面向國土空間規劃的鄉村空間治理機制與路徑

宋寧

煙臺市城市規劃展示館 山東 煙臺 264000

我國正處于社會主義現代化國家發展與轉型的關鍵時期。在新時代的社會發展背景下，要加強對空間的治理工作，尤其是農村。農村有著廣袤的土地，提高土地的利用率，是推動農村經濟建設、落實鄉村振興戰略方針的關鍵路徑。在開展國土空間規劃工作中，要注重鄉村空間治理機制，以保護自然資源和傳承人文歷史為先決條件，對農村的生態農業、城鎮空間資源統籌配置，推動農村體制改革的可持續發展。若想真正重構農村的空間結構，要按照鄉村振興的發展方向進行，實現生產空間的集約發展，促進鄉村生態環境的穩定性。在實際工作中，要明確國土空間規劃與鄉村空間的關系，實現鄉村空間的治理轉型，并構建實用性的村莊規劃，全面落實鄉村振興戰略方針。借助城市經濟發展的力量，推動農村經濟建設及發展，全面提升我國社會經濟建設和城市發展水平。

1 國土空間規劃及其重要性

國土空間是指國家主權與主權權利管轄下的地域空間，包括：陸地國土空間和海洋國土空間。通俗意義上來講，國土空間是指國民賴以生存的一切場所和環境，包含陸地、陸上水域、內水、領海、領空等[1]。在國家飛速建設與發展的背景下，開展國土空間規劃工作要體現其主導功能，合理分配生態空間、農業空間、城鎮空間，推動農村經濟建設，促進城市高水平發展。國土空間規劃工作是指對特定區域內的國土空間予以開發和保護，加強空間與時間上的安排，其是將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、海洋功能區劃等空間規劃有機融合，并形成全新的空間規劃。這項工作在我國整體規劃體系中有著重要的地位。

我國國土規劃工作按照全國、省級、市級、縣級、鄉鎮劃分為五個層級實現總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃“三類”，也是我們了解的“五級三類”。其作為國土空間規劃編制體系，要結合不同地區的實際發展情況，提升國土空間規劃水平，提高我國地域、空間、水域的利用率，促進我國生態系統的可持續發展。就目前的農村空間規劃與治理工作而言，其主要包括國土空間的保護、開發、利用與修復。相關部門要結合鄉鎮的實際特點，對空間作出總體部署與統籌安排，提高對土地的開發率與利用率，體現空間的特定功能，充分發揮國土空間對社會經濟建設和國家經濟發展起到的重要作用。

2 鄉村空間治理機制的關鍵點

實現鄉村振興，實現農業農村現代化發展是如今我國鄉村建設工作的重點內容之一。鄉村空間治理是針對不同城市、農村現狀，開展具有針對性的空間治理工作，實現土地與空間的超高利用率。若想真正挖掘農村公共空間的潛力，在鄉村空間治理工作中要提升鄉村的生產效率，提升農村生活品質，促進農村生態環境體系，保證農村空間布局的優化。

在我國如今的背景下，若想真正實現鄉村振興戰略方針，必須提高農村空間利用問題，也就是說，基于空間治理建構鄉村振興的理論體系和實踐路徑，對如今的農村發展有著現實意義。若想真正達成鄉村振興目標，實現鄉村價值重構是重要環節。要求相關部門站在鄉村空間管控和發展，著手尋找農村空間治理的突破口，加強對農村物質空間、空間組織、空間權屬等方面的治理與管控工作，重構空間組織關系，重塑空間價值分配體系。

2020年底召開的全國農村工作會議提出：堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，舉全黨、全社會之力推動鄉村振興，促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足。2021年中央一號文件強調新發展階段“三農”工作仍然極端重要，須臾不可放松，提出全面推進鄉村產業、人才、文化、生態組織振興的實施方案[2]。由此可見，實現鄉村振興的戰略部署已是一項迫在眉睫的工作。在開展國土空間規劃過程中，要加強鄉村空間治理，保證鄉村振興對象的多體融合，確保農村發展跟隨國家發展的腳步與方向，提高農村的現代化水平。

在實際工作中，要結合我國目前的城鄉轉型的現實背景，打造具有中國特色的鄉村振興體系。鄉村空間治理工作主要是以鄉村空間為對象，通過對鄉村物質空間及其承載的空間關系予以治理，構建城鄉要素流動通道，優化鄉村空間結構，促進鄉村轉型發展。為了保證鄉村空間治理工作的有序高效完成，要以打破鄉村空間發展障礙為著力點，破解鄉村振興難點，并形成邏輯聯系，完善對農村空間治理工作體系體現地域結構與功能性，促進城鄉地域系統的可持續發展。

3 國土空間規劃與鄉村空間的關系

3.1 國土空間規劃中的鄉村規劃

規劃的含義是對未來發展目標、方向和內容的預測，顯而易見，國土空間規劃工作就是對我國的國土及空間的發展目標、方向和內容予以預測[3]。在此項工作中，要加強對鄉村空間治理的重視程度，明確二者間的關系，對鄉村的土地利用和空間布局予以綜合部署，結合不同鄉鎮的情況，具體實施針對性措施。在開展鄉村空間治理工作中，要根據城鄉規劃法中的鄉規劃和村莊規劃兩個概念展開。上文已述，我國目前的國土空間規劃工作旨在構建“五級三類”總體框架。若想實現國家層面的國土空間規劃工作，要結合鄉村的土地用途，建立完善的空間治理體系，加強對城鎮邊界的開發，并對農村的整個區域予以宏觀管控，實現村莊空間治理的全面統籌和規劃指導。

在具體工作中，可以結合一個或幾個村為單位，制定村莊規劃工作，提高鄉村空間治理的可操作性。除此之外，還要站在微觀角度對各個村莊的土地與空間予以詳細規劃，加強指導實施提高土地的利用率，提升鄉村建設水平?？偟膩碚f，在國土空間規劃目標下，實現鄉村空間治理工作要站在宏觀與微觀兩個角度展開，保證總體規劃與詳細規劃的并駕齊驅。站在市縣、鄉鎮、村莊等視角，實現土地用途管制和村莊分類布局，提高鄉村空間治理水平，真正將國土空間規劃工作落到實處，并將其作為鄉村空間治理與規劃的主要目標和重要依據。

3.2 國土空間規劃及鄉村空間終端位置

縱觀我國目前的國土空間規劃體系，總體規劃強調宏觀的管控和引導，詳細規劃則以總體規劃為依據進行具體落實規劃，實施的關鍵在于空間用途管制和空間治理。在實際開展工作中，要重視鄉村空間的終端位置，加強空間的開發與總體規劃，實現有效的鄉村空間治理工作[4]。不僅能夠保護農村的自然生態環境和農業資源，避免因客觀因素對農村空間造成破壞和侵蝕，還能借助農村空間規劃建設，營造良好的居住環境，保證鄉村振興戰略方針的落實，促進農村整體有序發展。

鄉村空間治理工作是空間科學的重要組成部分，是提高國家國土空間規劃水平的重要路徑。眾所周知，鄉村空間包含的元素種類較多，不僅有自然和農業生態資源，還有人類、動物等資源。農村的空間環境是農民安身立命的根本，促進農村發展也是提升鄉村公共價值，提高人們生活保障的關鍵。在我國目前的國土空間體系中，鄉村空間占據重要地位，其作為國土空間規劃體系的終端，實現鄉村空間的有序治理是提高國土空間治理水平的重中之重。鄉村空間治理的最初是為了解決農村無序建房問題，而實現空間的合理利用，除了能改變農民亂建房、土地資源濫用的現狀，還能在一定程度上促進農村的經濟建設，提升農民的生活品質。

在具體工作中，要做好農田水利、道路基礎設施和公共設施的建設，結合土地用途管制，保護耕地和農村的生態環境。實現農村空間治理與規劃可以提高農村空間的利用率。眾所周知，農村空間是一個較為復雜的系統，其包括生產、生活、生態空間，有的城市在開展鄉村空間治理工作，會按照城市規劃的方法和思路進行，導致所制定的工作計劃在農村出現“水土不服”。為此，相關部門要了解國土空間規劃的主要目標和大方向，明確鄉村空間治理的重要性，以國土空間規劃為依據，完善鄉村空間治理工作體系，以鄉村空間治理為核心，提升國土空間規劃水平。

4 面向國土空間規劃的鄉村空間治理機制與路徑

4.1 鄉村空間的治理轉型

若想提高鄉村空間的利用率，達成國土空間規劃體系的工作目標，相關部門要注重鄉村空間的治理轉型。鄉村空間作為國家空間規劃體系最重要的組成部分，其更強調的是物質空間屬性。在實現空間治理工作中，要注重土地資源的合理利用，加強規劃管控，主要包括：村莊建設用地、非村莊建設用地和非建設用地。要站在治理的視角，充分解讀鄉村空間，凸顯各因素的社會屬性，將鄉村空間變為社會活動發生的重要區域，提升空間的使用功能。治理視角下的鄉村空間研究突破了原有的純物質空間論，能夠更好地與鄉村獨特的社會基礎相契合，認識鄉村空間的價值，進而尋求技術上的治理方式[5]。

科學視角下的空間治理工作要實現資源配置的有效應用，促進空間的可持續發展。對于我國目前的國土空間情況而言，實現鄉村空間治理工作是一項復雜卻又敏感的工作體系。相關部門要站在地方視角下研究治理的范圍、媒介、對象，改變傳統的鄉村規劃治理工作，以強化農村經濟建設為主要方向，強調農村資源的保護與利用。在以往的農村空間治理工作而言，更注重土地的利用，反而忽略了自然資源的開發。為了提升空間治理水平，促進農村空間治理體系的完善，要將民生作為根本理念，實現鄉村規劃的轉型。既要解決鄉村建設與環境保護存在的矛盾關系，又要體現鄉村治理工作的綜合性。遵循生態文明建設的根本方向，落實鄉村振興戰略方針，凸顯農村的自然價值和人文價值，維護農村空間資源的秩序以農村為媒介，推動我國生態環境的可持續發展。

4.2 基于實用性村莊規劃

若想實現有效地農村空間治理工作，必須體現治理方針的針對性。觀察我國目前的農村發展情況，南北方的發展差異較大，發展重心也有所不同。農村空間治理要實現“自上而下，自下而上”相結合的體系，迎合目前農村發展的實際需要，將物質組織權屬納入統一體系，實現農村的多規合一規劃和細化。治理實用性是保證鄉村空間治理與鄉村發展方向緊密貼合的關鍵點，為了確保農村在發展過程中有足夠的空間基礎、經濟支柱，相關部門要思考農村空間治理工作“為誰規劃、誰來規劃、怎么規劃、如何規劃”。要將工作重心落實到農戶發展的綜合需要上，跳出傳統的城市經營運作模式，保證農村發展有較強的針對性，充分利用農民僅有的空間資源。

除此之外，實現鄉村空間規劃要強調其公益屬性。要站在農民的視角下合理規劃鄉村空間需要，保證所制定的規劃方案符合農民對鄉村發展的心理預期，又要符合鄉村發展的實際情況。假設：對于我國北方地區的農村而言，其主要以耕地為主，在開展空間治理工作而言，要將糧食的種植與生產放在根本位置。既要發揮鄉村對于社會經濟建設起到的作用，又要提高治理方案的針對性。這樣可以在一定程度上提升國土空間治理水平，切實推動我國農村的經濟建設和發展。

4.3 落實全面鄉村振興戰略方針

鄉村振興戰略是中共十九大作出的重大決策部署，是決戰全面建成小康社會，全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是新時代“三農”工作的總抓手。習總書記曾在20大報告中提出：全面推進鄉村振興，堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動，扎實推動鄉村產業、人才、文化、生態組織振興[6]。不夸張地講鄉村振興戰略已經逐漸成為我國發展進程中的最核心、最重要的戰略目標。為了凸顯農村對于社會發展的價值和作用，在國土空間治理工作中要優先開展鄉村空間治理。只有鄉村振興工作取得了重要的進展，才能真正為社會經濟發展提供重要的后勤保障力量。

鄉村空間具有地方性特征，若想實現鄉村空間的有效治理，要將重心放在鄉村的表征、鄉村的日常生活中，將意向空間表達改造為物質空間呈現，并實現二者的融合，體現在社會空間再現方面，實現有效的鄉村空間治理。要落實全面鄉村振興戰略方針，推動鄉村的可持續發展，為鄉村振興創造必要條件。相關部門要站在鄉村空間角度出發，解決空間結構與功能的不合理問題，實現空間權屬與空間價值的重新分配，以綜合性的空間治理手段，推動農村多元主體的參與，使農村空間規劃與建設變為一項充滿積極性的工作。

除此之外，有效的鄉村空間治理是完善鄉村空間價值的重要體現，可以幫助鄉村空間功能體系逐漸完善，矯正城鄉空間開發權的失衡。相關部門要站在鄉村空間物質組織權屬方面，實現綜合治理，選擇具有針對性且科學合理的治理手段，構建城鄉共治局面，推進鄉村空間用途管制，將鄉村空間治理工作變為落實鄉村振興戰略方針的重要工具。

5 結論

總而言之，就我國目前的發展情況而言，若想提高國土空間規劃水平，要從鄉村空間治理著手，全面振興鄉村的經濟建設和經濟發展。以鄉村空間為載體，搭建合理的鄉村布局結構，打造宜居的居住環境充分發揮鄉村建設對于社會經濟建設的推動作用。相關部門要結合鄉村振興發展的內在需求，重新整合鄉村空間結構，實現空間資源的合理利用。要加強國土空間規劃中的鄉村規劃工作，實現鄉村空間的治理轉型，基于實用性開展鄉村空間規劃，全面落實鄉村振興戰略方針，真正讓鄉村空間及農村資源變為推動社會經濟高速可持續發展的關鍵力量。