地方政府為何會推進舉報式執法？

萬 江 李 璇

一、問題的提出與文獻回顧

根據制度經濟學理論，官僚政府或任何大型組織往往會陷于已有權力和信息不對稱的陷阱①羅納德·哈里·科斯、王寧：《變革中國——市場經濟的中國之路》，徐堯、李哲民譯，北京：中信出版社，2013 年，第256 頁。。20 世紀90 年代以來，后工業化進程開啟，社會治理進入了主體多元化時代，為應對全球性問題的挑戰，彌補政府監管失靈，克服傳統垂直型、單向度國家統治方式的不適應，合作治理的學術探討和實踐開始成為廣泛探討的熱點問題。面對政府和市場在社會治理中頻頻陷入危機的客觀情況，無論是傳統的政府，抑或是企業、社會組織、普通公民，都希望將“社會”納入現代治理體系中。作為典型的合作治理實踐，通過公民舉報，獲取違法信息并進行查處的舉報式執法成為地方政府的選擇。

舉報式執法是指政府與社會第三方等眾多行動主體互相合作，通過公民舉報的方式獲取違法信息后對違法行為進行查處的一種治理手段，它在為實現政府公共治理目標，發現社會問題并進行公共事務管理方面發揮了重要作用。黨的十八大以來，“放管服”改革縱深推進，市場經濟的進一步發展要求政府直面更加復雜的經濟發展問題，傳統的命令-控制型管理體制被逐漸改變，政府治理體系的現代化水平也逐漸提高，舉報式執法被政府所選擇與重視，不僅緩解了行政資源匱乏與官僚機構信息不對稱等問題，還促進了公平、有序的競爭市場構建。

我國對于舉報式執法的實踐應用遠比合作治理理論研究要來得早一些，地方政府對舉報式執法的實踐探索具有廣泛性，從食品安全、質量監管到反壟斷、環境保護，均能看到其應用與實踐。從2015年起，我國因舉報而推進的行政處罰數量逐年增長，從相對占比的數據上來看，舉報式執法案件大致保持增長趨勢。但通過觀察已經公布的通過舉報而推進執法的行政案件可以發現，我國舉報式執法的應用具有顯著的地區差異性，在不同省份之間舉報式執法的相對數量差距較大。有些省份積極與公民合作，回應公眾需求，全面而深入地推進舉報式執法，例如吉林、上海等地，舉報式執法的數量占比均達到200?以上；有些省份則反應平平，例如山西、內蒙古、河南等地，舉報式執法的數量占比不足50?。對這一差異性進行思考，我們發現，地方政府并非毫無邏輯地對舉報式執法進行運用，探索影響地方政府選擇舉報式執法手段的因素，能夠厘清地方政府選擇舉報式執法的原因，進而有針對性地回應如何促進我國地方政府積極推進合作治理的上位問題。

學界對舉報式執法的研究常從舉報式執法機制建設與舉報激勵的視角展開。在西方國家，舉報式執法（或稱之為吹哨人計劃，Whistleblower）已經被廣泛應用在多部門領域，這使違法行為對社會與現有制度的腐蝕性大為降低。美國證券交易委員會的吹哨人計劃更是被認為是游戲規則改變計劃，產生了變革性影響①Baer M. H.， “Reconceptualizing the Whistleblower’s Dilemma”， U.C. Davis Law Review， 2017， 50（5）， pp. 2215-2280.。但已有的舉報式執法實踐與制度建設在舉報人保護方面仍存在嚴重缺失②Vaughn R. G.， “State Whistleblower Status and the Future of Whistleblower Protection”， Administrative Law Review， 1999，51（2）， pp. 581-626.，吹哨人遭受著社會、心理和經濟上的壓力與傷害③Moberly R. E.， “Sarbanes-Oxley’s Structural Model to Encourage Corporate Whistleblowers”， Brigham Young University Law Review， 2006， 2006（5）， pp. 1107-1180.。政府應當在舉報人保護中扮演重要地位④Kwok D.， “The Public Wrong of Whistleblower Retaliation”， Hastings Law Journal， 2018， 69（4）， pp. 1225-1270.。除此以外，在機制建立方面，有國外學者認為，對被舉報主體進行調查或處理的前提是舉報人報告違法信息的行為應當是合理合法及負責的⑤Samuels A.， “The Whistleblower”， Medico-Legal Journal， 2013， 81（2）， pp. 77-81.，這需要在舉報式執法相關的制度建設中予以重視，制度建設的關鍵是對舉報人的激勵，從成本-收益角度分析舉報獎勵的制度設計⑥Givati Y.， “A Theory of Whistleblower Rewards”， Journal of Legal Studies， 2016， 45（1）， pp. 43-72.以及對美國證券交易委員會舉報獎勵的針對性討論⑦Rose A. M.， “Calculating SEC Whistleblower Awards： A Theoretical Approach”， Vanderbilt Law Review， 2019， 72（6），pp. 2047-2086.均是國外研究的重點。但也有許多學者從合作治理的角度反向提出了對舉報式執法的擔憂：舉報式執法的過程充滿挑戰⑧Kossmann C. M.， Behagel J. H.， Bailey M.， “Action and Inertia in Collaborative Governance”， Marine Policy， 2016， 72，pp. 21-30.，往往會產生大量的冗余信息，同時，這種治理手段會在很大程度上模糊公私界限⑨Rosenbloom D. H.， Piotrowski S. J.， “Outsourcing the Constitution and Administrative Law Norms”， The American Review of Public Administration， 2005， 35（2）， pp. 103-121.。對于政府選擇“舉報式執法”治理手段的治理成效及進一步的改革方向，我國學者也有研究。有學者認為，舉報式執法的本質是公權力主體對民間信息的獲取，對于尚未發生、即將發生的潛在違法行為來說，均產生了震懾與遏制作用⑩張芝梅：《清白與信任：鄉土治理安排的信息經濟學解讀》，《法律科學（西北政法大學學報）》2010 年第1 期。；監管權力經由舉報渠道的建設而下移，彌補了官僚政府信息不對稱的缺陷。舉報式執法背后的法治化建設，直接構建起了政府權力治理與公眾信息支持的合作治理格局。還有學者從法解釋學視角對食品安全領域中的舉報式執法與制度完善進行探討?章志遠：《食品安全有獎舉報制度之法理基礎》，《北京行政學院學報》2013 年第2 期。。從法對策學角度來看，有學者認為舉報式執法在本質上是一種信息交易，交易價格由舉報人的貢獻大小、執法機構對執法信息的需求程度和信息擁有者供給意愿的大小共同決定?應飛虎：《食品安全有獎舉報制度研究》，《社會科學》2013 年第3 期。。

從整體來看，國內外現有文獻對于合作治理理論及其所指導下的舉報式執法研究仍處于理論探索階段，存在研究空白。首先，現有研究缺乏對于何種因素會影響政府在公共問題治理時選擇與公眾進行合作的深入探討，缺少對政府所面臨的多重因素的精準識別，忽視了質性分析下的相關關系考察。其次，現有研究缺少對合作治理理論下具體制度與實踐表現的實證研究，對于微觀的實踐問題缺少關注，使得治理的宏觀理論仍舊停留在說理階段，尤其是國內研究視角較為單一，缺乏對于合作者行為動機與策略選擇的研究。另外，學界對于合作治理與舉報式執法是什么的問題，討論雖然熱烈，但仍然莫衷一是，學術爭論廣泛存在。最后，對于合作治理與舉報式執法治理模式是否適宜不同的政治體制以及是否總是能夠取得有效治理成果等探討有較大爭議。

本文的邊際貢獻在于：第一，文章選擇了舉報式執法對政社合作關系進行實證研究，這是學界較少關注的。之所以選擇舉報式執法是由于該類執法實踐充分體現了政社合作治理的理念與要求，同時，通過舉報推進的行政實踐可以以定量研究方式對政府行為選擇進行考察。第二，本文從數據與方法的角度出發，以地方政府為切入點，對地方政府在何時會選擇舉報式執法對社會進行管理這一具體問題進行深入探究。我們引入了地方舉報制度建設、地方財力、地方政府執法壓力、公眾參與等指標，以“因公民舉報而推進的行政處罰率”作為被解釋變量構建回歸模型，為政社合作的研究提供新的實證思路與方法。

本文接下來的結構安排如下：第二部分將對影響地方政府進行舉報式執法的多重因素進行探討。第三部分將根據實證研究需求構建模型，確定研究數據，對相關數據進行分析。第四部分將在前述論證的基礎上，提出我國政府舉報式執法及合作治理的未來變革選擇，并總結全文。

二、影響地方政府推進舉報式執法的因素分析

相較于單純的私人執行或是公共行政管理，合作治理模式可以被稱得上是“社會治理的第三條道路”，可供政府在進行管理轉型時選擇。我國地方政府在舉報式執法的選擇上具有差異性。那么，政府在面臨哪些情況時會選擇從公民處獲取市場違法信息呢？更一般化的問題在于，哪些因素會影響地方政府選擇合作治理而非“單打獨斗”呢？

（一）地方舉報制度建設

地方舉報制度建設是地方舉報式執法擁有可置信性的原點，同時是規范地方政府依法采取舉報式執法手段的關鍵一環。作為地方性知識，其可以通過較小的成本實現地方合作治理領域法律產品的科學性供給①克利福德·吉爾茲：《地方性知識：事實與法律的比較透視》，鄧正來譯，載梁治平編：《法律的文化解釋》，北京：生活·讀書·新知三聯書店，1994 年，第126 頁。。地方舉報制度以規范性、前提性、形式化、標準化以及更具可信性的方式激勵民眾的舉報行為，進而影響地方政府行政行為，使政府最終選擇舉報式執法手段進行社會治理。地方舉報制度建設通常是對中央制度精神的回應與延伸，2014 年，原國家工商行政管理總局發布了《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》（以下簡稱《投訴辦法》，現已失效），正式確立了市場秩序規制領域消費者投訴、舉報制度。機構改革后，原國家工商行政管理總局變更為國家市場監督管理總局，于2019年發布了《市場監督管理投訴舉報處理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），并于2021 年與財政部聯合發布了《市場監管領域重大違法行為舉報獎勵暫行辦法》（以下簡稱《舉報獎勵辦法》）②參見《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》（中華人民共和國國家工商行政管理總局令第62 號）（現已失效）、《市場監督管理投訴舉報處理暫行辦法》（國家市場監督管理總局令第20 號）、《市場監管領域重大違法行為舉報獎勵暫行辦法》（國市監稽規〔2021〕4 號）。。為了回應與貫徹舉報制度的實施，地方上以《投訴辦法》《暫行辦法》《舉報獎勵辦法》為藍本，結合本地實際情況建立相應的舉報制度及配套措施，進而推進了地方舉報式執法的水平。例如，在地方上，海南省于2022年出臺了《海南省市場監管領域重大違法行為舉報獎勵暫行辦法》，之后，陜西省、天津市、安徽省、江蘇省、重慶市及浙江省等地相繼出臺市場監管領域的舉報制度實施細則③參見《海南省市場監管領域重大違法行為舉報獎勵暫行辦法》《陜西省市場監管領域重大違法行為舉報獎勵實施細則》《天津市市場監管領域重大違法行為舉報獎勵暫行辦法》《安徽省市場監管領域重大違法行為舉報獎勵實施細則（試行）》《江蘇省市場監管領域重大違法行為舉報獎勵暫行辦法》《重慶市市場監管領域重大違法行為舉報獎勵實施細則》《浙江省市場監管領域重大違法行為舉報獎勵實施細則》。，在地方上統一了舉報獎勵標準，規范了舉報獎勵程序，促進地方舉報式執法水平的提高；浙江省杭州市在2019 年修訂了《杭州市危害食品安全行為舉報獎勵辦法》，為食品安全方面的舉報獎勵之范圍、條件、標準、程序以及舉報人保護等做了細致規定，使得杭州市食品安全領域舉報制度更加規范化，舉報式執法更加常態化；山東省臨沂市為全面建立社會監督工作機制，拓寬監管覆蓋面，提高治理的精準度與穿透力，出臺了《臨沂市安全生產舉報管理規定》與《臨沂市安全生產舉報獎勵試行辦法》，使得臨沂市投訴、舉報工作有章可循。在已有的規范制度下，臨沂市的舉報投訴回復率達到了100%，并且堅持嚴格監督、制度促動的監督機制，將舉報獎勵的處理納入行政機關年度考核，舉報式執法取得了初步成效①參見山東省《臨沂市安全生產舉報管理規定》與《臨沂市安全生產舉報獎勵試行辦法》，《答記者問：臨沂市建立專班、制定專案、明確專人、全方位、全要素、全鏈條抓好投訴舉報的接收、處置和結果運用》，https：//sdxw.iqilu.com/share/YS0yMS0xMzA0NzMzNQ.html，訪問日期：2023年5月21日。。由此可見，當地方有舉報專門制度建立時，政府更會依法選擇舉報式執法手段。

地方舉報制度建立與發展凸顯了現代地方立法的民主價值，滿足公民對法治秩序的期待，在一定程度上更能提高本地居民接受政府合作意向的可能性。地方舉報制度建設使轄區的公民有法律依據保護自身的日常正義、切身利益以及其他社會公共利益，地方公民對社會管理的直接參與將變得更有可能、有效和便捷。而由于此時“信息損減”與“收集成本”的大大降低，依法行政的治理要求與制度指引也將會進一步促進政府選擇舉報式執法。

（二）地方財力

地方財力會影響地方政府行為選擇，地方財力強盛會顯著提高單位社會性資金的使用效率②趙海利、童光輝：《地方財政自主率、社會性支出與城鄉收入差距——基于1995～2014 年省級面板數據的經驗分析》，《經濟社會體制比較》2017 年第2 期。，且在高財政自給能力下，地方政府支出偏好顯現出向基本公共服務靠攏的趨勢③鄭垚、孫玉棟：《轉移支付、地方財政自給能力與基本公共服務供給——基于省級面板數據的門檻效應分析》，《經濟問題探索》2018 年第8 期。，從我國政府資源來看，東部地區地方財力的強盛以及高財政自給率使得東部整體公共服務水平較高，而在欠發達地區的發展型政府，例如山西、江西等地，公共服務水平則較低。依照這一邏輯，地方財力的強盛將會激勵地方政府從多方面關注并提升公共服務質量，提高人民福祉，進而采取更為合理的治理模式進行社會管理。

但在舉報式執法的選擇上，這一邏輯并非完全適用。地方財力的強盛，有可能會對政府舉報式執法選擇有負面效果，這一結論可以從我國已有的“合作治理”實踐中窺見。以我國溫嶺“參與式”預算為例，財政壓力是促進政府接受通過民主懇談實施“參與式”預算的主要原因，這表明，政府在財政壓力較大的情況下，更會選擇和公民進行合作，采取舉報式執法手段?？赡艿脑虬韵聝牲c：一方面，地方政府的財力會直接影響行政資源的投入。我國行政資源整體上存在稀缺性，行政人員、行政資金支持、依法制定的行政規章等均供給不足，這使得在面對更為復雜的社會治理時，行政資源的投入不足是治理效能不理想的主要原因。例如，市場主體與秩序規制一般由市場監管部門行政機關工作人員全權負責，但隨著經濟社會發展，基層人少事多的矛盾凸顯，不利于發揮行政機關執法的專業性與積極性。為此，市場監管部門轉而選擇并持續強化舉報式執法模式的應用，以緩解違法案件大量增加與行政資源投入不足的矛盾。浙江省杭州市的食品安全舉報同樣符合這一規律，雖然杭州市作為經濟較為發達的城市，財政壓力總體較小，但食品領域的實際從業者數量非常龐大，政府的行政資源投入與其相比力量十分有限，因此，杭州市從2016 年起在食品安全領域廣泛應用舉報式執法手段，激勵政社合作，杭州市的舉報式執法模式在全國范圍內都具有先驅效應。再如，地方基層綜合執法部門由于工作復雜繁多，行政資源與人員的匱乏相較于其他部門更為嚴重，因此，多地的綜合執法部門通常選擇通過舉報式執法來規制違法行為①《我市舉行“侵占城市道路、違法停放車輛”行政處罰權移交新聞發布會》，http：//wb.lhrb.com.cn/html/2020-04/29/content_79532.htm，訪問日期：2023 年5 月21 日。?？梢园l現，如果行政資源不足，行政效率低、效果差時，與公眾合作是政府的重要選擇，若情況相反，控制-命令型治理仍是最具經濟價值的治理方式，政府合作意愿便會下降。另一方面，判斷地方財力的關鍵是地方財政的獨立性及獨立程度，而地方財政的獨立性及獨立程度需要觀察地方政府的財政收入主要來源于當地政府稅收還是上級政府的財政轉移。當前我國財政收益最大化逐漸成為支配地方政府行為的主導邏輯②郁建興、高翔：《地方發展型政府的行為邏輯及制度基礎》，《中國社會科學》2012 年第5 期。。1994 年分稅制改革后，我國地方政府面臨財政壓力和預算約束硬化，非國有經濟比重的增長對于改善財政狀況有著顯著作用。在發達地區，財政收入主要來源于地方企業稅收，這進一步影響了地方政府激勵機制，為持續增強地區競爭力，發展地方經濟，保持地方財政的獨立性和可持續性，減少地方財政壓力，地方政府必須對地方收入主要來源的關鍵貢獻者——企業進行保護。通過舉報來查處企業的概率變小，由舉報所推進的行政處罰將會變少。由此可見，地方財力可能對地方舉報式執法有著負向的影響。

（三）地方執法壓力

除地方制度建設與財力外，地方政府執法壓力同樣是需要考慮的因素。我們可能會天然地認為執法壓力大的地區，應選擇舉報式執法來緩解執法壓力，但實際情況可能并非如此。例如，山東省采取舉報式執法的出發點，是期待公眾的舉報可以彌補政府監管“看不到”與“管不細”的問題，在2020年之前，山東省安全生產領域的舉報案件僅有6 件，執法壓力在一定行政資源投入的客觀情況下一直較小，選擇舉報式執法后，山東省僅在該領域便處理了近兩萬件違法案件；另外，對司法鑒定中的虛假宣傳、支付回扣等不正當行為的舉報執法中也體現出這樣的規律，該領域近些年的投訴舉報率始終保持在7?的低水平，因此在2010 年、2013 年、2017 年以及2019 年均對舉報式執法予以了大量關注。舉報式執法的選擇邏輯正是來源于此：執法壓力較小的地區，可能更容易選擇舉報式執法，這是因為我國合作治理模式下的政府與公民合作，本質上屬于雙方的信息交換行為③吳元元：《公共執法中的私人力量——懸賞舉報制度的法律經濟學重述》，《法學》2013 年第9 期。，但公民不具有直接“執法”的權力與能力，最終的處理工作仍需要政府來完成，在我們對各地市場監督管理部門和環境保護部門進行的調研中發現，在接受公民舉報后，行政人員需要完成接收、分案、現場勘查、調解、回復、歸檔、回訪等一系列工作，政府執法壓力非常之大。除此之外，公民所提供的信息良莠不齊，如地方政府未能謹慎考慮直接作出應用舉報式執法的行為選擇，可能會帶來“不可承受之壓力”。例如，在我國盛極一時的打擊“黑車”運動式執法中，通過高額懸賞的方式，賞出“職業釣魚族”出現，虛假治理信息使得行政部門執法資源進一步分散，壓力進一步增加。因此，面對目標考核責任制的行政壓力與公民合作水平低下的客觀情況，在一定的行政資源下，執法壓力越大的地區，不僅不會更多關注公民所提供的信息，且可能會直接選擇減少舉報式執法的應用。

（四）公眾參與的需求

從公眾角度來看，公眾之間所形成的利益群體會尋求接近政府機構中重要的決策環節，從而形成不同利益群體之間的博弈，迫使政府選擇與接納合作治理。公眾通過廣泛參與，對政府治理水平進行考察與評估，并通過“質詢”方式使政府盡可能回應問責，選擇適合本土的治理方式。由此看來，公眾參與社會治理的需求會影響政府對之后的治理改變策略。

我國現有的舉報式執法實踐便充分說明了這一現象，以環境保護為例，環境問題一直是公眾非常關注的領域，基于對美好生活環境的需求，公眾對環境污染治理的參與需求度非常高，這直接促進了地方政府在環境治理工作中建立完整的舉報式執法機制。例如，在中央生態環境保護督察中，為回應公眾反映的違法現象，積極處理環境問題，河南省平頂山市僅僅在一個月內就交辦了舉報問題226件，并且在整改過程中專設了環保舉報熱線，同時通過各種渠道，將整改情況主動、及時向社會公開，加大回訪力度，以更好地接受群眾問責與監督①《生態環境部：建立完整機制 保障群眾舉報的環境問題事事有結果》，https：//kepu.gmw.cn/eco/2022-07/06/content_35864644.htm，訪問日期：2023 年10 月26 日。；再如，我國市場監管體制改革后，公眾參與的訴求持續增長，在食品安全、市場公平競爭、反壟斷等方面的訴求和監督力度逐漸增加，為回應并緩解社會問責壓力，市場監管總局積極采取舉報式執法手段，通過統一公眾訴求渠道和處理模式，優化處理流程，提升服務公眾效能等方式回應消費者的痛點難點，消除日常監管的盲區；在能源監管領域，我國能源管理部門設立了能源監管舉報平臺，打通公眾參與能源監管的民生渠道，通過與公眾廣泛密切的聯系對能源問題進行全方位的監管，在能源監管領域取得了良好效果；在地方上，山東省2023 年首次在安全生產領域采取了舉報式執法治理模式，這一選擇主要是回應并解決地方舉報實踐中廣泛存在的公民舉報無路、投訴無門的實際情況，是真正為了滿足公眾需求，積極緩解公眾參與的反向壓力，破解和拆除阻隔在公眾和舉報渠道間的“玻璃門”和“隱形壁”而設計的治理模式②參見《山東省安全生產舉報受理辦法》，《答記者問 | 山東出臺全國安全生產領域首個舉報受理專項制度規定》，https：//www.sohu.com/a/665439630_121106991，訪問日期：2023 年5 月21 日。；湖南省永州市的舉報式執法走在全國前列，這是因為永州市的公眾參與非常廣泛，從環境影響評價到市場規范化治理，眾多領域均能看到公眾參與的實踐。為進一步回應公眾關切與需求，從2020 年后，永州市政府通過建立舉報平臺來正面解決舉報渠道不暢通、處理不及時的問題，不僅設立了官方舉報通道，而且通過多種方式提高舉報案件執法水平，多項推進舉報式執法的措施使永州的消費環境質量大大提升③《永州市消費維權新聞發布會答記者問實錄》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1693905621568008420＆wfr=spider＆for=pc，訪問日期：2023 年5 月21 日。。

由此可見，當公民關注政府的治理水平，積極投身于對政府治理的監督與評估時，將會促進公眾參與需求的產生，反推政府采取更為積極與適合的治理政策，加快舉報式執法的形成。

綜上所述，本文對政府在何種情況下會選擇舉報式執法提出以下假設，并將通過統計學分析驗證假設是否成立：

H1：地方舉報制度建設與完善會促進地方政府依法選擇舉報式執法進行社會管理。有舉報制度建設的地區，舉報式執法案件相對占比較多，政社合作程度較高。

H2：地方財力對地方政府選擇舉報式執法具有顯著的負向影響。地方財力越強盛，其地方政府就會更少地選擇舉報式執法進行社會管理。

H3：地方執法壓力對地方政府選擇舉報式執法具有顯著的負向影響，執法壓力越小的地區，地方政府越會關注并選擇舉報式執法。

H4：公眾參與的需求對地方政府選擇舉報式執法有正向作用，一個地區公眾參與意愿越高、范圍越廣泛，越有可能促使政府選擇舉報式執法。

三、模型、數據與實證分析

（一）模型構建

為考察地方政府在何時會選擇舉報式執法模式，本文構建了以下回歸函數：

其中，Yit是各省份在指定年份t的舉報式執法樣本數量，Xit是核心解釋變量。β1是可能的影響因素之系數，這是我們最為關心的數據，其經濟含義是本模型中的各影響因素對地方政府舉報式執法之影響。如果其是正向且顯著，那么證明該因素對政府舉報式執法起到了促進作用；如果是負向且顯著，那么證明該因素可能會抑制政府做出舉報式執法的行為選擇；如果估計結果在統計學上不顯著，則證明該因素與政府是否選擇舉報式執法沒有統計學上的關系，即該因素不在政府舉報式執法選擇時的考量范圍。Zit是一系列控制變量，μt用于控制固定效應，以解決遺漏變量問題，εit為隨機誤差項。

（二）數據來源及選擇

1.被解釋變量。對于地方政府推進舉報式執法的數據構建，我們使用以公民舉報而推進的行政處罰案件占地方全部行政處罰案件的比率作為代理變量。和裁判文書不同的是，行政處罰案件并非全部上網，且信息來源不一，為避免數據的缺漏，保證數據的準確性，關于本文中因公民舉報而推進的行政處罰樣本數據，我們搜集了“信用中國”“威科先行行政處罰數據庫”“北大法寶行政處罰數據庫”以及“中國市場監管行政處罰文書網”的行政處罰數據，并使用“舉報”“投訴”“檢舉”等關鍵詞對數據進行了篩選①從嚴格意義上講，“舉報”“投訴”“檢舉”并非同一概念，但在我們的核查過程中發現，現有文書并未嚴格區分這些概念的不同，為避免數據的遺漏，我們對這些關鍵詞均進行了篩選。。對于核查工作的進行，我們從兩方面切入：一方面，利用這些數據庫進行相互核查；另一方面，通過地方政府官網上公布的行政處罰數據進行二次核查。通過核查最終確定了全國除西藏自治區、新疆維吾爾自治區及青海省的28 個省份（直轄市、自治區）2015—2021 年共150787 條內容完整、信息翔實可用的數據，以公民舉報而推進的行政處罰率的計算方式為各地每年以公民舉報而推進的行政處罰數量占各地每年全部行政處罰數量的比值②本文數據不包含西藏自治區、新疆維吾爾自治區與青海省三?。ㄗ灾螀^）的數據，這是因為通過數據查詢，我們發現三地數據非常之少，為避免極端值對研究的影響，故將三地數據剔除。。我們的數據相比先前研究來說，避免了數據不全面的問題，相對較為完整與準確。

盡管如此，由于地方政府信息公示程度的不同，我們也必須承認本文所搜集的數據只能作為舉報式執法數據的“樣本”，獲取的數據與真實社會中的行政處罰數量有所偏差，但本文所使用的被解釋變量為通過舉報所推進的行政處罰數量在全部行政處罰數量中的占比，是一個相對數量而非絕對數量，降低了不同地區行政處罰信息公開程度的影響，因此，這種情況應當不會對分析結果造成系統性偏差。

2.解釋變量。為考察地方舉報制度建設對地方政府舉報式執法選擇的影響，我們搜集了各地與舉報直接相關的地方性法規1 件、地級市地方政府規章2 件與地方規范性文件1200 件，文本信息均來自北大法寶法律法規數據庫，并使用地方政府門戶網站的法律法規公示欄目進行核查。其中地方性法規是由地方人大及其常委會依法頒布的，廣東省在書報刊、電子出版物領域出臺了舉報相關的專門地方性法規；地方政府規章是由地方人民政府根據法律、行政法規和地方性法規所制定的，與舉報直接相關的地級市地方政府規章有2 件，分別是《杭州市危害食品安全行為舉報獎勵辦法（2019 修改）》和《葫蘆島市環境違法行為和環境隱患舉報獎勵辦法》。地方規范性文件雖法律層級較低，但仍具有范圍內的約束功能，對地方政府行為選擇具有影響，因此，將涉及舉報制度的1200 件地方規范性文件同樣納入本文考察范圍內。我們根據已有文件，并綜合考慮文件出臺的時間、文件涉及的領域與內容，為各地舉報制度建設設置虛擬變量，賦值工作涉及三種情況：當該地在該年有舉報專門制度的建立時，賦值為1，此前的年份由于沒有舉報制度的建立，則賦值為0，在此之后的年份，如文件未失效，那么均賦值為1，如文件失效，則在失效年份及其之后賦值為0；如果某地一直未有舉報制度的建立，則所有年份賦值為0；如果某地只有個別領域建立了專門舉報制度，由于不具有代表性，則所有年份均賦值為0。

對于地方財力的測算，我們使用了地方財政自給率這一指標，該指標通常是指地方一般公共預算收入占地方一般公共預算支出的比重③2008 年以來，我國一直采取積極的財政政策，保持一定強度的公共預算支出是其明顯特點。但受世界金融危機沖擊，我國整體經濟發展進入中低速增長軌道。經濟下行壓力增加，財政收入呈現逐年放緩的趨勢，但各地民生和債務支出有增無減，從整體上來看，我國地方的財政自給率呈現下降趨勢。。借鑒已有文獻的公式與方法，我們收集了2015—2021 年省級地方一般公共預算收入數據、一般公共預算支出數據，以此計算出各地區的財政自給率。數據來源于各省級地方人民政府官方網站的政府信息公示欄目，并使用能夠客觀反映全國各地區財政工作情況的《中國財政年鑒》進行數據核查和補充。

對于地方執法壓力的測算，我們選擇以地方年行政處罰案件數除以地方本年GDP 總值的結果作為代理變量，這是因為，在目標管理責任制下，地方政府工作聚焦于結果實現上，通常以量化指標的方式分解地方政府考核內容①梁玉柱：《壓力型體制下基層政府的調適行動與社會治理的行政化》，《社會主義研究》2018 年第4 期。，因此，執法壓力的直接體現是行政人員“干多少活”。同時，考慮到我國地方經濟水平差異較大，使用除以地方本年GDP 總值的方式對數據進行處理，可以最大程度地消解地方差異。綜合考察政府執法壓力的表征與數據的可得性，我們最終選擇了年行政處罰案件數除以地方本年GDP 總值進行測算。地方年行政處罰案件數的數據來源與被解釋變量數據來源一致，最終共計過濾出2035 萬余條完整可用的數據，地方本年GDP 數據來源于《中國統計年鑒》國民經濟核算部分。

對于公眾參與需求來說，我們使用因政府行為而引發的行政訴訟數量作為公眾參與需求的代理變量。這是因為，公民對社會與公權力組織的實際參與與監督是公眾參與需求的重要指標，其所產生的社會問責壓力對政府的選擇有著重要影響?，F有文獻大多數將互聯網接入數或移動電話數等作為公眾參與與監督并影響政府行為的因素，但以此種方式確定公民參與程度稍顯偏頗，其有較強的個人偏好信息②徐翔：《新浪社會新聞傳播中的“情緒偏好”效應與特征研究——基于新浪社會新聞的網絡挖掘與實證分析》，《國際新聞界》2017 年第4 期。。因此，借鑒已有的更契合本文研究內容的方法③韓萬渠：《行政自我規制吸納法治壓力：地方政府信息公開績效及其生成機理》，《中國行政管理》2020 年第7 期。，我們搜集了因政府行為而引發的行政訴訟數量作為公眾參與與監督的代理變量，某地涉及的行政訴訟數量越多，則在一定程度上證明公民對政府行為的監督越深入，公民參與需求也就越高，這得益于《行政訴訟法》的法治保障，同時也是推動政府進行舉報式執法選擇的外部拉力。我們的數據來源于中國裁判文書網官方網站，同時使用北大法寶“司法判例”數據庫與威科先行數據庫進行數據核查。

3.控制變量。舉報式執法的關鍵主體是政府與公民。有研究表明，人口數量與增長對經濟發展與政府治理均有影響④蔣若凡：《人口發展政府治理研究——以四川為例》，西南財經大學博士學位論文，2010 年。。同時，我們在觀察舉報式執法的數據時發現，基于對各類市場違法行為信息獲取的難易水平以及與公民生活密切的相關程度，公民的舉報事項大多集中于生活服務消費、交通運輸、環境保護、稅務等領域，這幾類領域與我國第三產業的發展息息相關，地方第三產業的快速發展激勵了公民舉報行為，同時對地方經濟增長和稅收的增加具有重大貢獻，其所產生的信息類要素的數量和價值較大，影響地方政府選擇不同治理模式⑤徐明華：《產業風險特征、政府行為與增長方式轉變》，《浙江社會科學》2005 年第4 期。，因此，我們將第三產業發展納入考量范圍。另外，市場化指數要素也是導致地方政府在面對地方經濟問題時做出不同選擇的重要考量⑥周業安、趙堅毅：《市場化、經濟結構變遷和政府經濟結構政策轉型——中國經驗》，《管理世界》2004 年第5 期。。

地方人口數量數據來源于《中國統計年鑒》人口部分；第三產業的發展我們使用第三產業增加值占地方GDP 的比重作為代理變量⑦自2014 年以后《中國統計年鑒》國民經濟核算部分將“各產業產值”更改為“各產業增加值”，現為統一標準，因此，現有研究一般采用“各產業增加值/地方GDP”來表征各產業產值占比。，數據來源于《中國統計年鑒》國民經濟核算部分；地方市場化指數來源于《中國分省份市場化指數報告》，由于現有數據只更新至2019 年，2020—2021 年的市場化指數我們參照已有研究推算得出⑧由于最新的《中國分省份市場化指數報告》沒有報告2020 年及2021 年的相關數據，我們采用上年指數加上前3 年指數增加值的平均數的方法對2020 年及2021 年的數據進行推算。參見楊興全、曾春華：《市場化進程、多元化經營與公司現金持有》，《管理科學》2012 年第6 期；吳娜、于博、王博梓：《市場化進程、創新投資與營運資本的動態調整》，《會計研究》2017 年第6 期。。

具體的變量說明及變量基礎數據如表1 所示，為避免變量間取值差異大以及極端值的影響，使文章數據盡可能不受非線性關系、異方差性、非平穩序列等問題干擾，我們在之后的討論中對相關數據取對數進行分析。當然，我們的研究符合統計學要求，對于虛擬變量以及有合理負數的變量未取對數。同時，我們的數據經過了Stata15.1 的多重共線性檢驗，所采取的方法是方差膨脹因子（variance inflation factor，VIF）檢驗。自變量VIF 值按照變量選取的順序分別是1.23、1.53、1.46、2.87、2.98、2.21、1.29，根據統計學原理，VIF 值越大，多重共線性越嚴重，一般認為VIF 值大于10 時，存在嚴重的多重共線性問題。更加嚴格的數值是，當VIF 值大于5 時，需要斟酌多重共線性問題。文中各變量VIF 值均小于5，我們的數據不存在需要處理的多重共線性問題①賈俊平、何曉群、金勇進：《統計學》（第7 版），北京：中國人民大學出版社，2018 年，第275 頁；陳強：《計量經濟學及Stata 應用》，北京：高等教育出版社，2015 年，第173 頁。。

表1 變量說明

（三）描述性統計

從表1 的整體數據來看，我國地方政府舉報式執法數量占執法總量的比率總體不高，表明我國地方政府對于舉報式執法的選擇較為謹慎；同時，地方舉報制度建立的均值是0.54，證明我國地方舉報制度并未做到全覆蓋，未來的制度建設還有很大的完善空間；除此以外，地方財力、地方執法壓力以及公眾參與與監督等指標均有顯著的地區差異性。

從地區指標來看，在絕對數量上，經濟發達地區通過舉報推進行政處罰的數量更多，例如浙江、上海、江蘇、廣東等地，但如上文所說，由于我國各地區經濟狀況和信息公開與披露程度的不同，絕對數量較大并不意味著該地政府更有意愿選擇舉報式執法手段去推進社會管理。相反，通過相對占比數量來看，政府通過舉報對違法行為進行打擊的案件占比較小。如圖1 所示，廣東省通過舉報推進的行政處罰數量只占到當地所有行政處罰總量的11?，浙江省作為我國經濟發展名列前茅的省份，舉報式執法的相對占比也僅達到了87?，這一數據在江蘇、北京等經濟發展較為領先的地方仍然不算很高，雖然上海市的舉報式執法占比排名相對靠前，但由舉報所推進的行政處罰率在經濟體量較大的社會背景下并不突出，與其經濟發展水平并不匹配。反觀吉林、甘肅、寧夏等一般意義上的非發達地區，相對占比數量則較高，也從側面反映了在地方財力較弱、執法能力較弱的地區，地方政府更有可能選擇并推進舉報式執法。

圖1 2015—2021 年舉報式執法數量及其占比的地區對比（資料來源：作者自制。）

從涉及領域的微觀數據來看（如圖2 所示），近些年，對市場主體與秩序進行規制的監管部門多選擇使用舉報式執法手段對違法行為進行打擊，這主要是由于市場監管工作涉及市場中的各行各業，監管事項繁多。面對市場經濟的急速發展，加之政府監管的行政資源匱乏，在市場監管領域選擇舉報式執法，是實施有效的可行選擇。其次多運用舉報式執法的領域是公共安全，這是因為舉報式執法根植于社會，具有廣泛的公眾基礎，而公共安全是涉及公眾生存與生活的關鍵領域，運用社會力量打擊違法犯罪行為具有快速性、便捷性以及可操作性特點，舉報式執法手段的運用在公共安全領域為保證公民的正常生產生活發揮了重要作用。除此以外，在環境保護與交通管理方面也多運用舉報式執法進行規制，主要緣于環境污染行為與交通違法行為具有更強的隱蔽性、私密性，且所發生的違法行為可能會嚴重危及公共利益，如通過舉報式執法手段對這些領域進行管理，信息成本與行政成本均會下降。

圖2 2015—2021 年我國各領域因舉報而推進的行政處罰數量占比（資料來源：作者自制。）

縱觀行業數據，我們還發現，之所以這些領域多適用舉報式執法進行管理，除公權力組織成本-收益上的解釋外，還有一個可能的解釋是，這些領域均有多部地方規范提供法治保障。在我們收集到的所有地方規范中，涉及市場監管舉報的規范，共有547 部，而涉及交通管理、公共安全與環境保護舉報的規范，各有92 部、155 部與185 部，相比而言數量較多，側面反映了舉報制度的建立會推進政府選擇舉報式執法對社會進行管理。

（四）實證分析

首先，我們分別對可能會影響政府選擇舉報式執法的因素進行了回歸分析，獲得了單因素下的回歸結果，如表2 所示。

基于stata15.1 的回歸結果表明，如表2 第（1）列所示，地方舉報制度建設對地方政府選擇采用舉報式執法進行社會治理有著非常顯著的正面影響，其在1%的顯著性水平上通過了檢驗。這表明，如果地方有舉報相關的制度規范存在，其所形成的制度壓力會使地方政府積極利用舉報制度的規定選擇舉報式執法進行市場秩序規制，這一結論甚至適用于后續的多因素分析，如表2 第（5）列與表3 中“地方舉報制度建設”一行所示：當僅考慮地方舉報制度建設這一單因素時，其呈現出顯著的正相關關系，我們按照地方制度、地方政府財力與執法壓力、公眾參與需求的順序逐漸將可能的影響因素加入回歸模型進行檢驗發現，地方舉報制度均呈現出顯著正相關關系，且均在1%的顯著性水平上通過了檢驗，而其他影響因素可能在某一階段的回歸中受到其他因素的影響而降低顯著性或喪失顯著性。原因在于，如韋伯所指出的那樣，政府組織的顯著特征是其行為受到科層規則的嚴格約束，地方舉報規則的明確性是地方政府行為選擇的關鍵指引①馬克斯·韋伯：《經濟與社會》（第一卷），閻克文譯，上海：世紀出版集團、上海人民出版社，2010 年，第429—452 頁。。地方制度的建立與法治化的推進對地方政府行為選擇具有正向的指引作用。這也進一步表明，良好的地方法治建設在一定程度上可以穩定地促進地方政府治理水平的提高，這樣的結論同樣為政府治理領域的法治化發展提供了實踐證據，我們的結論不僅揭示了地方制度建設對政府行為選擇的影響，也證明了地方法治的社會治理意義，為引導地方加快地方舉報制度建設，提升現代化治理水平和治理能力提供了啟發。

表3 影響地方政府舉報式執法選擇的多因素分析

但與此形成對比的是，如表2 第（2）列所示，單因素下，地方財力對地方政府舉報式執法的選擇不存在顯著影響。這表明，從政府視角觀察，地方政府不會單純地因為地方財力的強弱而選擇舉報式執法手段?？赡艿脑蚴牵阂环矫?，我們天然地認為地方政府財力較強，可能會通過“懸賞舉報”這一特殊舉報形式進行合作治理，但我們在調研過程中發現，整體上國內懸賞舉報的行政執法實踐并不完善，現有的舉報案件大部分是公民遭受到不法侵害時，為維護私人權益而進行的私益舉報，偶有“懸賞”，但樣本較少，不具有代表性，這使得懸賞舉報的適用“心有余而力不足”，這一原因在一定程度上消解了地方財力對舉報式執法的影響。另一方面，在地方財力較弱的地區開展舉報式執法將大幅減少行政投入與信息成本，但這一觀念在地方財力較強的地區仍然適用，這緣于舉報式執法及合作治理本身的優勢，而非地區的區別，這方面的原因也使得地方政府財力對地方政府合作治理選擇的影響變小。

但這是否證明我們之前所提出的假設H2是不成立的呢？答案是否定的。如表2 第（5）列及表3第（4）列所示，在多因素回歸下，地方政府財力在5%和10%的水平上通過了檢驗，這表明地方財力與政府的舉報式執法選擇有著較為顯著的負相關關系。這一結論與我們先前的假設是一致的。之所以呈現出負相關關系，這是因為，地方財力的強盛使得行政資源的投入更加豐富，同時，出于對地方稅收主要來源主體——企業的保護，為維持高水平的財政自給率，財力強盛的地方政府反而不會采取積極的舉報式執法手段對市場進行規制。而之所以沒有在單因素回歸中表現出負相關關系，只在多因素回歸中才展示出統計學意義上的負相關關系，可能的原因是：與政策效應評估研究、組織行為因果關系研究或大量利用法院判決進行的實證研究不同，政府行為決策研究具有多重邏輯性①吳淼、張津：《混合治理、多重邏輯與政府策略選擇——以Q 市刺桐大橋PPP 模式為例》，《華中科技大學學報（社會科學版）》2022 年第4 期。，它是一個非常宏大的綜合性議題，地方政府復雜的決策過程決定了政府在作出治理模式選擇時，不會僅僅考慮某個方面。綜合來看，在現階段，政府舉報式執法的綜合考量仍需觀察地方政府財力指標。我們認為，政府財力對地方政府舉報式執法選擇有顯著的負相關影響的假設仍然成立。

同時我們發現，如表2 第（3）列所示，單因素下，地方執法壓力與地方政府舉報式執法選擇有著顯著的負向關系，其在5%的水平上通過了檢驗。這證明，中國特色的壓力型體制對地方政府行為選擇有著內生影響，當執法壓力較大時，為避免行政工作持續增加所造成的行政強壓與執法資源的多重消耗，地方政府不會繼續選擇或強化舉報式執法手段。

另外，如表2 第（4）列所示，從公民視角考察，公民積極參與社會治理與監督的行為會顯著提升政府選擇舉報式執法的可能性，其在5%的水平上通過了檢驗，這同時也表明，隨著公民民主與權利意識的增強，其對社會治理的參與度要求隨即增長，政府將進一步改變治理策略以回應公民需求。

在單因素回歸后，我們對數據進行了多因素回歸，按照制度建設、政府財力與壓力、公眾參與需求與監督的順序逐步運行了完整的模型，獲得了多因素下的回歸結果，如表3 所示。

對表3，尤其是其第（4）（5）列進行觀察，我們發現，地方政府選擇通過“舉報式執法”這樣的方式與私人力量進行合作，考慮了多方面的因素。其中，地方舉報制度建設、地方執法壓力、公眾參與與監督變量均在1%的顯著性水平上通過了檢驗，表明地方舉報制度建設、地方執法壓力以及公眾對社會治理的參與與監督對地方政府選擇舉報式執法具有顯著效應。其中，地方舉報制度建設與公眾對社會治理的參與與監督有顯著的正效應，而地方執法壓力有顯著的負效應；同時，在有控制變量及無控制變量的情況下，地方政府財力分別在5%和10%的顯著性水平上通過檢驗，呈負相關關系，說明地方政府財力越強盛，反而越不會選擇舉報式執法模式。以上結論與我們先前的假設是一致的。

四、討論：舉報式執法背后的制度、政府與公眾

轉型期的中國需要面對復雜的客觀情況，其中包括龐大的管理對象，控制-命令式的管理理念，捉襟見肘的管理方式，這些都限制了社會治理模式的變革，超越自治，實現合作，是我國社會管理模式轉變的必然方向①侯琦、魏子揚：《合作治理——中國社會管理的發展方向》，《中共中央黨校學報》2012 年第1 期。?；谏鲜鰧嵶C研究發現，地方舉報制度建設對地方政府選擇合作治理模式產生了顯著影響，從而推動政府的舉報式執法行為。同時，從政府視角考察，地方財力與地方執法壓力在綜合考量下同樣顯著地影響政府行為決策；從公眾視角觀察，公眾對社會治理的參與與監督給地方政府所帶來的反向壓力會迫使地方政府選擇更為民主、合理的治理方式進行社會管理，由此可見，制度、政府的財力與壓力及公眾參與是舉報式執法選擇的重要指標。我們的樣本數據涵蓋了有效區域內，地方政府在社會市場與經濟秩序治理的各個領域，前述回歸結果在一定程度上可以說明地方政府在治理模式選擇方面的考量因素?；谶@些結論，應該進一步深化舉報式執法，使私人力量協助或介入公共管理，從而構建有效的多元社會治理架構。

（一）制度的作用及舉報制度的變革指向

良好的舉報制度建設有利于促進地方政府依法推進舉報式執法，實現地方治理結構與方式的改善與優化。地方舉報制度建設給予當地政府社會治理模式的選擇權，在法治保障下，地方政府將會提高依法協商合作水平，選擇更具效益的治理方式對違法行為進行打擊。地方舉報制度的法治建設為政府依法選擇舉報式執法提供了合法性，本文的數據證明，在地方舉報制度建設更為完善的地區，舉報式執法相對數量也越高，這啟示我們，完善地方舉報法治建設是促進舉報式執法的關鍵前提。

在未來的中國社會治理中如需加強舉報式執法的推進，對舉報制度的關注必不可少，但我國現有的舉報制度建設并不完善。就國家法律來說，關于舉報的條款多為一般宣示性規定，少有直接的、完整的“舉報獎勵制度”，同時，對于舉報投訴渠道、獎勵預算、給付程序以及舉報人報復保護等內容均未有更為詳細的制度保障②例如，《中華人民共和國反電信網絡詐騙法》規定了對電信網絡詐騙的舉報與投訴，同時明確要求有關部門給予舉報人舉報獎勵，并對其進行保護，但對于舉報投訴渠道、獎勵預算與給付程序等均未有更為詳細的制度保障；《中華人民共和國反不正當競爭法（2019 修正）》雖對不正當競爭行為舉報制度做出規定，但對舉報人的報復保護與信息泄密追責等問題均未涉及，此類問題在大多數領域的舉報制度中均存在。。相關的法律確定性不足，法律激勵功能減弱。地方舉報制度的建立處于快速發展階段，但在現有的舉報制度要求下，公眾行為成本較高，不利于激勵公眾實施舉報行為①例如，國家規定舉報制度的初衷與目的是合理激勵公民參與社會治理與監督，最終構建包括公眾參與在內的多元治理格局，但在部分地區的舉報制度中存在反激勵與過度激勵的舉報等級劃分規定，《南昌市生態環境違法行為舉報獎勵辦法》和《杭州市危害食品安全行為舉報獎勵辦法（2019 修改）》等地方舉報文件以“舉報事實的真實準確性”與“舉報人的配合協助查辦”的標準將舉報分為三個等級，并與舉報金額掛鉤，在差額利益的誘惑下，舉報人往往會做出僅對其個人現狀而言非理性的選擇，不理智地輕視泄漏身份而帶來的遠期風險，違背了舉報獎勵制度設立的最初目的。。且目前有舉報獎勵相關地方性法規的地區較少，使得地方政府在選擇舉報式執法時無法可依，對地方具有隱匿性、廣泛性的社會問題不易發覺。無論是國家或是地方層面的法律法規及規范性文件，均存在“舉報制度”與“投訴制度”混淆、舉報形式模糊、獎勵標準與測算不科學、獎金給付不到位、報復性保護與泄密追責無規定等方面的問題。

續表3

為舉報式執法提供法治保障，對于公民和地方政府來說，均具有直接或間接的制度激勵作用，激勵型法律的雙向運行是阻力最小、見效最易而可行性最大的。為此，在合作治理理論的指導下，建立科學的舉報與獎勵制度，激勵舉報人對違法行為積極進行舉報，促進政府選擇舉報式執法，是減少政府信息不對稱、提升執法效率的關鍵。對于我國地方舉報法治建設，應從以下幾個方面推進：首先，地方上應貫徹落實國家設立舉報制度的激勵目的與措施，明確舉報式執法或合作治理的法律剛性制度，將其作為地方政府降低政府治理成本與接受公眾監督的約束機制。其次，在制度建設中要強調執法中的保密責任，降低公民與政府的合作成本，促進公眾監督。再次，應當保證舉報式執法中獎金計算的科學性與兌付的可信性，以此激勵公民積極參與社會治理。最后，應注意規范舉報權利使用的合法性邊界，避免“陷阱取證”“報復及反報復”或“職業舉報”②蘇力：《法律與文學：以中國傳統戲劇為材料》，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2006 年，第43—80 頁。。

（二）財力-壓力雙向考察下的政府社會治理戰略調整

通過本文的實證研究發現，地方財力、執法壓力與地方政府選擇舉報式執法有顯著的負相關關系，這表明地方所具備的財政資源基礎、行政資源以及行政信息探知能力顯著影響著地方行為選擇。亦即，財力或執法能力越弱的地區，越有可能采取舉報式執法。

在現有結論下，我們對地方政府治理行為選擇的研究似乎陷入了偽思考。我國不同地方政府選擇有著明顯的區別，在財力較強與執法壓力較大的地區，政府基于成本-收益的權衡分析不會對舉報式執法予以重視，那么我們是否應當在該類地區減少公民舉報呢？此時的地方政府該如何回應公眾訴求呢？與此相應，在財力較弱與執法壓力較小的地區，為了緩解政府信息不對稱的問題，我們是否應當促進該類地區選擇舉報式執法呢？此時地區財政壓力該如何緩解？兩種直接的、籠統的解決方案似乎都不是最適宜的選擇。

但考察中國地方經濟發展與治理壓力的差異性，我們發現，在選擇舉報式執法時，各地政府對地方財力與執法壓力影響的考慮側重點并不一致，這對我們的啟示是：地方政府應當根據本地區實際的客觀情況，綜合考量各類因素，選擇更適合的治理模式。當地方執法壓力較大，此時執法壓力情況相較于地方財力情況更為政府所關注，地方政府可適當選擇舉報式執法以緩解案多人少的壓力；當地方財力較弱，財政壓力較大時，此時地方財力情況相較于地方執法壓力更為政府所關注，地方政府則應適當提高對舉報式執法的關注，以減少行政資源匱乏與政府信息失靈的問題，積極回應民眾參與與監督需求，與私人力量合作，促進合作治理。

綜上，合作治理模式是中國社會治理的發展方向，選擇合作會全面提高社會生產率、促使政府降低獲得民間信息與民間資源的成本、獲得“力量倍增器”的加持③約翰·D.多納休、理查德·J.澤克豪澤：《合作：激變時代的合作治理》，徐維譯，北京：中國政法大學出版社，2015 年，第135 頁。，地方政府應充分利用舉報式執法的信息供給，不應將舉報式執法視為行政壓力，在合作治理法律法規允許的范圍內，促進私人力量介入公共治理，使其在產品質量、食品安全、環境保護、公共治安方面發揮更大的作用。

（三）公眾參與：指向合作的集體行動進路

相較于控制-命令型行政模式的運行，合作治理模式要求多元治理主體平等地參與到社會治理的各個環節，我們的實證研究證明，公眾對公共事務管理的參與對于地方政府選擇舉報式執法具有顯著的正相關關系，即公民政治生活的廣泛參與促進了地方政府選擇合作治理模式。這給我們的政策啟示是：在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中，地方政府要積極引導社會力量普遍地、廣泛地參與社會治理，進行社會監督。

促進公共參與與社會監督，政府要扮演好引導者角色，對社會治理問題進行科學判斷，創造合作的平臺和對合作的支持，與多元社會主體展開平等互利的合作。公眾要扮演好參與者角色，積極推動基層社會經濟治理的民主化進程①徐頑強：《社會治理共同體的系統審視與構建路徑》，《求索》2020 年第1 期。。

五、結語

合作治理理論在我國廣泛的探討，超越了曾經的新公共管理理論，引入多元、平等的民主思想，為中國新式治理模式開啟了大門。但合作治理在我國的實踐應用遠比理論探討來得更早一些，舉報式執法是其典型的實踐表現。

本文對于合作治理模式與舉報式執法的研究，是從政府視角出發去探討政府行為選擇的考量因素，這是考慮到在政府決策層的視野中，治理體現為國家對社會公共事務的管理和規制，面對我國復雜的經濟問題和治理情況，在整體的治理體系中，推動合作的主體一直是政府，將來也必須是政府。但對于社會治理及合作治理模式，公民或社會第三方在合作共治關系中是不可忽視的一部分，這也將是我們接下來的研究方向。

從理論上講，合作治理理論將公民力量納入公共治理，提高了治理效率，降低了治理成本，同時順應民意，回應民意，是人類社會理想的治理模式，但合作治理模式與政府行為選擇均是復雜的政治治理課題，合作治理模式是否適應中國，如何使之適應本土社會，同樣是接下來的研究重點。在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中，合作治理模式將是無法繞過的話題，期待中國社會的自主性建設與國家治理體系和治理能力在合作治理中實現現代化。