基于產業指引的村莊規劃方法研究

周思宇

湖北長投規劃設計有限公司 湖北 武漢 430060

1 導言

為促進國家鄉村振興戰略深入實施，切實指導農村發展建設，帶動農村居民增產增收，改善農村人居環境，全面建設小康社會。實施鄉村振興戰略的核心是產業振興，以農業產業發展為基礎，圍繞農村一二三產業融合發展，構建現代化鄉村產業體系，實現產業興旺。

按照《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》、《自然資源部辦公廳關于進一步做好村莊規劃工作的意見》等文件要求，以及《武漢市村莊規劃編制技術導則（試行）》，強調有明確產業項目和村莊建設要求的村莊，按照產業引導型村莊規劃要求深度進行編制。本文以武漢市江夏區烏龍泉街道新農村為研究對象，通過探析村莊現狀產業經濟發展特點及水平、產業空間布局特點、產業發展趨勢和市場需求，以產業發展指引優化村域國土空間格局，提出“產業目標及體系構建—產業空間布局—產業發展指引—落地實施保障”的實施框架，從而確定產業供地要求及時序，為鄉村產業發展提供用地保障，為其他地區村莊規劃提供可參考與借鑒。

2 國土空間規劃背景下的產業引導型村莊規劃認知

2.1 產業引導型村莊規劃的特點和意義

按照“聚焦產業熱點、打造鄉居亮點、破解全域難點”的武漢市村莊規劃分類思路，《武漢市鄉村規劃編制技術導則（試行）》明確指出有明確產業項目和村莊建設需求的村莊，主要包括鄉村振興示范帶沿線重點村、都市田園綜合體、重點農業產業項目等涉及的村莊，以及需要實施國土綜合整治和重要生態修復項目的村莊按照產業引導型村莊規劃編制要求進行編制。

產業引導型村莊規劃的重點是立足村莊自身產業基礎、資源特色、尊重村民及企業主體意愿的基礎上，明確村莊所承擔的主要產業功能，細化優勢特色產業業態類型，優化產業功能結構、提升鄉村生產要素的使用及產業空間布局績效，構建三產融合、特色彰顯的鄉村產業空間，實現鄉村共同富裕[1]。

2.2 村莊規劃下產業指引工作存在的問題

村莊產業發展的方向和目標盲目跟風發展，片面追求規模擴張和數量增長，導致無效土地供給增加、產業同質競爭加劇、質量效益下降的問題日益凸顯。未考慮到村莊產業發展的可持續性和適應性，對村莊產業發展方向的正確性和風險性考慮不足，脫離基礎實施能力與產業主體訴求，高估村莊專業管理和資源配置能力，過度追求產業鏈完整及高端化，導致鄉村產業發展受阻。

在落實新時期國土空間用途管制下，在產業發展與耕地保護雙重壓力下，產業發展面臨用地的瓶頸。缺乏對鄉村產業用地統籌安排，產業項目選址和規模也具有一定的隨意性，對產業支撐要素、資金統籌、土地流轉政策等缺乏完善機制，同時對產業項目用地供地缺乏指引，導致鄉村產業項目落地存在困難。

3 研究對象

3.1 研究對象概況

江夏區烏龍泉街道新農村是武漢市近郊鄉村振興的典型代表。新農村位于武漢市江夏區中部，梁子湖畔的烏龍泉街道西北部，東西與烏龍泉街道幸福村和新生活村相接，北抵烏龍泉鎮區，距武漢中心城區距離約50km，1小時車程可達，交通區位良好，新農村扣除城鎮開發邊界范圍6.34km2。新農村具有“六分田園兩分林，一分建設一分水”的本底生態格局，是一個以傳統農業為優勢的產糧區，耕地資源豐富，土質肥沃，適宜農耕。

3.2 研究對象產業經濟特征

新農村一產業經濟實力較為突出，產業鏈前端糧食生產、蔬菜瓜果生產及禽類生產規模穩定，農業經濟穩步上升，規劃區農業現代化水平為0.61，處于初步實現農業現代化階段；二產業經濟較弱，農畜產品加工轉化不足，特別是在蔬菜、瓜果、農畜產品加工方面加工率不足10%，缺乏圍繞特色優勢產業和糧油生產的初加工設施，如倉儲冷鏈保鮮、清洗烘干、分選分級初加工等產中功能，致使農產品加工業與農業總產值低，農產品加工轉化率不足；三產經濟屬于初步發展階段，其中旅游業主要是由農業種植基地向休閑農業園轉變，目前規劃區已分批入住茂康嘉園、龍壹茶場、新農村茶場、知辛農場教育營地等產業項目主體，全村流轉集體土地近4000畝，旅游活動以蔬果采摘、茶葉采摘、農家餐飲、教育研學等為主，客群以武漢市游客為主，已形成一定規模效應。

3.3 村莊發展的成效與困境

新農村規劃范圍內空心化程度高，流出人口占戶籍人口比重高，村莊緊抓當前鄉村振興戰略和國家發展勞動教育的機遇，通過打破傳統行政區劃，整合周邊村莊資源，創建茗泉谷四村聯盟都市農業產業園，建設江夏區鄉村振興示范點，一方面通過產業帶動，實現周邊居民反向創業，增加鄉村就業機會，拓寬農民增收渠道，另一方面項目區內產業項目發展迅速且日漸趨同，產業空間布局小而分散，未形成產業協調和積聚效益。

當前糧食供給面臨資源環境約束趨緊、農業勞動力轉移、農業生產成本過高、種糧效益持續下降、農業生產競爭力弱等問題，村莊需要提高糧食綜合生產能力，保障糧食供給，從注重產量向注重質量效益轉變，需平衡農業經濟效益與糧食安全[2]。同時隨著農村新產業、新業態的興起，鄉村產業發展衍生出多元化的用地訴求，加大村莊三產融合土地要素保障的難度，造成鄉村產業重大項目難以落地。

4 以產業發展路徑為核心的村莊規劃體系構建

4.1 總體思路

規劃遵循堅持特色競爭、市場導向、底線思維、生態友好及產業全生命周期設計理念，圍繞產業發展為核心任務，助力鄉村產業現代化，為鄉村一二三產業融合發展提供空間支持。規劃落實上位規劃確定的各項空間管控要求與約束性指標，以資源環境承載力為基礎，合理預測產業用地規模，劃定村莊產業功能分區，細化農業生產空間管控內容，優化村域生態、生產、生活空間，落實產業項目布局，進一步明確產業項目建設用地建設控制要求、農業設施建設用地建設控制要求、建筑風貌指引及園區景觀要求，推動產業用地供應，為村莊規劃管理提供重要思路。

4.2 嚴守底線管控，構建產業體系

在國土空間用途管制的嚴格監管前提下，落實永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界、國土空間功能單元等管制要素，依據村莊資源稟賦合發展條件，明確村莊各類產業的發展目標、發展方向、發展重點，規劃以精致農業為發展導向， 構建“農研旅”三位一體產業體系。規劃范圍內引導規?；N養殖，完善農業生產配套設施，完善農副產品研發生產、加工及檢測、農產品牌孵化、電商展銷平臺等產業鏈環節，挖掘農業特色產業品牌，在此基礎上引入鄉村旅游和研學教育產業，并策劃研學基地、農耕文化體驗、茶文化體驗、旅游接待等新興產業，明確產業衍生方向及產業載體空間。

4.3 基于農業生產空間的村莊產業功能分區及管控利用指引

鄉村產業發展以集約高效的農業生產空間為基礎，根據區域地形地貌、水系條件、耕地質量、土地整治、土地流轉、農業種植品種、村民種養習慣等搭建相關性指標，通過AHP層次分析法進行指標相關性分析，在權重確定的基礎上，構建熵權物元模型，并對相關評價結果進行聚類分析，提出糧食和重要農產品生產保障空間、農產型特色產業空間及農旅型特色產業空間三大類型農業生產空間[3]。在產業功能分區基礎上，劃定農業生產單元，明確種植結構、主導用地類型、用地規模及農業配套設施，通過“分區準入+清單管理”制定農業生產空間的管控利用指引。

（1）糧食和重要農產品生產保障空間。

永久基本農田相對集中需嚴格保護的區域，以糧食作物生產為主，主要承擔糧食安全職責。本區域內耕地以規?；?、標準化種植糧食、棉、油、糖、蔬菜等農產品，鼓勵加強農業科技含量及高標田建設，以糧食穩產為前提，引入穩定性好、產量高、質量優的品種，推廣先進的種植品種及技術，允許配套農業科研、技術服務等直接服務糧食生產的配套建設，原則上不得引入鄉村休閑旅游相關配套建設。

（2）農產型特色產業空間。

開展蔬菜、果園、經濟林、水產畜牧養殖等規?；?、特色化的專業農業生產區域。鼓勵加強農業科技含量，形成循環、綠色、高效的農業種養區域，鼓勵推進土地整治，建設高標準基本農田，對在可恢復耕地上已經流轉的規模種植園地、林地，考慮區域農產型特色需要，可考慮繼續保留，直至有需要再恢復為耕地，允許引入小型農產品分揀、倉儲保鮮冷鏈、產品低溫直銷配送等直接服務于區域農業生產的配套建設。

（3）農旅型特色產業空間。

區域有良好的特色蔬果、茶園、湖塘濕地、美麗鄉村等自然人文資源，現已有相關旅游產業基礎。鼓勵閑置建設用地再利用，引進鄉村休閑旅游配套建設，加強促進農業與鄉村旅游產業要素的互動與融合，新增產業用地需要可通過控制型村灣遷并復墾，用地規模實行“比例+面積”的雙控模式，為鼓勵產業發展，可憑控制型村灣復墾項目備案憑證批復產業用地指標。

4.4 合理預測產業規模，集約高效空間利用

綜合農業規?；娃r業科技化水平及發展目標，明確規劃范圍內農田連片度、灌溉率、農產品機械化率、農產品轉化率、農田綜合使用效率、農業空間減碳增匯量等發展要求。農業規?；ㄟ^農業資源及農業社會化服務的集中利用，實現產業集群化，形成規模效益，提高生產效率和降低成本，農業科技化可采用農機作業，引進農業新技術、新品種，從而提高農產品產量和質量提高生產效率，降低勞動力成本。

在實施層面，結合用地現狀、農業生產空間管控要求、市場需求及企業主體述求，預測農業配套設施及產業配套設施建設用地規模，明確各類設施農用地和新業態產業用地選址及建設控制要求，明確建設用地新增、存量轉化規模。產業配套設施建設用地規模與項目區規模實現“比例+面積”的“雙控”模式，需符合武漢市鄉村地區點狀用地和基本生態控制線相關規定。綜合考慮未來產業發展的不確定性，在規劃的編制過程中充分考慮農業新業態發展用地留白的需求，以提升規劃彈性。

4.5 基于產業指引的村域空間構建

根據項目主導產業鏈的空間組織關系，規劃形成產業項目總體空間布局，明確糧油、蔬果、瓜果、茶等種植空間，以及農業生產輔助設施、旅游服務、研學教育產業項目空間布局。

（1）整合產業資源，強化產業要素流動。

根據項目區內農業生產產業特色資源，以做精主導產業、做強優勢產業、培育新興產業為原則進行產業功能區差異化定位，同時綜合產業發展方向、勞作半徑、土地流轉、資源配置等要求，合理安排生產-加工-研發-示范產業發展空間，實現空間布局上的協調發展。依托村鎮主要道路，打造公共產業服務帶，承擔產業振興和村莊服務的雙向職能，引導村莊生活服務、產業配套、生產性服務功能沿帶積聚，促進村莊產業要素沿軸流動。

（2）優化空間布局，增強產業競爭力。

一方面完善村莊基礎設施建設，提升村莊的生產生活條件，提高居民的生活品質，吸引人才和資本流入，促進產業健康發展，另一方面通過建設公共服務設施，提高村民的文化素質和生活保障水平，增加村莊的軟實力，為產業發展提供人才和專業技術支持。對村莊的環境進行整治，提高村莊的環境質量，增加居民的生活滿意度，吸引更多游客和投資者，實現產業空間與居民點空間形成良性互動。

（3）劃定產業項目區，落實產業建設用地來源。

結合項目主體土地流轉情況，劃定不同產業主體項目區，按點狀用地規模不超過30畝要求，規劃布局產業建設用地。產業建設用地來源一方面通過優化盤活存量，轉化存量建設用地用于鄉村旅游等產業發展，另一方面對上位規劃確定的機動指標進行落地。規劃引導產業主體對產業項目區進行詳細設計，明確擬建產業項目的產業類型、擬建設施、建筑規模、用地規模、建設風貌及景觀環境等要求。

4.6 建立產業保障機制

加強村莊規劃中的產業指引，實現產業結構優化和轉型升級，提高村莊產業的競爭力和市場占有率，同時可引導政府或社會資本設立村莊產業發展基金，以此吸引更多的企業或個體進村創業，也可通過村集體與企業設立產業合作社，以規?；唾Y源化增強產業競爭力。對內村莊可開展技術培訓，提高農民的技術水平和創新能力，例如農業技術咨詢、農業信息服務，以提高農業生產效率，提高農業產業項目的盈利能力，對外加強市場開拓，提高村莊產品知名度。

5 結語

在國家鄉村振興戰略背景下，通過村莊產業發展指引為村莊規劃提供方向和支撐，不僅科技促進村莊產業結構調整和優化，優化村莊土地資源配置，提升村莊的產業技術水平和產品競爭力，為村域空間布局提供依據和引導，實現資源的有效利用和最大化效益，還可以通過產業帶動實現村民共同富裕，提高村莊與城市的經濟聯系和互動，促進城鄉一體化發展。