跨境服務貿易制度型開放：趨勢、特征與策略

彭德雷 孫安藝

[摘要] 跨境服務貿易制度型開放的核心是立足中國實際，建立健全與國際高標準經貿規則相銜接的服務業開放制度體系，通過持續深化規則、規制、管理和標準的開放，提升服務貿易自由化和便利化水平。當前，我國以梯度開放為特征的跨境服務貿易自主開放實踐，為服務業高質量發展提供了可預期的制度供給。然而，服務貿易高水平對外開放的規制需求、市場準入模式的國際差異以及日益嚴峻的外部環境，對我國跨境服務貿易制度型開放構成諸多挑戰。需強化風險意識，結合改革經驗和地方需求，順應服務貿易數字化轉型趨勢，聚焦新一代國際服務貿易規則關鍵議題，關注服務貿易數字化趨勢，持續加大現代服務業開放壓力測試，提高國內監管透明度和可預期性；不斷優化服務貿易開放談判模式，有序推進跨境服務貿易高水平對外開放；善用國際輿論與法律工具，營造跨境服務貿易發展的良性制度環境。

[關鍵詞] 制度型開放? ? 跨境服務貿易? ? 負面清單? ? 自貿試驗區? ? 國內規制

[中圖分類號] F752.1? ? [文獻標識碼] A? ? [文章編號]? 1004-6623（2024）01-0051-09

[作者簡介] 彭德雷，華東理工大學法學院院長、教授、博士生導師，研究方向：國際貿易法、國際投資法等；孫安藝（通訊作者），上海交通大學凱原法學院博士研究生，研究方向：國際經濟法。

近年來，國際經貿規則與全球經濟治理發生深刻變革。在新形勢和新挑戰下，我國堅定貫徹對外開放基本國策，推動構建多元穩定與互利共贏的全球發展格局。黨的二十大報告提出，要“穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放”。2023年6月29日，國務院印發《關于在有條件的自由貿易試驗區和自由貿易港試點對接國際高標準推進制度型開放的若干措施》，為我國主動對接國際高標準經貿規則，實行更大程度的開放壓力測試提出了新要求，展現了中國以制度創新推動經濟高質量發展的決心。服務貿易作為國際貿易發展的重要引擎，已成為我國制度型開放的重點領域。2023年9月2日，習近平主席在中國國際服務貿易交易會全球服務貿易峰會上指出，中國將“積極開展服務貿易和投資負面清單談判”，優化服務貿易結構，促進服務貿易數字化、標準化和綠色化轉型，穩步擴大制度型開放①。國務院相繼印發《支持北京深化國家服務業擴大開放綜合示范區建設工作方案》《全面對接國際高標準經貿規則推進中國（上海）自由貿易試驗區高水平制度型開放總體方案》等文件，對北京和上海在電信、金融等服務領域擴大開放提出了先行先試的具體任務部署，進一步加快我國服務貿易制度型開放步伐?？缇撤召Q易作為服務貿易的核心組成，研究其制度型開放是我國推進高水平對外開放的焦點問題。

一、跨境服務貿易制度型開放發展趨勢：

以對接國際高標準經貿規則為導向

跨境服務貿易制度型開放是我國推進高水平開放的關鍵環節，其核心在于構建與國際高標準經貿規則相銜接的服務業開放制度體系，通過系統性、深層次的規則開放和國內外規制融合，提升跨境服務貿易自由化和便利化水平。

1. WTO框架下的跨境服務貿易制度型開放

《服務貿易總協定》（GATS）是WTO一攬子協定的重要組成部分，其首次將服務貿易規則納入多邊貿易協定，率先引領了成員方的跨境服務貿易開放制度體系建設。依據GATS，服務貿易被劃分為跨境交付（模式1）、境外消費（模式2）、商業存在（模式3）和自然人流動（模式4）四種模式，服務行業涵蓋12大部門和約160個分部門。在GATS框架下，我國明確承諾開放其中9個主要部門約100個分部門的服務貿易市場，對娛樂文化服務、健康與社會服務，以及兜底性的其他服務類別沒有作出開放承諾（馬靜和逯宇鐸，2013）。依據入世需求，我國開展了大規模的服務業立法與修法工作，《外商投資電信企業管理規定》《外國律師事務所駐華代表機構管理條例》《外資銀行管理條例》等相繼出臺，初步建立起以符合WTO要求為導向的跨境服務貿易開放制度體系。

雖然GATS對促進跨境服務貿易自由化具有里程碑式意義，但其規則設置存在諸多不足，無力推動更廣泛的服務貿易市場開放。首先，GATS較為寬松的最惠國待遇豁免條款，一定程度上抵消了服務貿易市場開放承諾的益處。根據GATS第2.2條，“一成員可以維持不一致的措施，只要該措施已列入第二條豁免附件并符合該附件的條件”。其次，成員方對市場準入和國民待遇采取正面清單承諾形式，任何進一步的市場開放均需進行新的談判，開放程度較為有限。再次，當前數字貿易極大提升了服務貿易的交易效率，但GATS文本制定于20世紀80年代，無論是文本內容還是成員方所作的開放承諾，都對電子商務和數字貿易的迅猛增長認識不足，難以適應互聯網等技術變革帶來的商業模式變化和數字經濟時代全球一體化的發展（彭德雷，2014）。復次，因成員方利益矛盾加深，WTO多哈回合談判陷入僵局，GATS希望實現的服務貿易自由化幾乎停滯。

為推動多邊服務貿易規則革新，一方面，美國、澳大利亞和歐盟等發達成員方于2013年牽頭啟動了《國際服務貿易協定》（TiSA）談判，試圖在GATS文本和跨境服務貿易實踐的基礎上，建立適應時代發展的新的跨境服務貿易規則，進一步削減服務貿易壁壘。中國曾于2013年申請加入TiSA談判。最新一輪TiSA談判于2016年12月舉行，此后由于各方分歧較大，談判被擱置至今，但其中諸多開創性規則被后續雙多邊經貿協定所吸收。

另一方面，部分成員方以GATS框架為基礎，為成員已承諾開放的服務業的進一步標準化和便利化發展，作出了有益努力。2021年12月，中國、歐盟、澳大利亞等WTO成員方宣布結束《服務貿易國內規制參考文件》的談判，并陸續啟動國內批約程序。目前，《服務貿易國內規制參考文件》已經開啟WTO生效程序，參與方擴展到70個成員。WTO電子商務開放式諸邊談判（90個成員方參加）仍在進行中，談判各方在2023年底已就電子簽名、無紙貿易和電子交易框架等基礎議題達成共識。這兩份協定有助于成員方增強電子商務與服務貿易國內規制的透明度，提高對服務業市場經營許可、從業資格和技術標準等的行政審批效率與規范性，有效改善了服務業營商環境。此外，WTO《投資便利化協定》（112個成員方參加）已于2022年12月16日實質性結束文本談判，有助于促進成員方通過商業存在模式擴大服務貿易往來。

總之，WTO框架下不斷豐富的服務貿易談判倡議與成果將協同發揮作用，為成員方深化服務貿易規制改革與國際監管合作提出要求，助推數字經濟時代更加透明、穩定的服務貿易制度型開放。

2. 區域貿易協定下的跨境服務貿易制度型開放新要求

WTO改革艱難推進的同時，對GATS規則進行革新的雙邊與區域經貿協定迅速興起，更大程度削減了跨境服務貿易市場準入限制與國內規制壁壘。

《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）是目前我國簽訂且生效實施的開放水平最高的區域貿易協定，為成員方在金融、法律、建筑、醫療、運輸等重點服務貿易領域相互開放市場奠定了制度基礎（孟夏和孫祿，2021）。與GATS正面清單的有限開放相比，RCEP在“服務業投資”（商業存在）和其他三種模式下的跨境服務貿易領域采用了正面清單（“具體承諾表”）與負面清單（“不符措施承諾表”）相混合的兩張清單開放模式，締約方可根據實際情況選擇適用。日本、韓國、澳大利亞、新加坡、文萊、馬來西亞和印度尼西亞采用了負面清單進行服務貿易市場開放，透明度和自由化水平整體更高；中國等其余8個成員方則立足本國發展現狀，采用正面清單進行市場開放，并積極向高水平跨境服務貿易開放承諾形式靠攏，承諾在6年過渡期內轉化為負面清單（老撾、柬埔寨、緬甸的過渡期為15年）。

目前，我國正申請加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）和《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA），以尋求更大的開放紅利和國際制度話語權。同RCEP、GATS文本相比，CPTPP在服務貿易自由化規則上實現了眾多突破，規定了最嚴格和最細致的服務業開放紀律要求（全毅，2021）。CPTPP反映了高標準服務貿易協定的走勢，在以下幾方面指引著我國跨境服務貿易開放制度體系的建設：

第一，CPTPP明確將跨境交付、境外消費和自然人流動這三種模式的服務貿易歸入第10章跨境服務貿易章節，商業存在模式下的服務貿易則單獨納入第9章投資章節予以規范，采用了《美墨加協定》（USMCA）創造的獨特的服務貿易國際規制體例。CPTPP不再以附件形式對金融服務和電信服務等開放風險較大的服務部門進行補充規定，而是單獨成章予以詳細和全面的規范，并對電子支付卡、投資組合管理等金融業務及其他專業服務提出了較GATS和RCEP更高的開放要求，表明對關鍵服務貿易市場開放和相關規則談判的重視。

第二，CPTPP要求成員方采用投資和跨境服務貿易一體化負面清單（跨境交付模式下的金融服務除外），并嚴格實施保障成員方開放水平只進不退的“棘輪機制”，開放水平極大提升。根據CPTPP附件10—C對棘輪機制的具體規定，只有越南可以在一定條件下豁免適用棘輪規則。負面清單外的服務業必須向其他成員方完全開放，不得以任何形式限制服務提供者數量、業務總量、董事會成員和高管國籍等企業經營方式和人員安排，不得將設立代表處等形式或成為居民作為跨境提供服務的條件，不得限制資本自由流動等。

第三，CPTPP更加重視對“邊境內”措施的規制，提高了對貿易便利化和監管一致性的要求，涉及政策透明度、資格承認、自然人流動和支付轉移等諸多內容。CPTPP還專門設置了監管一致性章節（第25章），以促進成員方開展監管合作和監管能力建設。同時，CPTPP首次將環境、衛生和企業社會責任等議題（第20章）全面納入區域服務貿易規則，要求投資者和服務貿易提供者遵守東道國相關政策措施，對欠發達國家拓展海外服務貿易市場提出了挑戰。

第四，CPTPP認識到數字經濟與服務貿易的融合發展趨勢，其規則涵蓋數字產品和服務的非歧視待遇、跨境數據自由流動、電子傳輸免關稅、禁止計算設施本地化和源代碼保護等數字服務貿易市場開放的爭議焦點，限縮了成員方對跨境數字服務貿易的規制權。DEPA作為全球首份數字經濟區域協定，在CPTPP數字貿易規則的基礎上，針對電子發票、電子支付、數字身份和金融科技等數字貿易議題提出了更多創新性規范，著眼于數字包容性發展。有效對接CPTPP和DEPA中的數字貿易規則，與他國進行數字系統互操作性建設和數據監管合作，是推動我國服務貿易高質量對外開放，深度融入數字經濟發展進程的關鍵。

二、我國跨境服務貿易制度型

開放的實踐特征

黨的十八屆三中全會以來，我國持續推動服務型經濟建設和服務貿易提質升級。2022年全年我國服務進出口總額近6萬億元，其中可數字化交付的服務貿易進出口增速明顯，高技術產業吸收外商投資的占比也在10年間翻番①。以差異化改革探索和梯度開放為主要特征的跨境服務貿易自主開放實踐，為我國服務業市場繁榮發展和進一步對外開放提供了可預期的制度供給。

1. 以“先行先試”為基礎的漸進式梯度開放

依托陸續成立的22個自貿試驗區（港）和11個服務業擴大開放綜合試點，我國在風險可控的范圍內不斷加大服務貿易領域的開放壓力測試。北京和上海等第一梯度試點地區依托本地技術、人才、資金和產業優勢，先行對標CPTPP等協定的跨境服務貿易開放新要求，逐步放寬金融、電信、互聯網、生物醫藥、專業服務等部門的市場準入與當地存在限制，并積極探索配套的商務人員流動、專業資格認證、資金支付轉移、數據安全流動、“互聯網+政務服務”等制度安排，實現了較高的服務業開放試驗水平。率先在上海實施的外商投資準入負面清單管理模式已推廣至全國，并有全面修訂的《中華人民共和國外商投資法》作為基礎立法支撐，使商業存在模式的服務貿易開放取得了顯著成效。北京已在全市范圍內允許外商獨資開辦職業技能培訓學校，引入了全國首家外商獨資保險資管公司，還將取消互聯網應用商店等增值電信業務的外資股比限制，推廣電子簽名互認證書在服務貿易領域的應用等。2021年，海南自貿港出臺《海南自由貿易港跨境服務貿易特別管理措施（負面清單）（2021年版）》，將上海自貿試驗區跨境服務貿易負面清單的159項措施壓縮至70項，在運輸、金融和專業服務等領域作出了更高水平的主動開放安排，為我國全面深化跨境交付、境外消費和自然人流動模式下的跨境服務貿易對外開放探路。廣東依托地緣優勢，著重于推進粵港澳服務貿易一體化制度型開放，在法律、會計、工程、金融、保險、運輸等重要服務領域逐步削減了橫亙在三地的諸多貿易壁壘。隨著2023年底《支持北京深化國家服務業擴大開放綜合示范區建設工作方案》《全面對接國際高標準經貿規則推進中國（上海）自由貿易試驗區高水平制度型開放總體方案》《前海深港現代服務業合作區總體發展規劃》等國家戰略性文件的接連出臺，我國現代服務業較為發達的東部特大城市在跨境服務貿易制度型開放方面的先導地位更加明顯，引領著后發地區的特色服務貿易對外開放步伐。

2. 以自主開放推動更高水平的協定簽署

我國的服務貿易市場開放探索是在國際高標準經貿規則驅動下主動作出的單邊開放舉措，為我國參與更高水平的自貿協定談判積累了豐富的經驗和策略主動權，體現了以自主開放引領協定開放的鮮明實踐特征。目前，我國已簽署建立了20個自貿協定，另有10個自貿協定處于談判之中。2023年4月1日，我國與新加坡宣布實質性完成兩國自貿協定再升級談判，并于同年12月簽署了升級議定書，開始推進各自的國內條約批準程序。在該升級議定書中，我國首次采用國際法意義上的負面清單進行投資與跨境服務貿易開放承諾，并確立“凍結條款”和“棘輪機制”，保障服務業開放只進不退（石靜霞，2023）。雙方還進一步拓展了數字經濟等新興領域的合作。中國—新西蘭自貿區聯委會同樣將服務貿易負面清單開放的談判提上日程。在尚未完成的中韓自貿協定第二階段談判中，我國也承諾采用負面清單方式對投資與服務市場開放作出承諾。此外，我國在2020年底完成談判的《中歐投資協定》中，即承諾以負面清單形式對包括服務業和非服務業在內的投資市場開放作出全面安排，若該協定生效，將顯著提升我國商業存在模式的跨境服務貿易開放水平。前述協定的談判與簽署是我國堅持擴大開放的重要行動與表態，也是我國在跨境服務貿易領域自主開放成果的條約化表現，反映了國內制度改革與國際法的良性互動。

三、我國跨境服務貿易制度型

開放面臨的主要挑戰

經過多維度改革創新，我國服務貿易市場開放程度不斷向中等發達國家的水平靠近，但與國際高標準經貿規則要求的服務業開放與管理水平仍存在一定差距。由于金融、保險、知識產權等具有高附加值的資本和技術密集型服務貿易發展滯后，我國服務貿易長期處于逆差狀態，占對外貿易的比重不足13%，遠低于發達國家水平①。新形勢下，服務貿易高水平對外開放的新需求以及日益嚴峻的外部環境，對我國跨境服務貿易制度型開放構成諸多挑戰。

（一）國內規制短板

跨境服務貿易涵蓋眾多行業領域和細分部門，不僅涉及服務商品的自由流動，還要求勞動力市場和資本市場等同步開放，其無形性跨境特征將給國內監管部門和缺乏國際競爭力的中小企業帶來較大的開放風險和壓力（太平和釗陽，2022）。整體看來，我國《對外貿易法》對跨境服務貿易的關注不足，規定偏原則性和框架性。已出臺的《保險法》《律師法》《外資金融機構管理條例》《互聯網新聞信息服務管理規定》《外商投資電信企業管理規定》等服務行業監管法律法規，在透明度和國民待遇等方面與國際高標準經貿規則存在差距。國內一些服務行業的壟斷經營現象較為嚴重，缺乏市場競爭壓力，既不符合CPTPP的反壟斷和非商業援助要求，也削弱了行業內經營者的開放意愿，可能對相關制度改革造成阻礙。各服務行業主管部門的分業監管亦導致政府部門職能不明確或交叉重疊，服務業數據統計工作不統一，不利于協同構建與國際高標準經貿規則接軌的服務業開放制度體系。

具體而言，我國在線上跨境提供服務、數據跨境流動、自然人流動，以及環境、社會、治理（以下簡稱ESG）等CPTPP關鍵議題上的規制能力，均不同程度存在制約服務貿易自由化的現象。

首先，立法較為滯后。數字服務貿易已成為最活躍的服務貿易形態，遠程教育、遠程醫療、在線咨詢、數字金融等依托互聯網平臺進行的跨境交付模式的服務貿易日益興盛，對監管的需求急劇增長。世界主要經濟體在開放數字服務貿易市場的基礎上，紛紛加強審慎監管。歐盟已出臺《數字服務法》《數字市場法》等多部數字立法，為社交媒體、在線消費平臺等數字服務中介施加了一系列義務要求，涵蓋與政府的數據共享義務、透明度義務、通知與報告義務、投訴與爭議處理義務、風險防范和應對義務等。英國、法國和以色列等多國已開始征收數字服務稅，強化對數字跨境服務貿易的單邊調控。但我國對跨境遠程提供服務和數字服務稅等重要問題的國內立法規制明顯滯后于實踐發展，監管范圍、監管對象和監管模式等尚無定論，規范性和透明度不足。為便于監管，我國對跨境服務貿易施加了眾多當地存在限制。最新出臺的《非銀行支付機構監督管理條例》也要求擬為境內用戶提供跨境支付服務的境外非銀行機構在境內設立非銀行支付機構。

其次，對數據跨境流動的監管研究處于起步階段。盡管已頒布《數據安全法》《個人信息保護法》《數據出境安全評估辦法》《規范和促進數據跨境流動規定（征求意見稿）》等法律法規，監管部門對于重要數據的界定、數據分級分類監管和數據出境負面清單編制等新問題仍缺乏清晰的解決方案，數據流動難以與國際接軌。

再次，在從業資格認證和商務人員臨時入境等方面的國內規制實踐處于模糊和混亂狀態。目前，我國僅在部分自貿協定中針對商務人員臨時入境作出具體承諾，例如在《中國—澳大利亞自貿協定》中，我國承諾醫療、工程、計算機、旅游等10類服務部門下的合同服務提供者可根據有關合同條款獲得居留許可，或首期居留不超過1年；公司內部調任人員首期入境可以停留3年等。但就國內法依據而言，我國對自然人服務提供者的概念范圍、細分類別與界定、不同類別服務提供者的入境停留期限等缺乏普遍適用的規范和標準，有礙自然人流動模式下的服務貿易擴大開放。較復雜的簽證手續等也不利于吸引境外專業人才。

復次，法規和制度尚未形成體系。ESG水平與經濟可持續息息相關，是影響國際貿易發展潛力的重要因素，也是對標CPTPP第20.11條“提高環境績效的自愿性機制”和第20.10條“企業社會責任”的關鍵內容。但我國目前尚未形成系統的ESG法規和制度體系，企業的ESG披露透明度低，可能制約跨境服務貿易的高質量發展。

（二）市場準入模式差異

首先，負面清單管理尚未到位。在CPTPP等新一代區域貿易協定下，成員方普遍采用負面清單進行服務貿易市場開放承諾。服務業開放負面清單通常包含附件I和附件II，附件I列明中央和地方層級的現行不符措施，依據“棘輪條款”，不符措施的限制程度只能保持不變或降低；附件II列明成員方可以在未來維持或采取新限制措施的領域。但我國尚未在區域貿易協定中普遍采用負面清單模式管理跨境服務貿易，以負面清單形式進行服務貿易開放談判的經驗不足。除了前述《中國—新加坡自貿協定》升級談判外，我國在已簽署生效的雙多邊貿易協定中均采取正面清單方式對跨境服務貿易開放作出承諾，開放安排相對有限。經濟合作與發展組織統計的2022年服務貿易限制指數顯示，中國在會計、法律、動畫設計等專業服務和廣播、電視、錄像等文化娛樂服務貿易領域的服務貿易壁壘大大高于平均值，抑制了相關服務業的創新發展①。盡管海南自貿港已施行針對跨境交付、境外消費和自然人流動的跨境服務貿易負面清單，但數目相對較多，禁止類措施占比較大，且該負面清單管理模式尚未推廣至全國。鑒于我國各地服務業發展水平和產業優勢不同，部分省份的現代服務業發展較為落后，若推廣至全國，負面清單條目縮減的分歧和難度勢必增大。

其次，現行自貿試驗區（港）跨境服務貿易負面清單形式與國際法意義上負面清單的通行慣例存在差異。一是僅列出現行特別管理措施（清單說明和1個列表），沒有明確未來可能保留或加強的限制措施。實踐中除負面清單列出的特別管理措施外，還存在大量分散于不同層級、不同效力的法律法規和政策文件中的限制措施，政策可預期性偏弱，易打擊服務提供者對中國市場的信心，增加談判和締約的阻力。二是僅作特征性描述，未包含違背正面義務的類型、政府層級和具體國內法律依據等國際通行的負面清單結構要件，規范性和透明度有待提高。這也反映出國內與跨境服務貿易相關的法律法規不健全等問題。三是僅依據我國《國民經濟行業分類（2017）》列明建筑業、金融業、教育業等12個行業大類，未繼續作部門細分，導致限制措施的適用范圍和條件不夠清晰，無法適應中國加入CPTPP談判的需要。當前國際協定下的負面清單通常依據聯合國統計司《產品總分類》，對服務貿易領域進行部門、分部門、產業分類等具體層次的詳細界分。四是針對金融服務的限制措施一并列入跨境服務貿易負面清單，未作體系化的單獨規范。在新一代區域貿易協定中，關涉國家安全和國計民生的金融服務基本單獨成章進行規定，成員方對四種模式的金融服務開放承諾也在獨立的金融服務開放清單中列出。

再次，制度“輸出”能力有欠?？缇撤召Q易制度型開放不僅要實現國際高標準要求的“引進來”，也要實現國內制度和監管標準的“走出去”（郭貝貝和董小君，2022）。當前我國在制度“輸出”方面整體能力欠缺，在金融、保險等不具競爭優勢的服務貿易領域和數字服務貿易等新興領域的國際規則、標準制定上往往受制于西方，不僅長期處于被動接受狀態，還面臨著被集團化排擠的風險。無論是GATS還是CPTPP，都是美國等發達國家主導制定的產物，其中的服務貿易市場開放與治理規則更大程度上反映了發達國家在特定發展階段的利益需要。GATS時期，發達國家著重推動服務業投資與資本流動自由化，以促進本國基于商業存在模式的服務商品輸出；隨著服務業數字化轉型，為以更低成本參與國際服務貿易市場競爭，發達國家的關注重點轉向脫離地理環境及商業實體束縛的跨境提供服務市場的擴大開放，數據跨境自由流動、禁止計算設施本地化、禁止當地存在等強制性規定被納入USMCA和CPTPP等新一代區域貿易協定（屠新泉和王禹，2023）。而發展中國家和新興經濟體在此類新興國際規則談判與制定上的話語權非常有限。

（三）外部環境挑戰

地緣政治博弈加劇的時代背景下，國際貿易與投資規則正發生一系列變革，全球經濟治理赤字愈發突出。美歐等主要發達經濟體在供應鏈安全、跨境數據流動、外資安全審查、政府補貼、核心技術遏制等議題上持續革新相關立法，不斷以維護“國家安全”為名實施歧視性貿易政策，并加快構筑“小多邊”規則體系和所謂的“民主同盟”關系，使全球供應鏈遭受嚴重沖擊，國際貿易環境的不確定性惡化。據聯合國貿易和發展會議《2022年世界投資報告》統計，全球共36個國家已建立起外國投資安全審查制度，合計占全球外國直接投資流入量的63%①。美國于2018年修改其《外國投資風險審查現代化法案》，擴展監管機構的審查權，強化對“關鍵技術”和“敏感信息”等關鍵領域外國投資的安全審查力度。中國企業赴美投資首當其沖受到傷害，直接影響商業存在模式的服務貿易發展。這一強化外資安全審查的趨勢也反映在新近區域貿易協定下的服務業開放負面清單中。如日本依據其《外匯和對外貿易法》和《關于外國直接投資的內閣令》第3條，在CPTPP下對其國內電信和互聯網服務領域的開放作出如下限制：電信和互聯網服務的外國投資者需適用事先通知和投資審查程序；投資審查聚焦于該投資是否可能損害國家安全或干擾公共秩序、公共安全；根據審查結果，投資者可能會被要求改變或停止投資。此外，由于數字技術已成為新型戰略資源，美國亦大幅提升核心數字技術、產品及相關研發、制造與維護等服務的貿易壁壘，積極推動半導體等關鍵產業鏈回流與重組，并憑借立法域外適用條款和自身技術與金融主導優勢，聯合盟友制裁中國高科技企業，強勢干預市場導向的國際貿易環境，對我國企業拓展海外服務貿易市場和引進所需的高精尖產業服務構成極大挑戰，容易對跨境服務市場造成不利影響。

四、推進我國跨境服務貿易制度型

開放的路徑選擇

在國際關系格局深刻變革的背景下，我國需立足實際需求，統籌發展與安全，充分發揮自貿試驗區等試點的制度創新引領優勢，構建與國際高標準經貿規則相銜接的跨境服務貿易開放制度體系，通過提升國內規制能力和國際規則制定與運用水平，主動適應服務貿易發展的時代需求，防范日益復雜的開放風險與應對外部挑戰。

（一）聚焦新一代國際服務貿易規則關鍵議題，關注服務貿易數字化趨勢

近年來，服務業數字化轉型加快，服務貿易市場開放重點由商業存在模式向壁壘仍然較高的跨境交付、境外消費和自然人流動模式轉變，與之相關的數據跨境流動、專業資格認證和商務人員臨時入境等議題成為CPTPP和DEPA等新一代區域貿易協定有所突破的關鍵內容。我國服務貿易管理體系一方面應持續擴大服務業外商投資準入，簡化外商經營許可審批流程，縮短行政審查時限；另一方面也應順應國際服務貿易走勢，聚焦新形勢下的跨境服務貿易重點問題，建立健全對跨境交付和自然人流動等模式服務貿易的政策激勵與法律保障機制，推動實現市場與規則導向的國內監管環境。

以自然人流動管理為例，國務院《關于在有條件的自由貿易試驗區和自由貿易港試點對接國際高標準推進制度型開放的若干措施》的第18條，積極對接CPTPP第12章（商務人員臨時入境）的具體要求，將試點地區外商投資企業“相關高級管理人員”的臨時入境停留有效期放寬至2年，并允許隨行配偶和家屬享有相同的入境和臨時停留期限。未來，應以規則形式明確“相關高級管理人員”的范圍以及其他類型商務人員的入境停留條件和標準，為跨境提供各類服務的自然人和外資企業內部調動人員提供穩定的政策預期。對于專業資格認證，北京和上海等地已建立起“境外職業資格證書認可清單”和配套的查詢驗證平臺。應盡快制定清單管理細則，明確相關政策保障，如海外員工薪酬結匯便利化、合法收入自由匯出、享受口岸簽證辦理和停居留便利、保障子女教育供給等。對確有風險、不宜大范圍推廣的職業資格證書，可限定在特定區域實施。同時，應積極與外國政府談判，推動專業標準和資質要求的銜接互認，在加大力度引進人才的同時，也助推我國專業人才跨境提供服務，擴大優勢服務出口。

同時，關注服務貿易的數字化發展趨勢。在數字服務貿易發展與跨境數據流動規制方面，一是研究梳理服務行業數字化轉型的實際需求，分行業或分部門出臺針對性的數字化戰略指引，推動服務貿易與數字經濟深度融合。二是積極培養和引進契合數字貿易發展的人才，如人工智能、區塊鏈等數字基礎設施建設，以及數據咨詢、審計與管理等數字時代新興服務領域人才。三是對我國先進制造業急需的研發、設計等高端服務和關鍵技術的進口，優化審批流程，探索線上備案制度。四是大力培育數字文化、數字教育、數字金融、虛擬旅游、遠程醫療及相關專業服務等知識與技術密集型產業的數字化發展，逐步減少特定跨境遠程服務的外資股比和當地存在限制，在擴大準入的基礎上加強審慎監管，研究出臺系統的數字服務貿易監管立法。此外，服務業的擴大開放將催生大量數據跨境流通，應借鑒國內既有的三類負面清單，結合數據類型和數據量級等核心因素，將既有負面清單中列明的禁止投資、禁止提供跨境服務和禁止準入的業務領域中包含的重要和敏感數據納入數據出境負面清單，完善數據分類分級管理制度。

主管部門在進行相關立法修法時，應考慮引入CPTPP要求的預先立法協商機制，允許利害關系方參與、評議立法草案，對重要和實質性意見予以回復，增強立法和決策程序的透明度。為防范擴大開放給國內中小企業和勞動力市場帶來的負面沖擊，建議設立服務貿易綜合監管機構，避免分業監管模式造成的管理交叉與資源浪費，并完善服務貿易統計分析與風險評價機制，將貿易調整援助制度的覆蓋范圍由貨物貿易拓展至服務貿易。

（二）不斷優化服務貿易開放談判模式，有序推進服務貿易更高水平開放

首先，以國際通行慣例為標準，優化我國現有的跨境服務貿易負面清單模式。在特征性描述外，納入國內法律依據和未來可能保留或加強的限制措施等關鍵內容，并列明特別管理措施具體適用的行業部門范圍和對應的義務（如國民待遇、最惠國待遇、市場準入、當地存在等），提高負面清單管理的規范性和透明度，更好適應RCEP將正面清單轉換為負面清單的要求和中國加入CPTPP談判的需要。在形式優化的基礎上，適時將跨境服務貿易負面清單管理模式由海南自貿港拓展至全國所有服務業開放試點地區，進而推廣至全國，為我國在自貿協定中采取負面清單開放服務貿易市場奠定更廣泛的實踐基礎。各試點地區應結合本地產業優勢與弱點，在“量身定制”負面清單特別管理措施的基礎上實現循序漸進地“松綁”。

其次，以適當形式對部分服務業予以特殊保護?？疾彀l達經濟體在區域貿易協定下的負面清單開放經驗可以發現，美國對限制措施和相關法律概念的描述非常詳細，在負面清單制定中還考慮其各州政府的服務業發展情況與利益訴求，明確列出屬于地方政府的不符措施（集中于法律、會計、建筑等專業服務領域），針對性和可操作性更強，體現了較高的締約水平和立法技術。美國在TPP（CPTPP前身）下的負面清單中，特別以附件形式對其州政府的額外限制措施予以列明，例如，在哥倫比亞特區、印第安納州、密歇根州和明尼蘇達州等九個州從事美國國內法相關的法律服務，需在該州設立辦公室。鑒于我國各地服務業發展水平和地方政府監管經驗存在較大差距，未來我國以負面清單形式進行服務貿易開放談判時，應考慮以除外條款或附件形式對部分省份的服務業予以特殊保護。

再次，加強負面清單管理。從CPTPP成員的普遍做法看，涉及國家安全、重大民生和核心技術的服務領域受到最多開放限制，如社會公共服務（就業、供電等）、專業服務（專利代理、公證、法律服務等）、教育服務（義務教育和宗教教育等）、運輸服務（郵政、陸運、水運、空運服務等）、通信服務和關鍵設施制造與維修服務等。金融、電信等關鍵領域的市場開放限制也較多。部分成員明確在其跨境服務貿易與投資負面清單中將“經濟需求測試”列為經營許可證簽發的條件。因此，我國在加大服務業開放的同時，應將國際經貿規則中的“一般例外條款”“安全例外條款”“保障條款”“國際收支條款”“金融審慎條款”等例外規定載入負面清單，避免出現在WTO框架下因未在入世承諾中載明可以援引例外條款，而無法對國內市場和企業進行合理保護的被動局面。

復次，積極參與國際服務貿易規則治理，為中外監管部門與企業提供溝通交流平臺，將改革開放和“一帶一路”建設等實踐過程中形成的制度經驗與各國分享（梁丹和陳晨，2023），不斷積累和強化主動引領國際規則、標準制定所需的人才、經驗和技術，聯合發展中國家爭取更大的國際制度建構話語權。在跨境電商、電子支付、郵政快遞和國際陸運等我國具有發展優勢的領域，尤其應發揮規則與標準制定的引領作用。

（三）善用國際輿論與法律工具，營造跨境服務貿易發展的良性制度環境

面對部分國家的貿易政策意識形態化走向，我國應始終反對“脫鉤斷鏈”和地緣政治博弈，堅持推進互利合作與共同繁榮的跨境服務貿易制度型開放進程。一方面，應依托服務業擴大開放試點戰略和眾多中外合作論壇，吸引服務貿易企業集聚，與伙伴國簽署合作協定，共建“服務業擴大開放合作示范區”或“服務貿易國際合作園區”，在資源、人才、資本、技術等要素優勢互補和聯動作用的基礎上，深化雙邊和區域服務貿易創新發展，縮小與發達國家的差距（李俊，2023）。同時，提升我國仲裁與司法機構的國際糾紛解決能力，與國際主要仲裁機構和司法機構保持協調與合作，就對外投資和服務貿易領域的民商事糾紛提供高效、公正的處理渠道，保障中外當事人進行財產保全、證據保全等臨時措施的申請和執行。另一方面，應利用亞太經合組織和WTO等區域和多邊經貿平臺，就技術遏制、外資安全審查、數字服務貿易發展等議題開展對話，完善跨境服務貿易治理的法律框架，推動大國關系重回健康穩定的發展軌道。必要時，我國政府應協調和支持企業等私有制主體利用他國國內司法或國際爭端解決程序進行的維權行動，最大程度減輕企業面臨的服務貿易政策合規風險與不確定性。

[參考文獻]

[1] 郭貝貝，董小君.新發展格局下制度型開放的邏輯、內涵和路徑選擇[J].行政管理改革，2022（4）：76-84.

[2] 馬靜，逯宇鐸.開放服務業市場 促進服務貿易發展[J].山西財經大學學報，2013（1）：52-53.

[3] 孟夏，孫祿.RCEP服務貿易自由化規則與承諾分析[J].南開學報（哲學社會科學版），2021（4）：135-145.

[4] 李俊.探索服務業高水平制度型開放的現實路徑[J].人民論壇，2023（19）：58-63.

[5] 梁丹，陳晨.我國推進制度型開放的現實邏輯與路徑選擇[J].學習論壇，2023（1）：111-118.

[6] 彭德雷.互聯網環境下服務貿易市場準入的規制研究[J].青海社會科學， 2014（5）：115-122.

[7] 全毅.CPTPP與RCEP服務貿易規則比較及中國服務業開放策略[J].世界經濟研究，2021（12）：30-41.

[8] 石靜霞.中國加入CPTPP談判中的服務貿易重點問題[J].中外法學，2023（4）：845-864.

[9] 太平，釗陽.中國擴大服務業對外開放的行業順序選擇[J].亞太經濟，2022（2）：111-119.

[10] 屠新泉，王禹.數字化背景下的服務貿易模式轉變——以美國金融服務出口為例[J].國際貿易，2023（8）：43-53+82.

[11] 尹晨，檀榕基，周思力.中國規制制度型開放的路徑探析[J].復旦學報（社會科學版），2023（6）：152-161.

[12] 張娟，李俊，李計廣.從RCEP、自貿試驗區到CPTPP：我國服務貿易開放升級路徑與建議[J].國際貿易，2021（8）：62-69.

① 參見《習近平向2023年中國國際服務貿易交易會全球服務貿易峰會發表視頻致辭》，中華人民共和國中央人民政府，https：//www.gov.cn/yaowen/liebiao/202309/content_6901654.htm。

① 參見《中華人民共和國2022年國民經濟和社會發展統計公報》，國家統計局，https：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230228_1919011.html。

① 參見中華人民共和國商務部：《中國服務貿易發展報告（2022）》，第8頁，http：//images.mofcom.gov.cn/fms/202309/20230919162325485.pdf。

① 參見OECD， “Services Trade Restrictiveness Index”， https：//stats.oecd.org/Index.aspx？DataSetCode=STRI#。

① 參見UNCTAD《2022年世界投資報告》，https：//unctad.org/system/files/official-document/wir2022_overview_ch.pdf.。

Institutional Opening in Cross-border Service Trade： Trends， Characteristics and Strategies

Peng Delei， Sun Anyi

（East China University of Science and Technology; Shanghai Jiao Tong University， Shanghai 200030）

Abstract： The core of institutional opening in cross-border service trade is grounded in the realities of China， focusing on establishing and improving a service industry opening system that is in line with international high-standard economic and trade rules. This involves an ongoing deepening of the opening up of rules， regulations， management， and standards， aiming to enhance the level of liberalization and facilitation of service trade. At present， China’s independent opening practice of cross-border service trade， characterized by a graded approach， provides a predictable institutional supply for high-quality development in the service industry. However， the regulatory demands for high-level service trade opening， the international differences in market access modes， and the increasingly severe external environment pose many challenges to China’s institutional opening in cross-border service trade. It is necessary to strengthen risk awareness， aligning reform experience with local needs， and adapting to the digital transformation trend in service trade. Emphasis should be placed on the key issues of the new generation of international service trade rules and the trend towards digitalization in service trade. There is a need to continuously intensify stress tests for the modern service industry’s opening， enhancing domestic regulatory transparency and predictability. We must also continue to improve the negotiation mode for service trade opening and promote high-level opening up of cross-border service trade in an orderly manner. Effectively utilizing international public opinion and legal tools to create a conducive institutional environment for the development of cross-border service trade is equally essential.

Key words： Institutional Opening; Cross-border Service Trade; Negative List; Free Trade Pilot Zones; Domestic Regulation

（收稿日期：2024-01-05? ?責任編輯：賴芳穎）