論厘清安全生產“綜合監管”和“行業監管”的關系

駱涌 尚海龍

摘? ? ? 要：目前，應急管理部門承擔安全生產“綜合監管”職責，相關部門承擔“行業監管”職責，厘清安全生產“綜合監管”和“行業監管”的關系成為難解之題?，F行安全生產監管起源于勞動保護工作，但是監管內容已經偏離了維護勞動者的勞動安全衛生權，造成監管理念和監管方式不能滿足社會需要，多頭執法與監管漏洞并存的局面。為了推進國家治理體系和治理能力現代化，增進民生福祉和維護社會穩定，需要不斷優化政府職責體系和組織結構，深化行政執法體制改革，健全勞動法律法規?？梢詫斍鞍踩a監管職能以勞動保護的名義劃歸人力資源和社會保障部門，實施勞動保障綜合行政執法，推動勞動安全衛生立法。安全生產的概念回歸到工業領域，由工業與信息化部門負責促進工業企業生產安全。

關? 鍵? 詞：安全生產；勞動保護；勞動安全衛生；應急管理；機構改革

中圖分類號：D63? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1007-8207（2024）02-0062-15

我國安全生產政府規制體制幾經變革，政府主管部門由1998年的勞動部門先轉為經濟貿易部門，隨后轉為安全生產監督管理部門（以下簡稱安監部門），2018年轉為應急管理部門；主要法律依據從《中華人民共和國勞動法》（以下簡稱《勞動法》）轉為《中華人民共和國安全生產法》（以下簡稱《安全生產法》）等相關法律。當前，我國安全生產領域實行主管部門“綜合監管”和其他部門“行業監管”相結合的工作機制。如何厘清“綜合監管”和“行業監管”的關系成為難解之題，2016年曾作為一項重要工作任務寫入《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》（中發〔2016〕32號）。然而，至今有關部門對商砼、危險廢物、燃氣等領域安全監管責任仍存在爭議，一些地方多頭執法與監管漏洞并存。

現實中，實務界往往圍繞著“行業”的監管責任分析爭辯，一個被忽視的問題是安全生產監管原本是保障勞動者的勞動安全衛生權，即勞動保護工作。多年來，學界指出我國勞動安全衛生權保障制度的不足，例如：部門監管職能“碎片化”，立法目的存在偏差，不乏對政府規制體制的反思。這為解決當前安全生產監管責任爭議提供了思路。

一、“綜合監管”和“行業監管”的爭議

近年來，關于安全生產“綜合監管”和“行業監管”的爭議案例數量較多，引發社會關注與探討。

（一）張某、劉某玩忽職守案中的監管性質之爭

張某、劉某二人是原H省M縣安監局工作人員，被控玩忽職守。他們認為安監局“綜合監管”的對象是行業主管部門，對發生事故的商砼企業沒有直接監管職責，涉事企業應由行業主管部門住房和城鄉建設部門（以下簡稱住建部門）實施“行業監管”。該案二審刑事裁定書指出，住建局對涉事企業負有“行業監管”職責，安監局負有“綜合監管”職責，“綜合監管之責就是把安全生產的法律、法規、制度落實到位”。如按此理解，“綜合監管”是直接監管，“行業監管”似乎沒有存在的必要，難免引發了“綜合監管”部門人員的質疑?，F今，一些地方應急管理部門未對商砼企業進行過執法檢查，認為應由住建部門“行業監管”，也有一些地方應急管理部門對商砼企業執法檢查，并實施行政處罰。

（二）危險廢棄物安全監管責任之爭

2019年，J省某化工有限公司特別重大爆炸事故調查期間，有關部門對經營處置危險廢棄物企業的安全監管責任產生爭議。應急管理部給J省應急管理廳的復函指出，專業處置危險廢棄物企業的生產活動應由有關行業主管部門進行監管。生態環境部給J省生態環境廳的復函指出，生態環境部門對生態保護工作實施監督管理，不是某一行業的主管部門，不負責廢棄危險化學品處置的安全監管。兩個部門意見相左，基層一時無所適從。2020年初，黨中央、國務院提出完善危險化學品監管體制機制，要求應急管理、生態環境及有關部門“密切協調配合”“共同做好危險化學品安全監管各項工作”。目前，一些地方企業發生涉及環保設施設備的事故以后，應急管理部門與生態環境部門對監管責任仍存爭議。

（三）燃氣安全監管責任之爭

《安全生產法》2021年修正，新增第36條第4款規定：“餐飲等行業的生產經營單位使用燃氣的，應當安裝可燃氣體報警裝置，并保障其正常使用?！?021年9月10日，L省D市某居民家中燃氣泄漏爆炸造成多人傷亡；9月13日，該市應急管理局黨委書記和局長被宣布免職；9月15日，當地通報D市委對市應急管理局領導班子進行組織調整，對免職人員另行安排工作，不再強調是追責，并指出住建部門對燃氣安全“行業監管”存在突出問題。這一事故追責過程引起輿論關注。同年10月，Z省安全生產委員會辦公室（以下簡稱安委辦）下發文件，要求各級住建部門作為燃氣主管部門，依據《安全生產法》對未安裝可燃氣體報警裝置的餐飲企業實施行政處罰。隨后，Z省住建廳給省安委辦發函，提出應急管理部門應當承擔餐飲企業燃氣安全監管職責，并指出《可燃氣體報警控制器》（GB16808）等國家標準由全國消防標準化技術委員會歸口，其管理應適用《中華人民共和國消防法》。

此外，H市朗奧客運有限公司訴原H市H區安監局行政處罰案、S市至圣工程機械有限公司訴原G省質監局不履行法定職責案等影響較大的案件，均涉及“綜合監管”部門和“行業監管”部門的職責邊界問題。厘清安全生產“綜合監管”與“行業監管”的關系已是當務之急，厘清關系可以發現國家治理體系的內在邏輯及真實問題所在。

二、從“國家監察”到“綜合監管”的變遷與邏輯

回顧我國安全生產政府規制體制變遷，分析變遷的邏輯與缺陷，有助于找到當前安全生產監管爭議的根源。

（一）20世紀中葉以來勞動部門“國家監察”與有關部門“行業管理”

1952年底，原勞動部召開全國勞動保護工作會議，貫徹落實毛澤東同志的指示：“在實施增產節約的同時，必須注意職工的安全、健康和必不可少的福利事業；如果只注意前一方面，忘記或忽視后一方面，那是錯誤的?！睍h確定了“生產必須安全，安全為了生產，兩位一體，不能分割”的原則。勞動部門要求廠礦企業必須做到安全生產，以實現勞動保護的目的。各行業主管部門（主要是工業部門，也稱生產部門）負責指導所屬企業安全生產工作，即“管生產的必須管安全”。此后，我國勞動保護與安全生產相提并論，工作機制逐步明確為“企業負責、行業管理、國家監察和群眾監督”。其中，“國家監察”指勞動部門建立勞動安全衛生監察制度，代表國家“監督檢查生產部門和企業對各項安全法規的執行情況”；“行業管理”指各行業主管部門“幫助企業解決安全生產方面的實際問題，支持、指導企業搞好安全生產”。

之后，我國頒布了眾多勞動保護和安全生產相關法律法規，1995年施行的《勞動法》規定勞動者有獲得勞動安全衛生保護的權利，在其第六章“勞動安全衛生”中對用人單位職責、勞動安全衛生設施標準、特種作業資格、勞動過程安全防護等內容作出原則性規定。勞動安全衛生監察是促進企業安全生產，實現勞動保護的重要手段。

（二）21世紀初安監部門“綜合監管”與有關部門“行業監管”

1998年，原勞動部在國務院機構改革中劃出三項重要職能：⒈勞動安全（也稱職業安全）監察及安全生產綜合管理職能劃歸原國家經濟貿易委員會；⒉勞動衛生（也稱職業衛生、職業健康）監察職能劃歸原衛生部；⒊鍋爐壓力容器監察職能劃歸原國家質監局，后擴展為特種設備安全監察。原國家經貿委劃入了多個工業部門的安全生產管理職能。2000年底，國務院批準組建原國家安全生產監督管理局，后升格為國家安監總局，逐步形成了安監部門“綜合監管”與有關部門“行業監管”的工作機制。其中，“綜合監管”指安監部門監督檢查有關部門的安全生產工作，并直接監管礦山、危險化學品等行業企業；“行業監管”指住建等部門直接監管所轄行業企業，包括實施安全生產行政許可和行政處罰等。至此，安全生產脫離勞動保護，被放在更突出的位置。

從“國家監察”到“綜合監管”的規制變遷邏輯包含兩方面內容。一方面，1998年國務院機構改革后，原勞動部承擔的“國家監察”職能被分解，失去了完整性，但是現實中需要一個部門統籌安全生產工作；在“管生產的必須管安全”理念下，原勞動部和多個工業部門的安全生產管理職能匯聚到原國家經貿委（即綜合管理生產的部門）及此后的國家安監總局?！熬C合監管”作為“國家監察”的替代機制應運而生。另一方面，長期以來各部門對所轄領域的安全管理不僅包括支持、指導，還包括監督檢查。原鐵道部制定的《鐵路勞動安全監察工作條例》（〔85〕鐵勞人字612號）第七條規定：“安全監察證由鐵道部印制與簽發?！本科湓?，相比勞動部門及此后的安監部門，計劃經濟下形成的鐵路、建筑等傳統行業主管部門處于強勢地位，“行業管理”演變為“行業監管”適應了政府部門權力運作的現實情況。隨著2002年《安全生產法》的公布施行，這一工作機制在法律層面得到確立?！栋踩a法》被原安監部門視為所轄領域的基礎性法律。

值得反思的是，這一時期我國勞動保護法律隨著勞動監察職能的分解而呈現出停滯與分化式的發展模式?！秳趧臃ā返诹隆皠趧影踩l生”的內容分散到《安全生產法》《中華人民共和國職業病防治法》（以下簡稱《職業病防治法》）等相關法律之中，造成了法律規范的重疊交叉。

（三）目前應急管理部門“綜合監管”與有關部門“行業監管”

2018年國務院機構改革，原國家安監總局被撤銷，大部分職能劃歸新組建的應急管理部。目前，我國安全生產監管工作機制基本延續了安監局時代“綜合監管”與“行業監管”相結合的模式。一個重要的區別即應急管理部門的“綜合監管”內容比原安監部門有所縮小，原安監部門的職業健康監管職責劃歸衛生健康委員會（以下稱衛生部門），應急管理部門主導的安全生產工作不再包括職業病預防。

應急管理部門整合了原安監、地震等部門的職能，以“大安全、大應急”管理為目標，實現從應對工業事故、地震等單一種類災害災難向綜合減災的職能轉變。在應急管理部門主導下，安全生產工作的首要任務是遏制重特大事故。應急管理法律體系以《中華人民共和國突發事件應對法》為基礎，《安全生產法》被重新定位為應對事故的專項性法律，該部法律的定位隨主管部門職能的變化而改變。然而，每部法律所調整的社會關系及其調整方法是相對穩定的，其定位能否隨政府部門職能調整而改變需進一步觀察。

三、“綜合監管”與“行業監管”工作機制的局限性

（一）“綜合監管”較之“國家監察”范圍縮小

首先，直接監管對象范圍縮小。應急管理部門直接監管對象限于礦山、危險化學品、冶金建材等行業領域，原勞動部門的勞動監察理論上適用于所有用人單位。傷亡事故較多的建筑行業目前由住建部門依據2004年施行的《建設工程安全生產管理條例》等法規實施“行業監管”，各地應急管理部門普遍不參與日常監管，僅負責事故調查。以往，一些地方原安監局執法人員對建筑工地開展安全生產執法檢查，個別住建局人員認為干擾了自己的工作，甚至阻撓存在違法行為的建筑施工企業向安監局繳納罰款。與之相比，1997年施行的《內蒙古自治區建筑施工安全管理條例》第1條闡明該條例的上位法是《勞動法》，第3條規定勞動部門對建筑施工安全工作實行“國家監察”?，F行《中華人民共和國建筑法》（2019年修正）第43條仍規定勞動部門指導和監督建筑施工安全生產。

最為突出的是事故調查處理權問題。國務院1991年發布的《企業職工傷亡事故報告和處理規定》明確規定適用于我國境內“一切企業”，并規定勞動部門有權對事故原因分析和責任人的處分提出結論性意見。1998年，隨著勞動安全監察職能的劃轉和安監部門的成立，在相關法律法規與政府文件中生產安全事故逐步對勞動安全事故（也稱職工傷亡事故、工傷事故）進行了概念上的替代。國務院2007年發布了《生產安全事故報告和調查處理條例》，《企業職工傷亡事故報告和處理規定》隨之廢止。該條例雖然規定安監部門參與事故調查并決定對責任者的罰款，但是生產安全事故缺乏清晰明確的定義，適用范圍也不再涵蓋所有勞動安全事故。與之相應，《特種設備安全監察條例》《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》《農業機械安全監督管理條例》等各行業安全法規均規定事故調查處理主導權歸屬各自主管部門，同時一些內容又與勞動保護及安全生產法律規范存在交叉，有學者形容這些法律規范組成了“多層次的迷宮”。從而對安監部門能否依據《生產安全事故報告和調查處理條例》調查處理特定行業發生的職工傷亡事故產生了爭議。目前《中華人民共和國刑法》中仍保留重大勞動安全事故罪這個罪名，顯然勞動安全事故定義相對清晰，有利于準確適用法律。

其次，監管內容縮小。原勞動部提出的“國家監察”是指勞動安全衛生監察，目的是保障勞動者工作過程中的安全和健康，既防范外傷，也預防職業病，遵循了毛澤東同志1952年作出的指示。21世紀初，安全生產工作一度只強調預防生產安全事故，僅保障勞動者不受外傷，不涉及職業病問題。事實上，很多生產安全事故與職業病的危害因素同源，鋁粉塵既能導致爆炸，也能造成塵肺病。防塵、防毒等措施既是安全生產也是職業健康的需要。長期以來，衛生部門的監督重心多放在醫療機構，對于工礦商貿企業開展職業健康執法的力度不足。衛生部門的職業健康監管職能在2010年被劃轉給原安監部門。按照“管安全生產必須管職業健康”的要求，原國家安監總局曾著力推行“職安一體化執法”制度，即“安全生產+職業健康”行政執法。2018年政府機構改革，職業健康監管職能重新劃轉回衛生部門，“職安一體化執法”制度也隨之廢止。然而，推行該制度并非缺乏科學依據，相反有利于整合政府資源，同時降低行政成本和企業負擔，符合歷史經驗與發展趨勢?！栋踩a法》與《職業病防治法》兩法并立是“職安一體化執法”制度難以有效落實的主要障礙。

近年來，綜合行政執法改革被廣泛關注，這項改革是推進政府治理能力現代化的重要舉措，旨在通過合并執法隊伍解決“多頭執法”的問題，有利于節約行政資源，減輕企業負擔。2023年8月，應急管理部發布了《應急管理綜合行政執法事項指導目錄（2023年版）》（應急〔2023〕70號，以下簡稱《目錄》）?！赌夸洝饭灿嬃谐?68項行政執法事項，其中以《安全生產法》及配套法律法規為依據的事項有362項，占絕大多數。除此之外，《目錄》第363項以《中華人民共和國土壤防治法》第79條和第86條為依據，防止尾礦庫發生可能污染土壤的事故，仍可認為是安全生產相關事項?！赌夸洝分兄挥械?64至368項以《中華人民共和國防震減災法》及配套法律法規為依據，與安全生產無關。因此，當前的應急管理綜合行政執法可以簡單表述為“安全生產+防震減災”。但是，將這兩類行政執法事項綜合在一起的依據是執法主體的職能，即應急管理部門合并了原安監部門與地震部門的職能，與糾正“多頭執法”并無關聯。安全生產與防震減災分屬兩個完全不同的領域，對企業來說原本就不存在“多頭執法”的問題。通過查詢各地行政執法公示平臺，目前應急管理部門的行政處罰案件仍然主要屬于安全生產領域，防震減災領域的行政處罰案件極為罕見。與“職安一體化執法”相比，應急管理綜合行政執法缺少了職業健康執法事項，有違合并同類執法事項的改革要求。

（二）“行業管理”改為“行業監管”未跟上時代步伐

計劃經濟時代，各行業主管部門對下屬企業下達生產任務，任命管理人員，能對企業安全生產工作起到決定性影響。企業為完成生產任務，超能力生產屢屢導致事故。因此，原勞動部門才提出“管生產的要管安全”。值得注意的是勞動部門強調其他部門管安全的同時，明確指出從全局出發理順關系，勞動安全衛生監察是國務院專門授予勞動部門的一項重要任務，只能由勞動部門一家負責，不宜由各行業主管部門自行監察，一定要避免政出多門?！靶袠I管理”是主管部門對下屬企業從安全生產角度，對人、財、物等方面的調配管理，不是對企業的行政執法監察。

市場經濟時代，政府部門對企業的管理權發生了變化，黨政機關與企業脫鉤，一般不再直接干涉企業內部生產經營管理。歷次機構改革后，眾多原行業主管部門已經被合并撤銷。目前，一些企業乃至行業沒有明確的主管部門，以至于發生事故之后，涉事企業應由哪個部門主管爭論不休。有學者指出順應市場經濟體制，應當弱化安全生產“行業管理”。如今，“綜合監管”部門要求其他部門實施“行業監管”，即監察執法，容易形成“多頭執法”的局面，不僅不符合“一支隊伍管執法”的綜合行政執法改革要求，也是造成“綜合監管”部門與“行業監管”部門職責邊界不清的主要原因之一。

（三）“安全生產責任”代替“雇主責任”不符合時代理念

當前經常提及的一個詞匯是“安全生產責任”。對比安全生產法律與勞動法律，“安全生產責任”與“雇主責任”存在明顯差異。從保護內容看，“安全生產責任”要求避免勞動者的傷亡和用人單位的財產損失，“雇主責任”不要求保護用人單位財產安全，但是既要求保護勞動者免受外傷，還要避免罹患職業病。從責任承擔者看，當前政府監管人員、企業及其員工因生產安全事故被普遍問責，而“雇主責任”只應當由用人單位承擔。計劃經濟時代，在“安全生產、人人有責”的理念下，政府對主管部門干部及其所轄企業的廠長和普通員工問責。如今，一些事故中無人員傷亡，僅造成企業財產損失，政府部門也要處罰企業。事故調查報告建議私營企業給予涉事員工經濟處罰甚至開除，顯然已經超出了政府部門管轄范圍。

值得關注的是避責成為安全生產監管人員較為關心的問題。厘清“綜合監管”與“行業監管”的關系就是劃分相關部門的監管責任，這也是張某、劉某玩忽職守案的爭議焦點。每次發生事故后，哪個部門哪個級別的官員承擔責任被高度關注，甚至成為事故調查最重要的工作內容之一。以往，對公職人員的處分建議在很多事故調查報告中所占篇幅遠遠超出對事故原因分析的內容。監察委員會成立以后，普遍趨勢是事故調查報告不再包括對公職人員的處分建議，由相應級別的監察委員會另外組成事故追責問責調查組負責。但是，地方政府部門和相關人員履職情況仍在事故調查報告中占據較大篇幅，而幾乎所有事故調查報告都沒有提及涉事企業是否按規定與工人簽訂勞動合同，是否繳納工傷保險等問題?；鶎痈刹棵髦坏┍┞毒蜁媾R牢獄之災，仍然試圖瞞報礦難，有觀點認為事故追責壓力是監管人員鋌而走險的重要原因之一。鑒于違章指揮、違章作業等原因造成的事故存在偶發性，很難及時監管到位，減輕對監管人員追責的呼聲不斷。近年來，監管部門通過印發文件等方式，特別強調企業是“安全生產責任”的主體，而在“雇主責任”中這并不需要強調。

“安全生產責任”代替“雇主責任”用于勞動保護領域，源于經濟管理部門承接了勞動部門的監管職責，《安全生產法》代替了《勞動法》。對生產安全及財產安全的過度追求造成事故追責的泛化，同時又忽視了勞動者的勞動安全衛生權。有學者指出，勞動部門退出安全監管的主角地位不乏值得吸取的教訓，不應放棄“管勞動者必須管安全”的理念。這一理念也是國際通行的做法，世界各國普遍由勞工事務主管部門負責勞動安全衛生監督。國際勞工組織1981年《職業安全和衛生及工作環境公約》是關于勞動安全衛生問題最重要的國際公約。目前，人力資源和社會保障部（以下簡稱人社部）代表中國政府參加國際勞工組織的各項活動，同時應急管理部與國際勞工組織關于職業安全事務開展合作。

（四）生產安全事故與工傷事故統計數據偏離

2005年起，國家統計局發布的年度《國民經濟和社會發展統計公報》統計了我國全年各類生產安全事故死亡人數，2005年數據為12.7萬人，2022年數據為20963人，近二十年該數據逐年下降。值得探討的是，我國生產安全事故與工傷事故數據呈現出明顯的偏離趨勢。2008年起，人社部發布的年度《人力資源和社會保障事業發展統計公報》統計了我國全年認定工傷人數，2007年數據為76萬人，2022年數據為126.4萬人?？紤]到工傷保險覆蓋面逐年擴大等因素，近十多年來該數據趨勢是從上升轉為高位波動。通過對圖1和圖2兩組數據的趨勢進行分析，得出對我國勞動安全衛生狀況兩種截然不同的判斷：一種是明顯持續改善，另一種卻是沒有明顯變化。

以上兩組數據趨勢出現偏離的原因是多方面的，生產安全事故數據包括了事故單位員工以外的傷亡人員。雖然兩者統計口徑及數據來源存在差異，但是在工傷人數高位波動的情況下，生產安全事故死亡人數單向連續下降難免會引發質疑。不容忽視的是存在用人單位瞞報工人傷亡事故的情況。由于沒有建立事故懲罰性賠償制度，無論工人自身違章作業還是用人單位安全防護投入不足，遇難工人家屬依法獲得的賠償金額是固定的。這就為用人單位平時減少安全投入，發生事故后多賠點錢“私了”留下了交易空間。瞞報事故的誘惑力巨大，一是涉事企業及其負責人可以逃避行政處罰乃至刑罰；二是遇難工人家屬可以獲得超出法定數額的賠償；三是當地監管人員可以逃避被問責。生產安全事故數據能夠持續多年下降，一個重要原因是主管部門采用了“生產安全事故控制指標”這個頗受爭議的規制工具。事故存在偶發性，并不能準確反映基層監管人員工作勤勉情況。監管人員會認為被追責是自己運氣差，如果運氣好，瞞報事故就可能躲過問責。監管人員即使不參與瞞報事故，對企業的瞞報行為也可能持放任態度。為了不超過控制指標，監管部門還會采取非常規措施。上級部門的數據又依賴于下級部門的匯報，使得事故數據最終能夠符合逐年下降的指標要求，但是未必能夠反映勞動安全衛生條件改善情況。

生產安全事故數據與工傷事故數據“不掛鉤”也是兩者數據出現偏離的原因之一。長期以來，人社部門雖然承擔著工傷認定等相關職能，但是普遍性缺席生產安全事故調查工作。關鍵問題是當前生產安全事故調查統計工作脫離了預防工傷這個原本的核心命題，不能準確反映我國勞動安全衛生狀況，不宜作為勞動保護政策的制定依據。安全生產主管部門代替勞動主管部門對工傷事故調查處理的主角地位值得反思。

四、完善我國勞動保護與安全生產政府規制體制的建議

“綜合監管”與“行業監管”的關系難以厘清的根源是20世紀末原勞動部門的勞動安全衛生監察職能被分解。新時代，堅持以人民為中心的發展思想，應當探索完善我國勞動保護與安全生產政府規制體制。政府規制體制包括政府規制主體構成和政府規制法律規范兩個基本構成要素。

（一）重新配置勞動保護與安全生產監管職能

多年來，眾多學者建議勞動保護與安全生產監管職能回歸勞動主管部門，即人社部門。當前，應急管理部門負責安全生產工作，這一建議更加值得重視。

⒈應急管理事務與安全生產工作差異明顯。應急管理的對象是突發事件，包括事故災難，需要注意到能稱為事故災難的生產安全事故極少。生產安全事故本質上屬于勞動安全事故。勞動安全事故中雖然有人員傷亡，但是以觸電、墜落、機械傷害為主，絕大多數事故傷亡人數較少，危害波及范圍較小，算不上需要應急管理的災難。從部門協作角度看，應急管理部門雖然承擔著防汛抗旱、抗震救災等職能，但是并不能獨立應對所有災害。氣象部門的預報對防汛至關重要；抗旱依賴于水利基礎設施；地震救災中軍隊是不可缺少的力量；應對重大事故災難也需要公安、衛生等多部門的配合。有學者建議將勞動安全（即當前的安全生產）日常監管職能從應急管理部門劃給人社部門，構建部門合作治理體系。建立“大安全、大應急”框架并非意味著必須組建一個職能眾多、機構龐大的部門。應急管理部門的工作重心可以放在重特大事故災難的預防與處置，協調相關部門共同應對緊急情況。

特別值得一提的是工業與信息化部（以下簡稱工信部）目前內設機構有安全生產司，其職能是指導工業領域加強安全生產管理，推廣安全生產科技成果。安全生產工作的重心就在工業領域，發展方向是通過科學技術創新，提高生產工藝設備自動化水平，實現生產過程“本質安全”，從而避免事故發生。當前，各級政府安委辦普遍設在應急管理部門，未來可以將安委辦設在工信部門。以環境保護工作為例，工業企業實現清潔生產是環境保護的重要環節，目前工信部內設機構節能與綜合利用司負責擬訂并組織實施工業清潔生產促進政策，以及新技術設備的推廣應用，該司內設有環境保護處。參考生態環境部門牽頭負責環境保護工作，工信部門負責促進工業企業清潔生產的合作治理模式，未來可以由人社部門牽頭負責勞動保護工作，工信部門負責促進工業企業安全生產。

⒉推進勞動保障綜合行政執法順應時代潮流。新時代，黨中央、國務院大力推進國家治理現代化，舉措之一是合并同類執法事項，建立綜合行政執法制度。當前人社部門的勞動保障執法主要保護勞動者的報酬權、休息權；應急管理、住建等部門的安全生產執法主要保護勞動者的安全權；衛生部門的職業健康執法主要保護勞動者的健康權。這些執法事項的共同性質是保護勞動者的勞動權。2023年，人社部辦公廳等六部門印發了《工作場所女職工特殊勞動保護制度（參考文本）》（人社廳發〔2023〕8號），主要章節分為“勞動就業保護”“工資福利保護”“生育保護”和“職業安全健康保護”，其中第5章“職業安全健康保護”第17條明確規定“改善女職工勞動安全衛生條件”?？梢?，勞動安全衛生監督不應當也不可能獨立于勞動保障監督之外。未來將分散在應急管理、住建、衛生等部門的安全生產和職業健康監管職能整合到人社部門，建立勞動保障綜合行政執法制度是合理可行的。人社部目前內設機構有勞動保障監察局，勞動保障監察理應包括勞動安全衛生監察。由人社部門一家負責，不再區別“綜合監管”與“行業監管”，可以減少多頭監管造成的低效與混亂。建議效仿生態環境部門采取垂直管理模式，防止地方保護對行政執法的干擾。

（二）完善我國勞動保護和安全生產法律規范

按照當前部門行政職能劃分，一方面我國以《安全生產法》為基礎已經構建起數量龐大的安全生產法律、法規、規章體系；另一方面現行有效的勞動保護法律規范以《使用有毒物品作業場所勞動保護條例》為代表，數量相對較少。其實，勞動保護與安全生產原本是緊密相連的概念，本應同屬勞動法律體系，相關立法工作有待完善。

⒈安全生產亟需確立清晰的法律概念。多年來，安全生產與勞動安全衛生（也稱“職業安全健康”）等概念混淆，例如，《中國安全生產》雜志的英文名就是“China Occupational Safety and Health”。但是，在應急管理部門和衛生部門的“三定方案”中，安全生產不同于職業安全健康，監管職責分屬兩個部門。國際勞工組織每年4月28日組織各國勞工事務主管部門舉辦活動紀念“世界工作安全與健康日”（World Day for Safety and Health at Work）。這個紀念日在我國被稱為“世界安全生產和健康日”，相關活動由應急管理部門主導，這里安全生產似乎又等同于工作安全。

一個值得探討的現象是《安全生產法》通常被翻譯為“Work Safety Law”，然而將生產翻譯為“Work”頗顯牽強?！栋踩a法》的法律條文中使用了“生產經營單位”這一名詞，與《勞動法》《職業病防治法》等法律中的“用人單位”存在明顯區別，這也表明安全生產強調的不是人的勞動安全，而是企業的生產安全。因此，該法律名稱翻譯為“Production Safety Law”似乎更為恰當。但是，如果認為該法律是一部生產安全法，也就意味著我國缺少一部勞動安全法。究其原因，《安全生產法》立法工作由原國家經貿委主導，其匯集了原眾多工業部門的安全管理職能，法律的具體條文內容更多強調并適用于工業企業生產安全，只是兼顧了勞動安全，充當了勞動安全法的角色。這也是該部法律多年來被一些學者批評的原因之一。

實務中，安全生產的概念已遠遠超出最初工業生產安全的范疇。主管部門職能擴張，牽頭調查處理營運性交通事故、城鎮燃氣泄漏事故等，爭議也隨之而來?！栋踩a法》修法和執法實踐中，擴展到交通安全、消防安全領域，但是這種“安全萬能法”的發展方向必然引起法律沖突，造成安全生產主管部門與其他部門職權交叉。^［15］前文所提H市朗奧客運有限公司訴原H市H區安監局行政處罰案，安全生產主管部門依據《安全生產法》及配套法規調查處理交通事故讓行政相對人難以認同，引起爭議乃至行政訴訟在所難免。從立法層面分析，前文所述燃氣安全監管爭議的原因就是2021年《安全生產法》修法擴張到消防安全領域，應急管理部門作為《安全生產法》的主要執法部門被認為需要對城鎮燃氣安全負責，其實燃氣安全問題原本應當由《中華人民共和國消防法》調整。

安全生產的概念本應是工業生產安全，既不等同于勞動安全衛生，也不宜過多涵蓋其他領域的安全問題。歷史上，安全生產一詞伴隨勞動保護而生，如今有喧賓奪主之嫌，甚至有觀點認為勞動保護一詞已經落伍了。然而，所謂勞動保護就是保護勞動者的勞動安全衛生權，勞動保護用品被公眾所熟知，無需更多解釋，反觀安全生產的概念則越發模糊。一些地方政府安委辦以紅頭文件形式安排部署群租房整治、校園周邊整治等安全相關工作。很多醫院、學校也按要求召開安全生產會議，部署的安全生產工作內容多以消防安全為主，極少談及對從業人員的勞動保護。近年來，高校實驗室事故時有發生，工作環境不良是事故原因之一，顯然也不宜歸為安全生產問題，工作環境權亦稱勞動保護權。最重要的是對于眾多工業企業來說，在勞動保護視角下，無論如何也不能說一個職業病危害嚴重的工作環境是安全的。20世紀初，《勞動法》第六章“勞動安全衛生”的內容被拆分到《安全生產法》和《職業病防治法》兩部法律之中，造成我國勞動安全與勞動衛生法律分立。如一些學者所言，這是“部門立法”模式下行政體制改造了法律，并非法律本身需要改變。前文所述，如果由工信部門負責安全生產工作，《安全生產法》宜修改為《安全生產促進法》，如此安全生產的概念會更加清晰，專注于工業領域技術創新，不再擴展到社會其他領域。環境保護法律體系中《清潔生產促進法》的立法先例值得借鑒。

⒉推動勞動安全衛生統一立法。全國人大常委會于2006年批準了國際勞工組織1981年《職業安全和衛生及工作環境公約》，然而我國至今尚未制定一部以保護勞動者勞動安全衛生權為主要立法目的的基礎性法律?！栋踩a法》一定程度上阻礙了《勞動法》第六章“勞動安全衛生”的實施與發展，我國勞動安全衛生法治工作有待加強。

新時代，黨中央提出推進科學立法、民主立法，科學立法的核心在于尊重和體現客觀規律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民?！吨腥A人民共和國民法典》頒布后，習近平總書記指出：“民法典為其他領域立法法典化提供了很好的范例，要總結編纂民法典的經驗，適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作?！蹦壳?，實務界與學界普遍呼吁編纂勞動法典，完善我國勞動法律體系?！秳趧臃ā返诹隆皠趧影踩l生”已虛置逾二十年，勞動安全衛生法成為我國勞動法律體系中的短板。應該尊重勞動安全與勞動衛生不可分割的客觀規律，合并《安全生產法》和《職業病防治法》相關內容，制定《勞動安全衛生法》或稱《勞動保護法》，以維護勞動者權益為核心，完善相關法律規范。

學界早已對勞動安全衛生統一立法的科學性和必要性進行了較為全面詳實的論述。鑒于“部門立法”模式的弊病，有學者諫言希望能夠不囿于部門利益，由國家立法機關牽頭推動勞動安全衛生統一立法。遺憾的是這一立法愿景多年來未能實現，有人悲觀地認為勞動安全衛生統一立法的路徑似乎已經很難走通。在關于制定《勞動法典》的研究中，有學者提出鑒于現實情況，對勞動安全衛生問題可以通過特別法的方式作出安排；也有學者認為應當改變現狀，統一勞動安全衛生監察權。新時代，習近平法治思想指引了我國科學立法、民主立法之路，是立法工作的根本遵循。推動勞動安全衛生統一立法無疑是踐行科學立法、民主立法的落腳點之一。因此，無論當前我國勞動保護與安全生產政府規制體制如何復雜，都應當矢志不渝推動勞動安全衛生統一立法。

特別需要說明的是勞動保護與安全生產法律規范是一個紛繁復雜的體系，涉及到多個政府部門的職責。以應對事故災難為例，國際勞工組織在1993年《預防重大工業事故公約》中指出“國際勞工組織、聯合國環境規劃署和世界衛生組織之間，有必要在國際化學品安全計劃范圍內進行合作”。當前，以遏制重特大事故為目標，應急管理部門負責安全生產“綜合監管”有其合理之處。未來，即使將安全生產監管職能劃歸人社部門，應急管理、生態環境以及衛生等部門在應對事故災難時仍需扮演重要角色。為此，可以考慮制定《預防重大工業事故條例》以明確相關部門職責，提高重大工業事故災難預防與處置綜合保障能力，完善“大安全、大應急”法律體系。

五、余論

為推進一項工作，組建一個部門，制定一部法律，這已是政府規制體制改革的慣例，例如安全生產監督管理局和《安全生產法》，鄉村振興局和《鄉村振興促進法》，應急管理部組建以后曾建議將《突發事件應對法》的名稱修改為《應急管理法》。這種模式的優點是可以為政府規制主體提供與之名稱“貼切”的規制法律，便于強力推進工作。該模式的缺點也是較為明顯的，部門職能最初設計時可能有考慮不周全的地方，試運行一段時間后需要及時調整，而安定性是法律的必要屬性之一。比如，2021年成立的各級鄉村振興局與農業農村部門的職責存在明顯交叉重復，振興鄉村可以說就是農村農業工作的主要目標。2023年政府機構改革將各級鄉村振興局職責劃入農業農村部門，不再保留單設的鄉村振興局?？朔块T職責“碎片化”是機構改革的重要方向?！多l村振興促進法》立法時法律條文中政府主管部門明確為農業農村部門，因而未受本輪機構改革的影響?！锻话l事件應對法》中的突發事件包括自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四個類別，當前的應急管理部門只能主導應對前兩個類別突發事件，后兩個類別突發事件的主導部門必然是衛生部門和公安部門。

當前的安全生產“綜合監管”部門和“行業監管”部門職能交叉，《安全生產法》與《勞動法》《消防法》《職業病防治法》等法律內容交叉。如學者所言行政執法體制中權責交叉、界限不清、多頭執法的根源是行政體制問題和立法問題。20世紀末，我國政府規制體制的變革造成原勞動部門的勞動安全衛生監察職能被分解，繼而在“部門立法”模式下，相關部門職能被“部門法律”固化，正是當前安全生產“綜合監管”和“行業監管”關系問題難以厘清的根源。解決這一問題的途徑是完善我國勞動保護與安全生產政府規制體制，將安全生產監管職能以勞動保護之名從應急管理部門劃歸人社部門，建立勞動保障綜合行政執法制度，推動勞動安全衛生統一立法；安全生產的概念回歸到工業生產安全，由工信部門負責促進企業提升安全生產技術水平。原各級安全生產監督管理局已經在2018年政府機構改革中被撤銷，為其職能“合法化”而制定的《安全生產法》亦應早日退出歷史舞臺。2023年，黨中央開啟了新一輪機構改革，改革沒有最終點，只有新起點。新時代為增進民生福祉和維護社會穩定，應當在習近平法治思想指引下，推進全面深化改革，實現我國勞動保護和安全生產治理體系和治理能力現代化。

【參考文獻】

［1］林燕玲.國際勞工組織的歷史貢獻及其對中國勞動社會保障法制建設的影響——紀念國際勞工組織成立100周年［J］.中國勞動關系學院學報，2019（6）：1-24.

［2］康紀田.以勞動關系兩重性界分生產安全與職業安全［J］.河南財經政法大學學報，2016（2）：119-132.

［3］熊新發.中國職業安全衛生立法研討會綜述［J］.中國人力資源開發，2010（2）：19-22.

［4］何艷玲.理順關系與國家治理結構的塑造［J］.中國社會科學，2018（2）：26-47+204-205.

［5］貫徹安全生產方針，做好勞動保護工作［N］.人民日報，1953-01-30（01）.

［6］中國安全生產科學研究院.完善我國應急管理法律法規體系［J］.勞動保護，2018（6）：32-35.

［7］程根銀，唐晶晶，牛振磊，等.安全生產與職業衛生一體化監管執法對策研究［J］.華北科技學院學報，2018（1）：77-81.

［8］周永平.安全生產的前世今生［J］.勞動保護，2021（1）：52-54.

［9］任智剛，劉鐵民，劉功智.完善我國職業安全健康監察體制的構想［J］.中國安全生產科學技術，2011（10）：15-21.

［10］王全興.《安全生產法》的定位［J］.現代職業安全，2007（7）：75-76.

［11］黃海.論政府規制體制的本質屬性、構成要素及運行機制［J］.當代經濟科學，2010（3）：61-68+126.

［12］張毓龍.我國職業安全健康合作治理體系研究［D］.徐州.中國礦業大學博士學位論文，2021：193.

［13］駱涌.新時代《安全生產法》的改進路徑研究［D］.石家莊.河北大學碩士學位論文，2022：33.

［14］邱成.職業安全衛生尚存立法空間——與法學博士陳步雷一席談（上）［J］.現代職業安全，2007（11）：58-61.

［15］代海軍.營運性道路交通事故法律適用問題辨析［J］.行政與法，2020（2）：108-120.

［16］鄭尚元，李海明，扈春海.勞動和社會保障法學［M］.北京：中國政法大學出版社，2008：322.

［17］習近平.關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明［N］.人民日報，2014-10-29（02）.

［18］習近平.堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障［J］.求是，2021（5）：4-15.

［19］陳瑩.對職業安全衛生立法的思考——寫在《職業安全衛生公約》批準周年之際③［J］.現代職業安全，2008（1）：91.

［20］王全興.我國《勞動法典》編纂若干基本問題的初步思考［J］.北方法學，2022（6）：5-14.

［21］涂永前.論我國勞動法治的現代化與勞動法典的編纂［J］.法學論壇，2023（2）：87-99.

［22］許安標.習近平法治思想是新時代科學立法的根本遵循［J］.紅旗文稿，2022（19）：4-8.

［23］周振超.機構改革助推政府間關系調整［N］.中國社會科學報，2023-04-26（05）.

［24］馬懷德.行政法前沿問題研究［M］.北京：中國政法大學出版社，2018：23.

On Clarifying the Relationship Between “Comprehensive?Supervision” and “Industrial Supervision” of Work Safety

——from the Perspective of the Change of the Government Regulation System

Luo Yong，Shang Hailong

Abstract：At present， the responsibility for“comprehensive supervision” of work safety is shouldered by the emergency management department，while the relevant departments are responsible for“industry supervision”. Clarifying the relationship between“comprehensive supervision” and“industry supervision” of work safety has become a difficult problem.The current work safety supervision originated from labor protection work，but the content of supervision has deviated from safeguarding the labor safety and health rights of workers，resulting in the situation that the supervision concept and supervision method can not meet social needs，and there exist multiple enforcement and regulatory loopholes.In order to promote the modernization of the national governance system and governance capacity，improve people’s well-being and maintain social stability，it is necessary to continuously optimize the government responsibility system and organizational structure，deepen the reform of the administrative law enforcement system，and improve labor laws and regulations.It is suggested that the current work safety supervision function be transferred to the human resources and social security departments in the name of labor protection，implementing integrated administrative law enforcement for labor protection and promoting legislation on labor safety and health.The industry and information technology departments are responsible for promoting production safety in industrial enterprises.

Key words：work safety；labor protection；labor safety and health；emergency management；institutional reform

（責任編輯：董博宇）

收稿日期：2023-09-08

作者簡介：駱涌，保定市應急管理局公職律師，注冊安全工程師，法律碩士，研究方向為行政法與勞動保護法；尚海龍，河北大學法學院教授，法學博士，博士生導師，研究方向為行政法。

基金項目：教育部新文科研究與改革實踐項目“政產學研協同育人模式下的立法人才培養機制研究”，項目編號：2021090019。

①參見（2019）豫14刑終56號刑事裁定書。

①參見《應急管理部辦公廳關于涉及廢棄危險化學品利用與處置企業行政許可有關問題的復函》，應急廳函〔2019〕224號；《關于廢棄危險化學品、化工生產企業中間物料等環境監管有關問題的復函》，環辦固體函〔2019〕378號；《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發〈關于全面加強危險化學品安全生產工作的意見〉的通知》，廳字〔2020〕3號。

②參見《浙江省安全生產委員會辦公室關于切實推動餐飲等行業安裝可燃氣體報警裝置工作規范到位的通知》，浙安委辦〔2021〕52號；《省建設廳關于餐飲等行業安裝可燃氣體報警裝置監管職能分工有關事項的函》，浙建城函〔2021〕384號。

③參見（2016）黑01行終514號行政判決書；（2016）甘行終205號行政判決書。

①參見《國務院批轉勞動人事部、國家經委、全國總工會關于加強安全生產和勞動安全監察工作的報告的通知》，國發〔1983〕85號；《國務院關于加強安全生產工作的通知》，國發〔1993〕50號。

①參見《企業職工傷亡事故報告和處理規定》（國務院令第75號，已廢止）第2條、第14條。

①參見《勞動人事部關于石油工業用加熱爐安全監察問題的復函》，勞人鍋（1987）20號；《勞動部關于國家監察與行業安全管理問題的復函》，勞安字（1988）9號。

①2004年之前的《國民經濟和社會發展統計公報》未統計生產安全事故死亡人數，其他部門公布的往年數據本文不再引用。2016年，原國家安監總局生產安全事故統計制度進行改革，由于排除了非生產經營領域的事故，事故統計口徑發生變化，當年生產安全事故死亡人數大幅下降，但是未影響該數據整體趨勢，不再討論。

②2007年之前的《勞動和社會保障事業發展統計公報》未統計認定工傷人數，《2008年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》顯示“全年認定工傷95萬人，比上年增加19萬人”，由此推算2007年全年認定工傷76萬人。