TOE框架下全民健身治理中數據孤島:表現、成因與矯正策略

黨琳燕,趙廣濤,張文芳

數據孤島,又稱信息孤島,是信息技術、數字化發展中典型的意外問題。在政府治理有效引入數字化的理念和技術后,圍繞政府治理事務形成了海量的數據,但數據系統彼此割裂、互不相通的問題較為突出,形成了“數據孤島”[1]。2021年以來,中共中央、國務院相繼頒布了《關于建立健全政務數據共享協調機制加快推進數據有序共享的意見》《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》等系列文件,彰顯了國家對消除數據孤島、推動數據共享的決心。數據時代,全民健身與互聯網、人工智能、區塊鏈等技術深度融合,生成了海量的全民健身數據,為全民健身實施科學治理、精準施策奠定了基礎,有效提升了政府治理的效能,但全民健身治理數據共享不足形成的數據孤島問題,也日益成為制約全民健身發展的突出問題。

TOE(Technology-Organization-Environment)框架,由Tornatzky和Fleischer于1990年提出,主要用于評判影響企業采納創新技術的因素[2]。隨著信息技術的迅速發展,TOE理論框架的應用領域不斷拓展,在組織管理、智慧教育、政府治理、電子商務和綠色技術等研究領域得到廣泛應用。在應對復雜治理問題時,研究者可根據研究對象及研究領域的不同,設定和細化“技術-組織-環境”因素下的具體變量[3]。TOE的概括性、靈活性、實用性等特征,能夠回應政府現代化治理變革需求,如政務服務數據協同治理[4]、數據開放制度評價[5]、政府電子服務能力[6]等。鄧崧指出,TOE分析框架充分將技術、組織與外部環境納入分析范圍,該模型的多重條件與研究中國情境下的數字善治具有很高的契合性[7]。全民健身治理中的數據孤島是一個復雜問題,牽涉領域廣泛、主體多元。既往研究多從組織管理或信息技術角度,探討全民健身治理中的數據孤島問題,深入程度不夠。本研究引入TOE分析框架,結合2022年10月—12月對浙江、河南、山東等地的調研資料,從技術、組織、環境等整體性視角系統分析全民健身治理中的數據孤島問題,多層次、全方位呈現數據孤島的成因,并提出針對性對策及建議。

1 全民健身治理中數據孤島的表現

TOE理論認為,全民健身治理中的數據孤島是由技術、組織和環境三因素共同影響而形成的結果。技術是全民健身數據治理的載體,技術運用過程中受組織意愿和環境因素的制約。

1.1 基于治理主體形成的數據孤島

數據的生產依附于不同的主體,主體的行為影響數據的使用界限。著名社會學家曼紐爾·卡斯特指出,“數據治理主體各自不同的利益和價值目標導致數字技術生產難以實現真正價值”[8]。由于不同治理主體的行動目標、價值理念、權力利益各不相同,全民健身治理受到不同組織意愿的影響,從而形成了數據孤島。

1.1.1 全民健身的政務數據共享不足

全民健身政務數據是政府相關公共服務平臺產生的數據類型。根據政府部門的職責和全民健身的工作權限,全民健身的政府治理主體主要涉及體育、教育、發改委、文化、旅游、大數據等政府部門。體育部門的數據又可以細分為全民健身行為數據、全民健身消費數據、群眾體育項目數據等。長期以來,“大群體”的全民健身格局一定程度上形成了部門條塊分割的治理格局,在推進數字治理中易產生數據共享難題。課題組調研發現,浙江、河南和山東等地的居民體育活動參與數據、國民體質監測數據、學校體育相關數據、體育競賽活動數據、醫療健康數據等分散在不同的基層政府部門,但體育、教育、衛生等治理主體的信息系統互不相通,體育部門的全民健身數據冗余狀態明顯,而衛生部門面臨數據短缺的狀況。綜合而言,全民健身政務數據的共享不足主要表現在縱向和橫向兩個層面:縱向維度,同領域不同層級之間信息自下而上地單向輸送,下級部門需要數據時只能向上級申請需求共享,流程復雜,耗時費工;橫向維度,跨部門的全民健身數字共享系統尚未形成,各部門之間信息系統軟硬件不統一、端口不兼容、數據不流通。因此,在全民健身數據共享方面形成縱向有限貫通、橫向普遍封閉的狀態。

1.1.2 全民健身的社會數據互不相通

1.1.3 全民健身的科研數據彼此孤立

全民健身的科研數據是由相關科研機構搜集、整理和擁有,并用于科學決策、研究使用的類型。通過對海量數據的收集、整理、分析等,挖掘事物之間的關系,進行科學預測和分析,得出新的結論,成為科學研究的新范式[10]。當前,我國全國性的體育科研大數據平臺尚未形成,全民健身的公共基礎研究數據孤立存在于不同科研平臺中,如國家—省—市等體育科研所、各高校體育研究團隊、全民健身研究中心等體育科研單位,掌握大量群眾運動數據,但相關科研團隊將數據視為核心競爭力而不愿共享。江蘇省體育科學研究所的體質健康大數據平臺,在全省建立了150個體質監測站,每年為基層群眾進行體質測定和健身指導超過30萬人次,匯集了大量群眾健身和健康數據;同時,江蘇省教育廳面向學生也建立了體質健康大數據平臺,但全民健身數據平臺和學生體質健康平臺尚未進行數據之間的共享。在國民體質健康測試常態化的當下,各地紛紛建立國民體質健康數據化平臺或科研平臺,但尚未實現全面聯通。從平臺功能挖掘來看,全民健身的科研數據主要用于科研課題研究、論文撰寫、資政決策等,但相關科研平臺之間互不聯通,相關基礎研究數據缺乏共享,導致大量全民健身的科研數據分布在科研機構、高校、企業甚至個人手中,科研數據孤島問題日益加劇。

1.2 基于治理項目形成的數據孤島

項目是我國全民健身治理的重要載體,尤其是政府自上而下建設的全民健身項目,更是全民健身數據治理的重要抓手。

1.2.1 不同類型項目形成的數據孤島

國家為推動城鄉公共體育服務均等化,滿足人民群眾日益增長的健身需求,實行轉移支付項目治理模式。國家體育總局和省級體育行政部門為完成轉移支付,下達了大量全民健身項目,如全民健身“六邊”工程、農民體育健身工程、鄉鎮健身工程、雪炭工程和智慧社區健身中心項目等。在數字化治理背景下,政府部門為了統合相關項目數據,強化項目治理,根據不同的項目建構了自上而下的數字管理系統。調研發現,建成的智慧社區健身中心項目更多體現了單一項目的智慧化,而項目整體數據整合卻不夠;大量項目之間缺乏關聯性,數字系統建設內容和技術標準存在較大差異;部分體育部門前期建設的項目信息系統數據讀取和對接功能較落后,如,農民體育健身工程存在健身設備老化、損壞,信息系統功能單一且落后現象。

1.2.2 不同區域項目形成的數據孤島

全民健身項目分布在不同的行政區域內,基于行政區的隔離形成了數據孤島。在全民健身的項目治理中,地方體育行政部門傾向于根據地方目標確定實施方案、軟硬件設備供給、用戶APP和管理平臺的運維等,導致數據共享的基礎缺失。一方面,由于不同區域基層政府部門間的組織關系、全民健身發展狀況、運營主體的利益尋租、居民健身需求等的差異性,項目區域之間的建設內容、數量、管理與評價機制等具有顯著差異[11]。另一方面,不同區域之間軟硬件設施和數據采集標準不一,系統數據端口不兼容、不匹配等因素,導致不同行政層級和行政區的項目數據難以共享。全國智慧社區健身中心項目的信息平臺種類多樣,如長沙“嘿哈貓APP”、廈門“ i 健身APP”、常州市“常享動APP”等,在設計理念、運營模式、建設方式、管理維護等方面均體現出明顯的地方特色。不同社區智慧健身系統所提供的服務內容和技術軟件等均存在較大差異,如,奧萊健身APP提供了健身課程預約、健身記錄、健康咨詢等功能;萬盛健身APP提供了健身課程預約、社交互動、健康評估等功能;健身圈APP增加了健康社區互動、健康管理等功能。但上述相關全民健身數字應用都有明顯的數據限制,導致其作用得不到最大化的發揮。

2 TOE框架下全民健身治理中數據孤島的成因

TOE理論認為,數據孤島是組織、技術、環境等因素作用于全民健身數據治理時聯動性匹配不足的結果。梳理已有全民健身數據開放共享的文獻,初步構建了數據孤島形成的影響因素框架;繼而對初擬的影響因素框架進行專家訪談,專家涵蓋本領域的研究學者、管理人員和一線行業人員等權威知情人士。根據5位專家的咨詢結果,最終歸納得出技術(數字技術標準、數據安全保障技術),組織(治理主體數字素養、組織利益分配機制)及環境(數據共享的制度環境、市場競爭環境)三大方面原因。

2.1 技術因素:數字基礎標準欠缺,技術運用偏誤

現代信息技術是全民健身數據收集、流通、運算的載體,是全民健身治理的有效手段。全民健身數字技術發展與組織的適配性,即能否符合組織和個人的利益需求是大數據共享建設的前提[12]。從理論上看,數字技術標準與數據安全保障技術是數據實現生產、存儲、傳輸、共享的根本保障,直接影響組織對數據共享和數據治理等采納的積極性。

2.1.1 全民健身數字技術標準建設滯后

全民健身數字技術標準和交易標準缺失,是導致數據孤島出現的重要因素。數字技術標準是對全民健身數字基礎設備、信息平臺、數據存儲、數據傳輸、數據共享的統一性規定,是大數據建設和數據共享的根本保障。

當前,全民健身的數字技術標準建設滯后于全民健身數字行業的發展。政府部門、行業協會等尚未出臺統一的技術標準和數據參數標準,與全民健身數字平臺、健身APP相關的生產主體和運用主體均有自己的數據體系,導致不同品牌的健身類可穿戴設備、智慧健身設備等數據采集格式和數據存儲方式不一,各健身信息平臺建設標準差異性較大。在搭建全國性全民健身數據終端治理平臺時,發現各項目、各區域、各部門的數據系統無法兼容,形成了多源異構的數據孤島。2020年,浙江省級部門 800 多個信息系統整合到統一的政務云平臺,盡管歸集了 3 066 類 190 多億條數據,但因各部門獨立的異構系統無法兼容不同格式的數據,導致數據無法共通共用。浙江省全民健身公共服務平臺是政務大數據建設的重要組成部分,因各部門、各區域數據異構導致無法共享的情況亦較為突出[13]。河南省某市全民健身數據采集,因各區縣數據采集標準不統一,同類別數據呈現不同情況,降低了數據的精準度,進而影響了數據的采集質量[14]。

缺乏統一的數據交易標準也是制約全民健身數據流通共享的重要因素。當前,全民健身公共數據確權歸屬、市場數據流通和交易標準、安全責任劃分、監督機制等缺乏清晰界定,導致多渠道數據流通受阻,從而制約了全民健身數據共享的推進。根據上海大數據交易中心《數據互聯規則》的規定,數據對接和流通的轉譯接入標準為“2exID”,接入請求使用“http(s)”協議,單次請求數據交換格式為“Protobuf”,但因為體育數據的異質性非常顯著,標準化的數據庫只占很小一部分,所以體育數據交易流通不暢,形成各自的數據孤島。

2.1.2 全民健身數據流通的安全保障技術不成熟

全民健身數據流通共享的安全保障功能開發尚不成熟,大數據系統的隱私計算、區塊鏈、數據加密技術、跟蹤技術等功能開發滯后,數據共享存在安全隱患。全民健身大數據通過人臉識別、個人信息錄入、健康測評等獲取與存儲個人信息,涉及各類人群大量的個人隱私以及企業商業機密等,存在諸多數據安全隱患?，F實中,相關智能健身應用違法違規收集使用個人信息、大規模泄露個人信息事件時有出現。2021年國家互聯網信息辦公室對34家運動健身類APP非法獲取、超范圍收集、過度索權等侵害個人信息的行為進行通報,涉及悅跑圈、咕咚、Keep、華為、小米和咪咕善跑等多家主流APP[15]。當前,全民健身類數字設備和軟件的安全保障技術開發不成熟、不完善,無法實現對數據的實時跟蹤和監控,無法有效預防和制止對個人數據的濫用等違法違規行為,部分部門和企業主體為規避數據安全風險,無意共享相關數據信息。

2.2 組織因素:主體數據素養欠缺,內驅動力不足

組織是全民健身數據建設和流通共享的主體。組織的數據素養水平和組織間數據共享的利益分配機制,是影響組織及治理主體推動全民健身數據共享治理的主要因素。

2.2.1 全民健身治理主體數據素養不足,共享意識滯后

數據素養是指獲取、分析、處理、共享和運用數據的意識和能力[16]。全民健身治理主體的數據素養不足,數據使用意識、習慣和技術能力欠缺,參與數字治理的主動性不高,數據共享意識滯后。

全民健身治理主體數據使用和數據共享的意識淡薄。我國數字化治理正處于不斷推進的階段,盡管浙江、江蘇、上海等地推進政府整體智治取得了良好成效,但在全民健身領域數字治理仍處于探索階段,各治理主體對數據共享的意義和重要性認識不足,部分主體對全民健身數據共享的積極性有限,甚至不愿意共享,將本應惠及全民的數據束之高閣。近年來,隨著國家政務數據開放政策的陸續頒布,國內公共數據開放程度取得較大進展,但和國際先進水平相比仍有差距[17]。課題組在對基層體育部門的調研中發現,相關部門的項目數據系統存在重復建設狀況,基層工作人員不斷重復錄入、填報數據,工作負擔加大,多數工作人員對大數據建設持消極或抵觸態度;部分基層治理主體為完成數據收集任務,形式化提交“虛假數據”“失真數據”,嚴重影響了全民健身數據的建設質量和數據治理成效。

治理主體數據技術運用能力欠缺。體育大數據人才培養和社會需求錯位,數據技術管理和運用人才嚴重缺乏。2018年,部分體育類高校開始設置與體育相關的數據科學及大數據技術專業,但人才培養的歷史較短、數量偏少,跟不上當前體育數字化的發展步伐。當前,部分省(自治區、直轄市)為推動全民健身智慧化和政府“一網通辦”治理建設,紛紛建立了全民健身大數據中心,但工作人員多為兼職或者臨時抽調人員組成,其數據分析、處理和閱讀識別等能力較為欠缺,全民健身數據系統的維護仍需體育數字企業的專業人員進行。數據技術運用需要系統的理論知識儲備及較強的技術更新應對能力,加上工作人員受以往工作模式固化的影響,因此,短期內治理主體數據技術運用能力不足仍是全民健身治理現代化亟待解決的現實問題。

2.2.2 治理組織及主體間利益掣肘,共享的能動性不足

當前,全民健身數據共享的利益分配和產權運行機制缺失,基層體育治理過程中各組織間的利益分化、沖突、交錯等問題[18],是掣肘數據共享互通、協同共治的重要因素。

全民健身數據共享的利益主體包括數據供給方(健身居民),數據控制方(健身平臺擁有者等)以及數據使用方(政府、企業、科研部門等)。不同主體利益訴求不同,在全民健身數據共享中形成了錯綜交織、相互羈絆的利益網,制約了全民健身數據的共享流通。居民是全民健身數據的供給主體,也是數據使用權的實際擁有者,擁有相關數據承載的隱私權、人格權、財產權等多重權利。調研發現,部分智能健身步道、智慧健身中心等進行用戶信息采集時缺少“同意個人信息處理”的選項,對個人信息處理的目的、方式、保存期限沒有明確告知,致使用戶個人隱私權受到侵害。2022年,多家體育企業因私自收集、共享用戶信息而被工信部予以通報批評。數據控制方是全民健身數據的收集和管理者,對數據的利益訴求是追求數據經濟利益最大化,因此易造成“技術專政”“算法黑箱”“算法霸權”等壟斷現象。

全民健身數據共享缺乏明確的主體利益確權和分配機制,各主體共享的能動性不足。在全民健身數據的多重開發和利用過程中,如何確保個人、平臺企業的利益不受侵犯,同時注意數據開發增值的利益,進行不同主體的利益確權和利益分配等問題,是制約全民健身數據流通共享的重要因素。相關研究表明,數據共享可能會削弱政府部門在全民健身相關領域的話語權,或是削弱部分企業組織的行業壟斷地位,造成某方面利益折損[19]。因此,相關主體為維護自身利益而不愿意共享數據。一些政府部門為維護本部門或個人的利益,將全民健身治理數據權限部門化、利益化,設置數據壁壘,或者利用所掌握的信息進行數據尋租等,以致絕大多數全民健身治理數據僅在縱向部門之間流通,橫向部門之間的數據共享困難;部分企業也將自身掌握的數據資源視為保持市場競爭力的重要戰略資源,實行數據壟斷或數據霸權等。

2.3 環境因素:法規制度建設不健全,市場競爭環境惡劣

TOE 理論架構認為,環境對組織行為和技術創新具有正負向的激勵作用。法治環境和市場競爭環境是影響全民健身治理主體數據共享和數據技術創新的重要因素。

2.3.1 整體性制度設計薄弱,法制建設滯后

制度環境是指對全民健身數據治理主體行為構成約束和激勵的一系列相關制度安排,是推動數據開放共享的重要宏觀環境因素。

以項目為中心的全民健身大數據建設缺乏整體性、系統性的制度設計,是導致項目數據孤島林立的重要原因。近年來,我國全民健身公共服務領域推出了多個項目,如,全民健身補短板工程、雪炭工程、智慧體育公園項目、智慧社區健身中心項目、大型智慧體育場館建設項目等,盡管部分項目已經具備了相關智慧化的要素和條件,但國家層面上對全民健身項目建設缺乏整體規劃,上述各項目之間關聯性和延續性不足,以致項目系統數據無法共享。

全民健身大數據共享建設的法規制度建設滯后,各地政策不統一。2019 年,國務院辦公廳印發的《體育強國建設綱要》提出“推進全民健身智慧化發展,……推進智慧健身路徑、智慧健身步道、智慧體育公園建設” 。隨后,各地區掀起全民健身智慧化、數字化建設熱潮,有效提升了全民健身的公共服務水平,促進了全民健身的參與。但相關法規制度和標準化建設滯后于實踐,為數據孤島的形成埋下了隱患。盡管我國陸續出臺了相關法規以推動數據共享,但多為鼓勵性、號召性的規定,如,2021年頒布的《個人信息保護法》《數據安全法》均未涉及全民健身數據共享中主體確權等問題。各項目、各區域數據建設的主體歸屬、數據共享安全責任劃分、數據共享的邊界、監督機制等缺乏明確法規依據,治理主體之間數據共享職責和權限模糊等。2022年10月,國家體育總局出臺了《全民健身信息服務平臺建設指南(試行)》(以下稱《指南》),提出國家、省、市三級全民健身信息服務“一張網”平臺建設的目標,為各省市全民健身數據平臺建設指明了方向,但《指南》中并未列出信息平臺建設的各項標準,各層級信息平臺建設以及企業數字平臺開發等無標準可參照。此外,部分省市出臺的全民健身信息平臺建設標準存在較大差異,且內容不夠全面和深入,導致各類型數據孤島現象不斷加劇。

2.3.2 數據要素市場競爭激烈,易激發數據壟斷

隨著數據經濟價值的凸顯,體育市場主體圍繞數據的封鎖與獲取、保護與使用等競爭日趨激烈,數據霸權、數據壟斷等行為不斷加劇。2020年,中共中央、國務院發布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》明確提出,數據已成為土地、人力、資本、技術五大生產要素之一。IDC(國際數據公司)預測,到 2025 年全球的數據總量將達到 163 ZB(163萬億GB)[20]。數據掌控已成為政府部門權力和行業治理政績的重要體現,成為企業在激烈競爭中生存能力的戰略資源。一方面,政府治理主體為增強其在全民健身相關行業治理中的地位、提升部門業績,對部門數據資源設置壁壘,橫向部門之間數據互不相通,將數據部門化、私有化,甚至進行數據利益尋租,嚴重影響了政府全民健身數字治理的效能。另一方面,在壟斷利益的驅使下,企業為增強其在行業中的競爭優勢,保持行業領先地位,采取各種策略限制競爭企業的數據獲取,不愿意共享其數據資源,如設立排他性合約、有差別地向其他企業開放數據等。

3 TOE框架下全民健身治理數據孤島的矯正策略

TOE理論框架認為,在應對復雜社會管理事務的整體性問題時,是技術-組織-環境之間相互協同、不斷發展演變的動態過程[21]。鑒于此,建議從技術、組織和環境3個維度發力,構成矯正全民健身治理中數據孤島的最強組合(見圖1)。本研究借助美國、歐盟等國際先進的體育數據治理經驗,分析其打破數據孤島、推動數據共享流通的做法,為我國全民健身大數據共享建設、拔除數據孤島,提供經驗借鑒。

圖1 TOE 框架下全民健身數據共享建設示意圖Figure 1 The schematic diagram of national fitness data sharing construction under TOE framework

3.1 技術層面:搭建數字技術標準,加強數據安全保障

3.1.1 健全全民健身數據建設的標準體系

規范全民健身數字建設標準,健全數據標準化體系。全民健身數據平臺標準化建設是數據共享的關鍵環節,應對數據分類、數據存儲與輸出格式、業務對接、數據編碼、數據交易、數據開放等進行規范,統一標準,確保數據在不同政社主體、不同政府層級、不同區域主體之間交換流通,簡化平臺健身系統中信息注冊、識別、上傳的路徑,解決數據采集難、對接難、共享難、開放難等導致的數據孤島問題?？赏ㄟ^政府和市場雙向發力,系統推進全民健身數據平臺標準化工作。

(1)政府層面,通過法律法規等強制性手段統一體育數字的軟、硬件標準。全民健身數字基礎設施、器材裝備等是數據采集的源頭,是大數據標準化建設的基礎。2020年美國政府在推進《聯邦數據戰略》共享行動計劃中規定,各領域部門應制定數據技能目錄、數據倫理框架、元數據標準、一站式標準研究應用以及數據標準存儲庫等標準化建設[22]?；贔DC的要求,美國衛生與公共服務部、國立衛生研究院、美國運動醫學學會、國家健康統計中心和體力活動指南咨詢委員會共同制定了體育與健康服務平臺標準和數據共享目錄清單,美國運動促進的各平臺之間既相互獨立又相互聯系,并與交通、環保、教育、營養、醫療等領域建立網絡合作,最大化地統合體育與健康的數據,通過數據科學指導健身、預防疾病[23]。鑒于此,我國體育標準化委員會、行業協會等專業機構應制定詳細的全民健身數字基礎設施、器材裝備等制造標準,編纂詳細的數字硬件指標、數據采集內容、數據接口等標準目錄清單,為體育數據市場提供統一的標準參考,從數據收集的源頭加以規范。

(2)市場方面,通過鼓勵、優惠和政府購買等手段,引導相關市場主體特別是行業標桿企業開放技術標準,統一數據平臺建設標準和數據存儲標準,推動體育市場主體數字系統實現互通互聯?？梢越梃b歐盟的先進經驗,歐盟體育部門在標準制定組織(SSOS)的指導下,積極引導市場主體通過標準化、開放應用程序接口、知識產權許可、適配技術和轉換技術的應用等方式實現互聯互通。歐盟市場監管機構采取強制標準化的方法,確定市場主體進行互聯互通的具體細節,有效促進了體育市場競爭并實現用戶的端對端連接,從而實現健身市場數據的互聯互通[24]?？梢越梃b歐盟的先進經驗,鼓勵頭部運動企業、體育社交平臺等市場主體開放數字健身應用程序接口,基于市場價值進行知識產權許可、推動運動適配和轉換技術開放。

3.1.2 加強數據流通共享的安全保障技術

運用現代化技術完善、加強數據開放共享的保障性措施。體育、衛生等政府部門可委托第三方公司協同科技研發企業加強全民健身數據系統安全技術的研發和運用,將區塊鏈技術、跟蹤鎖定技術、加密技術、反黑客技術等現代信息技術融入到全民健身大數據平臺,基于海量個人形成的健身數據研究系統自動識別風險等級功能,并結合數據歸屬主體的隱私保護需求進行分類和制定個性化共享策略。2022年北京冬奧會數據零事故的成功經驗,為全民健身數據安全保護提供了現實參照。就個人數據而言,依據數據的屬性和安全需求,將數據劃分為公開級(L1)、內部級(L2)、敏感級(L3)、高敏感級(L4)4個等級。運動員的身高、生日等屬于L1公開級數據,而運動員的個人身份、生物識別、個人健康生理、個人財產等屬于L4高敏感級數據。信息系統自動定位和識別敏感數據,針對不同級別的數據實施不同的加密措施和數據授權審批流程,并運用跟蹤技術、智能算法等對用戶登錄活動、訪問行為、數據庫查詢、API調用進行監測,系統分析數據流轉情況、用戶行為畫像、異常行為監測等信息,對數據安全事件進行可視化呈現。建議參考北京冬奧會數據安全分級理念,通過識別技術、加密技術、智能算法等對全民健身數據的存儲、流通和處理進行全流程保障,對全民健身個人數據實施分級分類管理和保護,確保數據在流通和使用中不被篡改、偽造、惡意搜索等,避免違法分子利用全民健身數據危害國家和人民的利益,以提高數據的安全性。

3.2 組織層面:提升治理主體的數據素養,均衡各主體共享利益

3.2.1 提升治理主體的數據素養,促進多元主體協同共治

制定“全民健身行業數據倫理框架”,指導全民健身領域相關治理主體在數據收集、管理和使用時符合道德規范。2021年,日本成立行政數字化的最高部門——數字廳,發布了《實施戰略的考慮方向》,將社會整體素養提升作為解決日本數據戰略中數據流通問題的重要措施[25];在大眾體育數據運用方面,提出了包含基礎設施、數據素養、平臺建設、利用環境、共享規則、組織協同及戰略實施等在內的體育數據運用7個層面,穩步推進體育數據的主體素養。鑒于此,建議從政府部門和專業技術人員兩個方面提升我國全民健身數據的主體素養。

(1)強化政府部門的全民健身數字素養。習近平總書記在二十大報告中強調,要運用大數據提升國家治理現代化水平。全民健身的政府治理主體應加強對新時期現代化治理理念的學習,深刻認識全民健身數據治理的重要性,主動轉變治理觀念,增強數據運用意識和服務意識。堅持數據運用以“人民利益為中心”的理念,發揮黨建的引領作用,通過黨員學習、民主生活會、黨員帶頭等形式,幫助體育數據部門人員提升數據運用和數據共享的意識,以滿足居民體育需求,提供高質量高水平的體育服務為部門工作的出發點和落腳點,重視全民健身大數據建設相關工作,加強與橫向部門之間數據的共享與協作。

(2)提升專業技術人員的全民健身數字素養。第一,高等院校應緊跟社會人才需求的潮流,增加體育與大數據相關專業的人才培養力度,提升人才培養的質量,為全民健身數據治理提供高質量數據管理與運用的應用型人才。第二,緊跟數據科學領域的發展,加強全民健身數據人員的技能培訓。通過開展中長期、短期體育數據技術能力培訓,提升數據管理和使用人員對于數據收集、管理和使用中新方法、新技術的運用能力。第三,構建全民健身數據知識學習交互平臺,對數據操作過程中易出現的問題分門別類、歸納總結,設計多樣化、多模塊、合作化的學習形式。

3.2.2 明確各主體利益分配機制,激發主體數據共享熱情

明確區分全民健身數據共享的利益性質和種類,科學界定數據共享的位階。歐盟部分國家,為保障賽事組織者對體育賽事的投入和貢獻,在其國家體育法中明確規定賽事組織者開發體育賽事數據權益的專有權。如法國體育法第 L.333-1 條規定,體育聯合會以及體育賽事的組織者擁有其組織的體育賽事或比賽數據商業權益專有權。而體育賽事中涉及的運動員個人隱私數據,GDPR規定運動員具有其數據流通的知情權、訪問權、更正權、刪除權、限制處理權等數據權力[26]。通過法律法規明確數據屬性,區分全民健身的公共數據、個人隱私數據或商業機密數據等。涉及國家和全民利益的公共數據需要無償或低價向社會公開,涉及個人隱私或國家安全、商業機密的數據可根據情形相對公開、有償公開或者不公開。

充分尊重和匹配全民健身數據共享各利益主體的利益訴求,實施受益者付費共享原則。2022年,中共中央、國務院《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》指出,對各類市場主體在生產經營活動中采集加工的不涉及個人信息和公共利益的數據,市場主體享有依法依規持有、使用、獲取收益的權益。鑒于此,應建立健全全民健身數據共享不同主體的利益整合分配機制,充分尊重和維系數據控制方和數據使用方差異化利益匹配問題?？赏ㄟ^制定全民健身數據資產清單,明確數據的所有權,如,數據資產的所有名稱和內容,是否可以被視為開放或部分開放或完全免于披露等。協調好政府內部、政府與市場、企業與個人等各主體間的利益關系,可通過購買、分紅、提成等多種收益共享方式,平衡兼顧數據內容采集、加工、流通、應用等不同環節相關主體之間的利益分配。同時加強激勵措施,可通過設置一定的激勵措施,如,優秀企業、企業信用等級評選以及降低稅收等財政補貼機制等,充分調動和激發多源數據供給主體的能動性與積極性,推進多元主體數據同取共享。

3.3 環境層面:完善法律法規體系,營造良好的數據共享環境

3.3.1 加強頂層設計,完善全民健身數據共享的法規制度體系

從整體性角度,完善全民健身數據共享的法規制度體系?？山梃b歐盟2018年出臺的《通用數據保護條例》、英國《數據保護法》、美國《開放政府數據法案》等相關法律法規,盡快出臺涉及全民健身數據開發利用的《數據開放條例》,將全民健身數據開放共享上升到法律層面。體育相關部門可參照文化和旅游部辦公廳發布的《文化和旅游部政務數據資源管理辦法(試行)》和《關于進一步加強政務數據有序共享的通知》等,盡快擬定體育領域數據共享的相關政策。明確全民健身數據共享中個人、企業、體育社會組織、政府部門等數據開放的邊界,以及政府各部門、各主體在全民健身治理中的地位、權限等。

健全全民健身數據共享機制和問責機制,明確各主體數據共享的職責。全面厘清不同人群、不同項目、不同空間的全民健身治理主體,確定各主體數據共享的職責、權限及共享的方式。根據各責任主體數據共享職責,對不履行數據共享職責、違規違法行為、懲罰機制等進行全面規定。建立全民健身數據共享清單,詳細劃分全民健身數據共享的內容和邊界,可按照參與人群、運動項目、治理主體等對全民健身數據進行分類,對不同類型的數據進行風險等級和開放等級劃分。協調和兼顧政府各主體的公共利益、部門利益和個人私利之間的關系,打通政府內部治理主體之間的信息壁壘,使國家—省—市—縣四級數據系統上下互通。

3.3.2 營造全民健身數據共享的良性競爭環境

堅持全民健身數據的公共性和共享性原則,營造良好的數據要素市場競爭環境,促進全民健身數據高效流通和使用。第一,明確數據市場競爭規則,細化壟斷行為約束條款。利用《反壟斷法》《反不正當競爭法》等法律法規保障全民健身數據開放流通,針對全民健身數據市場上的壟斷行為,采用分類列舉的方式作出具體規定,建立案例參考制度,實現壟斷行為的有效界定與追責。第二,明確全民健身數據的權利歸屬,遵循市場競爭法則。利用區塊鏈、人工智能等技術建立各類全民健身數據產權登記備案體系,探索構建分級分類的數據治理模式,創新數據產權保護路徑,加強政策引導,統籌規制市場各主體行為,承認并尊重全民健身數據擁有者、數據控制者、數據使用者的合理利益訴求。第三,加強數據安全監管體系建設,完善數據反壟斷治理機制。建立體育數據交易信用制度,嚴厲打擊不正當競爭行為。發揮政府、社會與市場的協同治理和監督作用,對于各類壟斷和不正當競爭行為予以引導和懲罰,為全民健身數據共享營造良性的競爭環境。

4 結 語

數據孤島成為掣肘大數據賦能全民健身治理的重要因素,不僅制約了大數據賦能體育現代化治理能力的提升,也增加了基層體育治理部門的負擔,阻礙了多元主體共治力量的發揮,損害了公眾共享更高水平全民健身服務的權力。當前,各地在探索數據平臺建設和數據共享標準化中取得較大進展,為建設全國“一張網”的全民健身數據共享平臺打下堅實的基礎。國家相關部門應針對當前數據孤島形成的各種因素,制定全民健身數據共享的相關制度、標準體系等,推動全民健身各主體數據協同共享,提升全民健身公共服務治理效能,構建更高水平的全民健身公共服務體系。