中國教育法典編纂模式研究

馬 晶

中國政法大學 法學院，北京 100088

一、問題的提出

法典代表了法律發展的最高形式，其是對特定規制領域經過反復錘煉后形成的法律精神、原則、概念和規則的固定?！吨腥A人民共和國民法典》成功編纂的經驗相繼啟發了中國其他領域的法典化進程，教育立法領域即為其中之一。編纂教育法典有其現實必要性。一方面，教育法典是依法治教理念的載體和依據。1993 年發布的《中國教育改革和發展綱要》就提出要逐步走上依法治教的軌道，《中國教育現代化2035》則進一步將依法治教確定為中國推進教育現代化的基本原則。另一方面，教育立法碎片化以及規范之間適用沖突等問題［1］20，都說明亟須解決教育立法內部不協調問題。而法典化的核心功能就是體系化，法典化過程可以實現“對現行教育立法進行具有結構性和邏輯性的修訂、整合和補充，從而形成體例全面、邏輯自洽、規范權威的教育法體系”［2］。也就是說，教育法典化既能夠凝練和確立教育法的基本價值，也能夠消除教育立法內部的矛盾等問題，提升教育法律規范的體系性，實現外在形式統一，以良法善治推動教育法治化發展。

目前理論層面還未形成統一的編纂教育法典的方案和理論依據。教育法法典化目標能否實現以及如何實現受到法典編纂基本原理的約束，其中法典編纂模式是編纂基本原理的元點問題，因為法典模式能夠統合外在形式的法規范維度和內在秩序的法知識維度①需要說明的是，有學者認為，教育法典的詮釋維度包括對教育法典的外在形式提出理想性構造方案的規范論維度和對教育法典與教育法學知識的銜接作出反思的知識論維度（參見鄧經超《我國教育法典編纂的二維釋論》，載《湖南師范大學教育科學學報》2023 年第4 期），但是其并未注意到法典編纂模式需要建立在統合這兩個維度的基礎之上。。梳理既有研究，發現對教育法典編纂模式的討論主要集中在行政法學界和教育學界。就前者而言，學者們圍繞教育法典與行政基本法典的關系展開討論，并形成了“實質法典化說”［3］和“匯編型法典說”［4］111-122兩種觀點；就后者而言，有學者以教育法律關系具有綜合性為由，主張以教育法律關系為主線編纂體系型法典［5］。上述立場不一的編纂模式及其背后相異的論證進路，反映出目前的理論方案在結合法典編纂模式的基本原理方面存在著不足。

總體而言，中國已有關于教育法典編纂模式的主張主要立足于教育法和行政法關系的傳統討論進路，并沒有從法典編纂模式基本原理角度，根據法典模式的特征進行探討。如果不能從問題產生的層面解決問題，則應當溯及產生問題的原理層面?；诖?，本文從法典編纂模式基本原理的視角論證中國教育法典應采取匯編型模式，即首先闡述法典編纂的體系型法典和匯編型法典兩種編纂模式及其特征，其次論證中國教育法典應選擇匯編型法典模式的原因，最后提出中國教育法法典化的未來路徑設想。

二、法典編纂的兩種基本模式

教育法典采用何種編纂模式是法典化過程中的根本和基礎問題，直接影響著立法目標的實現?？疾旆ǖ渚幾霘v史可以發現，在羅馬法時代就已經出現了體系型和匯編型兩種不同的法典觀念［6］42-47，后來逐漸形成了體系型法典和匯編型法典的二元編纂模式。這兩種編纂模式在編纂理念、內容編排、體系化程度方面等存在較大差異。不少國家在進行法典編纂時，都以匯編型法典或者體系型法典為法典編纂的理想模式，又或者根據本國實際情況選擇兼具兩者部分特征的混合模式［7］。作為兩種成熟的法典編纂基本模式，體系型法典和匯編型法典可作為教育法典的理想模式予以擇取。

（一）體系型法典編纂模式

體系型法典指的是“那些把規定了確定法律后果的規則和表達了特定價值的原則整合成一個內部沒有矛盾、外部獨立于其他法律的體系的法典”［8］16。首先，體系型法典的基本理念是對法律體系性的追求，是對地理空間的均質性假設。對法律的體系性追求始于概念法學，其基本理念是將法律視為一門科學，也就意味著可以通過形式邏輯規則和涵攝推導方式適用法律和解決法律問題，比如普赫塔所構建的概念法學方法就是抽象概念式的法律體系。這一體系就如同一座金字塔，塔尖是最抽象的概念，而且隨著層級降低，上層的概念可以涵攝下層的概念，并且概念的抽象性逐漸減弱，這就形成了一個完備的法律體系［9］。最能體現體系型法典特征的是其立法體例，即以提取公因式方式形成“總則—分則”模式。這指的是在體系型法典中有一個總則，總則部分需要有一系列的一般規則，這些規則經由“提取公因式”的方式從分則之中抽取出來。其次，在法律與社會的關系上，體系型法典追求的是以抽象的法律約束動態發展的社會，從而實現通過法律獲得的安定性，這預設了一個靜態的社會狀態。最后，體系型法典模糊了不同地理空間的差異，而是進行均質性假設處理。

教育法是公法與私法的相互融合，其調整的社會關系具有特殊性，而教育法知識具有復合性和跨部門性。在教育法學界，學者們基本認同教育關系的綜合性，多主張教育法典的編纂采用體系型法典編纂模式。其通過論證教育法的獨立法律部門地位，形成了“獨立說”，并主張編纂體系型法典?！蔼毩⒄f”認為教育關系的綜合性使得教育法律關系必須獨立［10］，教育法律關系獨立性的支撐理論主要有“綜合法說”［11］、“領域法說”［12］等?！蔼毩⒄f”將獨立性基本等同于體系性，認為應當以教育法律關系作為教育法典的編排主線，分則包括教育主體編、學校教育編、教育與家庭、社會編、特殊事項編等［1］28。比如任海濤認為可以借鑒民法的體系化方法，將教育法體系分為以法律原則和價值為核心的內部體系，以及以法律規則為核心的外部體系；在具體的立法體例上也采用“總—分”模式，即總則是通過提取公因式的方式提煉出學前教育、義務教育等各個教育階段和公立教育、民辦教育等不同辦學形式所共同適用的一般性法理構造，分則要針對不同教育類型的特點展開具體分析［13］。但是這一方案只是在方法論上提出了可行性，并沒有明確提取的公因式為何，以及分則的內容如何安排。

（二）匯編型法典編纂模式

匯編型法典指的是在內容上只需要有一編關于各分編的程序性和原則性規范的“一般規范”，各分編繼續保留其原有文本，與“一般規范”集成于一部典籍中，以便查閱［8］90。匯編型法典的基本理念是因應法律碎片化的現實，對社會的約束從法律的統治過渡到規制，以及對時代變遷和空間差異的承認。一方面，隨著時代的發展，規范生產機制的增多導致法律淵源朝著多元化發展，規制領域的增多和跨部門爭議的增加也使得法律規范碎片化成為一種趨勢。這為提取公因式帶來了難度，同時在法律適用中，其容易導致法律規則在適用上的不確定和法律原則在評價上的矛盾。另一方面，隨著實質法治理念的回歸，社會逐漸重視具體時空中的個人，要求克服對工業社會時期個體均質性的假設。匯編型法典包含了所有的內容，結構上按照被匯編敕令的發布年代順序來編排，并沒有遵循一定的邏輯。這一模式便于法律法規的修改和補充，具有更大的開放性和靈活性，可以更好應對因經濟社會急劇變遷而引發的法律制度的變更。由此可見，匯編型法典的基本特征與體系型法典的基本特征具有明顯的不同。

相較而言，教育法典的匯編型法典模式更多為行政法學界主張，比如湛中樂提出“隸屬說”觀點，認為：教育相關法律和行政法規中的法律責任條款決定了教育法隸屬于行政法，因此教育法典屬于行政法典的組成部分，教育法典無須規定行政法總則的內容，只需針對教育領域的特殊情況作出規定；教育法典應當以教育制度為主線編排成匯編型法典，其由通則、學前教育、義務教育和高等教育等分編組成，其中通則相當于教育法典的總則，其他各分編相當于分則［4］116-117?！半`屬說”的主張具有一定的合理性，突出了教育法律關系的公法性特征。在具體實踐中，確實有國家的教育法規定教育事務中公民與國家之間的法律關系屬于憲法和特別行政法的范疇，比如有的國家的教育法典在性質上以教育領域內的行政管理內容為主，這都體現了較強的公法特色。但是這一匯編型編纂模式的論證進路是在“行政法典—部門行政法”框架中討論教育法典，其對應于法律適用的“一般法—特別法”的關系。將教育法典定位為部門行政法典地位的關鍵在于，教育法是否受到行政法基本原則的約束。

三、中國教育法典選擇匯編型編纂模式的理由

法與法的外部體系并不能決定法的內部體系構建，選擇何種編纂模式需要進一步從教育法的內部規則探討。教育領域作為特殊的領域受到行政法總論的約束，但同時也是特殊利益形成的場所。在“行政法典—教育法典”框架中，教育法典編纂模式的選擇還取決于教育法律關系和法典編纂規律，這是教育法的內部體系化問題。教育法的內部體系性建構受到利益、行政任務、行政類型和責任結構等因素的影響，當然也和復雜、多元、易變的時代背景息息相關。

（一）匯編型編纂模式更符合法典編纂趨勢

概念是認識世界的工具，能夠反映事物的本質和時代的變化。法典化的過程就是體系化的過程，匯編型法典和體系型法典的核心區別在于體系化的程度不同。梳理“法典”這一概念后可以發現，體系型法典的體系性要求已發生了較大改變，其內涵從整全性和概念抽象化的必要性發生了兩次變化。傳統意義上的法典指特定事物領域盡可能最終的、無缺漏的、體系化分類的、具有持久生命力的規范體系［14］?？梢钥闯?，彼時的法典追求在被規范領域整全性基礎之上的體系性。而隨著社會的發展，這一概念的范圍已經有所擴大。如今的法典一般指“對特定法律領域內已經通過單行立法、學說和判例確立的法律制度進行整合、統一和體系化”［15］。也就是說，體系型法典已經從對規范的無所不包轉變為特定領域，對整合性的要求有所減弱。

從法典編纂的規律來看，目前法典編纂的重心也從對概念的提取公因式轉變到對法律價值、法律原則的關注上。當前的法典化理念是為了應對“解法典化”危機而出現的。20 世紀70 年代末，伊爾蒂宣稱“解法典時代”到來［16］，根本原因在于風險社會的到來引起了社會日益動態化、復雜化和異質化，統一性的法典越來越不能應對新領域的出現。體系型法典在此面臨著抽象規則與具體現實生活之間的難題，其由于原則與具體規則之間連接過于緊密而導致體系上的封閉性，過于抽象的規則也容易阻礙法學對社會的變化及時作出反應。最關鍵的是，體系型追求的抽象、機械的穩定難以充分解決當代社會綜合治理中的實踐問題。在這一階段，社會快速發展導致法律難以回應現實中出現的各種糾紛，大量案件直接適用憲法，以憲法原則解釋法律規則的內涵。同時，這一階段導致法典期望通過較為穩定的法律價值來應對社會的快速變化。

如今，法典往往被視作一個開放的系統，應從內外兩個方向對其進行體系建構。在整個法律淵源中，重要的法典位于法體系的中心地位，為異質或者分散的規范提供有機整合的標準；而在規范內部，法典規定了法的各個范例性領域，剩余部分則借助法律原則進行漸次構建［17］。匯編型法典的特征契合這一趨勢。不同于體系型法典追求的通過提取公因式達到高度抽象，匯編型法典并不追求對立法進行體系化的結構安排，更多的是對現行法律淵源的整理，消除現行法之中可能存在的矛盾和沖突，從而實現對法律文本的確定性和唯一性的追求［6］45，能夠為法律實踐的“找法”活動提供出處。這符合中國教育立法目標，也與教育法典編纂的趨勢一致。

教育法典化首先需要回答教育法律關系的綜合性是否可以使其脫離于行政法秩序這一問題。有學者認為，部門行政法成典是相對有限的，要受行政法典總則體系、稱謂、行文表述和適用規則的限縮［18］。實質上，當前法典在外部體系中的功能不再是拘束一般法，而是為其提供價值指引，之前的“一般法—特殊法”功能被邊緣化，憲法理念直接適用于個案中，法律淵源變成了憲法與特別法組成的“多極一中心”框架［19］。這提示著法典編纂內核的轉向，即法典主要解決一般法與特別法之間的關系問題。也就是說，行政法典發揮的是對教育法的價值指引作用，而不再是有效性授權?，F代意義上的“法典”概念去除了對規范范圍的無缺漏性要求，目前的法典化理念也明確，法典在法律淵源上不再是自上而下的金字塔頂端，而是網狀結構的中心。

因此，對于教育法典而言，其不能也不必通過“提取公因式”的方式提煉概念而實現金字塔式的體系化?！绑w系學”在法學上與“釋義學”相接鄰，體系代表一種詮釋性的思考，釋義則兼具法體系適用與法體系建構的功能［20］。相對而言，匯編型教育法典立法難度更小，原因在于體系化構造問題并不是其關注的重點，而是主要通過法律層級效力和法律規則對原則的解釋適用來保障體系性的實現。當前，中國教育立法的層級不夠完善，部分領域存在地方性立法先行而上位法缺乏的情況，有些重要領域的立法還尚屬空白。此外，中國當前還存在一些部門規章低層級重復立法的現象。這些都極大增加了法律適用時的“找法”、釋法工作負擔。因此，在實務中應當依照《中華人民共和國立法法》規定的法律淵源層級匯編教育法典，從而通過法律層級的適用來實現體系化。

（二）匯編型編纂模式更契合教育法律關系的異質性特征

教育法律關系的綜合性使得提取公因式的立法工作具有一定的難度。教育立法中法律關系往往比較復雜，既有私法規范，也有公法規范。這容易導致教育立法的碎片化。梳理中國429 部教育立法①本文相關數據選取路徑為：以“北大法寶”法律法規數據庫為數據來源，以“國家法律法規數據庫”為補充，地方立法則限制至省級?？梢园l現，立法的碎片化問題主要體現為立法技術和立法內容兩個方面，通過對立法內容進行類型化分析可以發現相異的利益結構。

教育立法內容的碎片化主要是基于規范對象的多樣性而形成的異質教育法律關系。中國的教育立法包括家庭教育立法、社會教育立法和學校教育立法，其中家庭教育立法多以宣示性、鼓勵性規定為主，社會教育立法包括民間力量辦學和圖書館、博物館等提供的社會教育。而三者之中以學校教育立法為重，其包括人、財、物等諸多內容，比如高等教育立法就包含了教育許可、招生管理、考試管理、校園安全管理、學校財物管理以及對教師與學生的管理等。這些規范對象的復雜化和多樣性形成了多元的教育法律關系。從法律關系類型上來看，中國教育立法包括教育制度法律關系、教育財政法律關系、受教育主體權利義務關系，具體而言：第一，在教育制度安排上包括學前教育、義務教育、高等教育、民辦教育、職業教育、國防教育等。這些教育制度體現出鮮明的行政管理特征，比如《中華人民共和國高等教育法》主要規定了高等教育的基本制度和高校設立的許可條件。第二，從教育財政法律關系來看，針對教學財物的立法占據相當數量，內容十分廣泛但缺乏體系性。統計發現，這類規范共計32 部，主要包括學校內部財政管理、國家財政投資、教師權益保障、學生獎學金規定等。這部分內容主要規定教育經費的使用，比如《教學成果獎勵條例》第7 條規定，授予特等獎國家級教學成果的應當報經國務院批準。第三，從受教育主體來看，針對學生權益保障以受教育權、正當程序權利為主，比如《中華人民共和國教育法》第9 條、第37 條和第43 規定了中國公民受教育的權利和義務、平等權利和救濟途徑等，《未成年人學校保護規定》規定了未成年人的合法權益權和表達權等，《中小學教育懲戒規則（試行）》規定了中小學生在受到懲戒和紀律處分時享有的陳述、申辯和聽證的權利，等等。

可以看出，不同于民法法律關系同質性程度較高的優勢，中國教育立法很難進行提取公因式的抽象化作業，而且體系型法典過高的統一化功能反而可能會模糊教育領域大多數極具差異且恰好不統一的社會事實和行政現實這一視域。匯編型法典則可以直面法律碎片化的困境，在創造共同法的時候選擇尊重各種不同空間內經濟生活的獨特個性。因此，教育立法體系化的方向應當根據相異利益領域確立劃分標準，并對同一利益領域的同質性規范進行整合。

綜上，匯編型教育法典與法典編纂的規律相一致，也更加契合教育法律關系異質性的基本情況，其體系性可以通過原則與規則之間的法律適用加以保障。從具體實踐來看，已經實行教育法典化的國家，其教育法典編纂模式總體上呈現出匯編型的特征?？梢?，教育法典的匯編型進路具有可行性。

四、中國教育法典編纂的路徑設想

中國教育法典化處于起步階段，還需要做大量的實務立法準備和理論準備?；诖?，未來應根據實際情況，分步驟開展法典編纂工作。一般而言，匯編型教育法典包括總則編和分則編，總則編如何立法以及是否需要另起爐灶，分則編如何確定編排標準以及如何劃分同質領域等都需要慎重考慮。

（一）教育法典化的步驟

從中國教育立法的現狀來看，立法部門的法典化工作可分三步進行。首先應當為提供匯編法典的原材料做準備，第一步為進行教育立法的規范清理工作，第二步是有針對性地立法，包括將地方立法上升為國家層面立法，以及針對空白領域進行立法，這兩步可以同時進行，最后一步為匯集立法，具體如下：

第一步，進行教育立法的規范清理工作。梳理當前教育立法可以發現，立法技術層面引發的碎片化主要涉及未及時清理大量過時規范、同一事項重復立法等。在部門規章層面，一些立法制定時間早，已經不適應社會的發展。截止到筆者發稿前，中國165 部部門規章中，其中僅31 部制定于2000 年之后，而在2000 年以前制定的規章中，部分規章具有明顯的適用期限。例如，約15 部高等教育招生規章中，《1991 年各類成人高等學校招生規定》《教育部關于1998 年全國各類成人高等學校招生規定》等僅適用于當年的高考招生工作，但仍在生效之中。同時，低級別規范針對同一事項重復立法現象也較為突出。比如，針對教學儀器就有《教育部關于印發〈高等學校儀器設備管理辦法〉的通知》《國家教委教學儀器設備生產定點廠管理辦法》等7 部部門規章。因此，在開展教育法典化工作時應針對上述情況，及時廢止不具有時效性的立法或者將規定同一對象的立法進行整合。

第二步，有針對性地立法，包括將地方立法上升為國家層面立法，以及針對空白領域進行立法，可以和第一步同時進行。中國地方教育立法以細化上位法為主，共計155部，約占總和的58.7%；而且部分領域地方立法先行，比如已經有13 個省份制定了“技術人員繼續教育條例”，有9 省份制定了“學前教育條例”，7 個省份制定了“學校安全條例”等。在開展教育法典化工作時，應針對這些領域及時總結地方立法經驗，然后出臺國家層面的立法，從而確保高層級立法對下級法的指導作用。

第三步，匯集立法。匯編型法典的最后一步需要將總則編和分則編集成于一部法典中，各分編繼續保留其原有文本，但在匯集時需要確保法典的邏輯性和一致性。最后的附則編是重點，為法律適用規定，需要規定總則編與分則編的關系、教育法典與行政法典的關系、本法與其他教育立法之間的關系等。

（二）教育法典的內容編排

教育法典一般包括總則編和分則編，總則編需要考慮是否需要另起爐灶及其內容如何安排?！吨腥A人民共和國教育法》在1995 年頒布后，雖然歷經了三次修改，但是其立法體例并未修改。為了保障教育法秩序的持續性和穩定性，教育法典的總則編可以該法為基礎進行修改?？倓t編是關于各分編的程序性和原則性規范的一般規范，僅規定最基本的規范。該編包括八章，第一章是總則編的總則立法，內容包括立法目的、教育法的基本原則、國家教育義務和受教育者的受教育權之間的關系；其他章節依次為受教育者權益保障、教育工作者權益保障、家庭教育、社會教育、國家教育、教育財政、責任與救濟制度。

教育法典更為重要的功能是確立教育領域的基本原則，而實踐中教育法基本原則的形成往往受到雙重約束，即在“行政法典—教育法典”的框架里受到行政法秩序向下的約束，而在自身形成領域又受到教育法律關系的向上約束。依法治教和保障公民的受教育權應當成為教育法典的核心基本原則?！敖Y構性地將法體系由永恒不變之自然的法轉置于原則上可以修改的立法法之上”［21］，依法治教寓于中國法治國家建設的道路之中。2010 年中共中央、國務院印發的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出，全面推進依法治教的系統方案包括完善教育法律法規、依法行政、依法治校、督導制度和監督問責機制四個方面，從中可以看出依法治教的范疇超出狹義的依法行政，而《中國教育現代化2035》則將依法治教確定為中國推進教育現代化的基本原則。因此，教育法典應明確確立依法治教的基本原則地位，將其從法政策轉為立法，增加法的可預期性和安定性。

教育法典的分則編需要明確以何種邏輯進行編排。在一些國家，教育立法并非按照單一的法律關系主線安排，而是與總則編確立的順序對應，這對中國教育法典化不拘泥于單一進路具有借鑒意義。結合前文對中國教育立法的分析，分則編可以按照“人—物—財”的邏輯進行編排，具體可分為三條主線：第一條主線首先規定受教育者與教育工作者的權益保障，體現出以人為本的價值取向。第二條主線以教育義務為主體，對應總則編中的家庭教育、社會教育和國家教育共計四編。其中，家庭教育與社會教育共一編，主要規定圖書館法、博物館法等立法中關于教育的內容，國家教育以教育制度為標準劃分為高等教育、基礎教育和其他教育三編。從中國教育立法現狀來看，高等教育與非高等教育立法的密度有較大差別，其中高等教育立法就有81 部，約占教育制度立法總量的一半，因此高等教育宜單獨成編。第三條主線以一編規定教育財政，包括教育投資與教育條件保障、教學經費使用管理和教學財產管理等內容。

另外，每一編的具體內容都應當按法律位階效力進行編排，鑒于中國部門規章數量龐大，且其在司法中僅具有參照的效力，匯編時可只收集法律和行政法規，部門規章不宜編入，最終中國匯編型教育法典可以呈表1 體例。

表1 匯編型教育法典的基本內容

結語

從世界范圍來看，法典化仍是一種趨勢，也是時代的需要。然而，法典編纂是國家立法活動，是對社會秩序的體系性調整，需要在國家建構的視野下考察。在大數據時代，互聯網和人工智能的發展深刻地改變了人類獲取知識的途徑和方式，這也影響到教育形態和教學的關系。法典概念的嬗變和法典理念的發展，是社會生產關系變化在制定法上的必然要求。人類社會進入21 世紀，后工業社會代表的風險社會和信息社會并存，對法典的明確性價值形成挑戰；信息社會的網狀結構使得社會各主體之間、政府內部行政呈現出互動性的網狀結構，這也對法典的統一性價值提出了挑戰。這些變遷使得法典對抗不確定性的安定價值愈加突出，但同時也要求法典本身具備更強的開放性。匯編型法典更有助于教育法典的出臺，教育法法典化的過程，既在形式上有利于教育法的外在形式統一，也有助于凝練教育法保障公民受教育權的基本價值。