穿透式治理：基層社會治理共同體構建的有效路徑

王嘉瑜　何得桂

摘 要：健全共建共治共享社會治理制度是中國式現代化進程中的重要命題。與懸浮式治理和常規型治理相比，善治導向的穿透式治理強調治理要素與治理主體的有機結合和良性互動。穿透式治理基于治理要素聚合式發力、治理主體協同式聯動以及治理能力裂變式提升賦能社會共同體構建，通過黨領共治增強多維互動、協同閉環、信息化支撐的力量，使積極治理行為更好地滲透于基層治理全過程，最大程度打通治理堵點，從而有效貫通國家意志和人民意愿。相較國家治理，穿透式治理更重視多維互動，健全國家上層與基層社會之間的互動機制，不斷縮短國家與基層的空間距離，既強調國家與社會的良性互動、條塊互動以及積極治理，也重視發揮多元治理主體的協同作用，從而破解治理難題，推動基層治理共同體構建?；鶎由鐣卫砉餐w構建既要注重滲透地方，也要重視穿透社會，同時要更加重視超越局部治理，健全條抓塊統與社會之間的多維互動治理機制，推動共同締造和為民造福行為，進而增強國家善治能力。

關鍵詞：基層社會；治理共同體；穿透式治理；多維互動；善治能力

中圖分類號：D630文獻標志碼：A文章編號：1672-9684（2024）01-0027-10

基層治理成效關乎國家治理整體水平。當前基層治理中的懸浮化現象大都表現為治理主體與治理對象的疏遠與脫節，也反映出治理在縱向維度中存在的梗阻問題［1］。本文基于對陜西省安康市漢陰縣基層治理創新的深入思考和經驗總結，提出“穿透式治理”這一概念。穿透式治理指由國家向下逐層推進至基層以完成穿透，力求全面打通國家政權與基層社會的隔膜，筑牢群眾基礎。以人民至上的中國共產黨始終遵循“國家化”和“人民性”相統一的價值觀，作為穿透式治理的核心治理主體，其統領行政組織、社會組織、自治組織等多元治理主體，發揮協同引領的作用。穿透式治理視野下的穿透行為主要強調“動態、有序、靈活”因素，新時代的基層社會主要基于“治理體系、治理機制、治理取向”這三個維度來開展治理任務，以提升穿透有效程度。國家與基層之間的良性互動既關乎基層治理效能，也影響著中國式現代化發展。

一、研究綜述與問題提出

加強和創新社會治理關乎中國式現代化發展?！皥猿止步ü仓喂蚕?，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”［2］是黨的重大制度創新。黨的二十大報告指出，要“完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”［3］。由此，社會治理共同體構建引起廣泛關注。有研究基于政治嵌入和社會嵌入，從共治能力和共同體規模來理解和構建基層社會治理共同體［4］，而賦能型治理是新時代基層社會治理共同體構建的一種有效實現方式［5］。但如何在現代化進程中將治理主體與社會治理共同體構建更好地關聯起來，還有待破解。

既有關于社會治理共同體的研究主要有三個維度。一是社會治理共同體的內涵和意義。社會治理共同體被視為一種社會關系，具有很強的社會性，也被看作一種多元協商共治的生命有機體［6］，是由政府、公眾、社會組織自覺形成的相互關聯和共同促進的群體組織［7］。它以共同體思想為價值導向尋求共同體成員之間的協同合作和普惠共享［8］。二是社會治理共同體的實現機制。良性循環的社會治理共同體實踐主要由“發現、參與、合作、創新、共享”構成［9］，需要通過加強黨的全面領導，健全治理體制機制；需要充分發揮制度保障作用、運用科學思維方式、組織多元主體協同以及創新優化治理工具［10］；需要基于參與維度及渠道、公共價值倫理導向和數字治理的技術支撐，優化社會治理共同體的構建路徑［11］。三是基于國家視角建構社會治理共同體。傳統中國是一個國法疏漏乃至缺失的“縫隙社會”［12］，而現代國家建構存在一定程度的政權內卷，從而形成“板結社會”。只有將國家政權與民眾生活緊密聯系，才能穩固國家政權［13］。要在治理創新實踐中尋求治理之道，特別是注重激發活力、減輕壓力、強化動力、提升能力以及注重合力［14］，以推進基層安定秩序與充滿活力。

既有研究具有重要價值，但還存在一定的不足。其一，它主要挖掘社會治理共同體構建的內涵和意義，而對屬地管理與社會治理共同體構建邏輯的剖析有待加強。其二，已有成果較少探討治理主體與社會治理共同體構建的關系，對于黨建引領下的多元治理主體高效協同的研究還需強化。其三，既有研究主要基于社會治理共同體自身的構建，還相對缺乏國家與基層之間何以集成、聯結的分析視角?；谏鲜龇治龊团袛?，本文主要從國家滲透基層社會的過程及其治理行為展開研究，試圖解答在中國式現代化進程中如何有效構建社會治理共同體。

二、穿透式治理：基層社會治理共同體構建的一種解釋

現代化的治理是立體而多維的，作為一種“縱向到底，橫向到邊”以及共謀共建共治共管共評的閉環式治理體系，它是人民性、精細化和有效性的統一，既要做到全覆蓋，還要有效整合基層社會。

（一）穿透式治理的緣起和內涵

穿透式研究主要源于經濟領域，我國金融市場傾向于穿透式監管以提升市場的透明度［15］?！按┩浮笔菄一蚬步M織滲透社會的積極行為和過程，通過自上而下的行政推動貫通國家意志與人民意愿，旨在更好地貫徹頂層制度安排，促進上情下達。綜上，穿透式治理是指合理配置治理資源，充分發揮各治理要素的積極作用，彰顯全局、多維、可持續發展的治理取向，從而邁向高效能治理。通過協同閉環、多維互動、全息覆蓋、深度嵌入，為黨組織統領的多元治理主體提供更便捷的服務，打通基層治理的各環節，更好地構建社會治理共同體。

穿透式治理與基層自治之間存在彈性張力。穿透式治理致力于打破條塊阻隔及穿透力不足的束縛。從縱向上，注重黨建引領作用的發揮，使條塊之間的關系更加協同和優化。在橫向維度上，主張打破地域界限和行政區劃組合各種治理要素和治理資源，超越了以往屬地管理做法，從而有利于促進全方位的積極滲透。面向社會進行持續滲透是現代國家的共有特征［16］64。它將國家意志和公共服務輸送到基層末梢，強化共同締造行為，從而產生有序、閉環且有活力的穿透式治理，基于治理為民和組織下鄉的情勢，把治理的全過程與整體治理效能積極地聯結起來。

（二）穿透式治理與基層社會治理共同體構建

邁向穿透式治理離不開治理要素與治理主體的高效協同，即社會治理共同體的構建。穿透式治理聚合了“協同閉環、多維互動、全息覆蓋、深度嵌入”等多種治理要素，以執政黨組織為主心骨，注重引領行政組織、社會組織、自治組織、企業組織以及人民群眾的積極參與，從而推動基層治理社會共同體構建，彰顯國家善治能力（圖1）。

1.四位一體的穿透式治理要素

把握中國式治理場景離不開“自下而上與自上而下”的雙向互動治理視野?；诨鶎又卫泶嬖诮M織難以協調、上下互動偏少、治理覆蓋面偏低、治理效能偏低的問題，穿透式治理要素主要包含協同閉環、多維互動、全息覆蓋、深度嵌入。其一，協同各方組織形成閉環式治理體系?；鶎由浦坞x不開共同締造，要基于完整而科學的閉環式流程加強和創新社會治理。其二，創造多維的互動場域。通過豐富互動層次、維度和內容，突出民眾訴求，從而敏捷驅動基層善治。其三，打破邊界感形成全覆蓋網格。把碎片化、分散化的治理單元予以聚合和優化，從而加強整體性治理和網格化治理。其四，把數字治理嵌入治理全過程。信息化賦能社會發展，既能增進社會團結又能推動有效治理。這些要素協同發力，能夠強化靶向治理意識和能力，促進基層善治。

2.黨領共治的穿透式治理主體

多元治理主體積極驅動社會治理。執政黨組織發揮統合作用，既保障行政組織、社會組織、企業組織運行的順暢，又及時為基層民眾反饋訴求。一方面，基于黨建勢能激發治理主體內生動力［17］，進而平衡組織權威與基層自治。另一方面，各治理主體的作用發揮離不開有效聚合。多元治理主體既注重各司其職又重視協同合作，從而推動治理的精準化和實效性?；诖┩甘街卫?，執政黨組織立足中國國情和多維主體，進一步推動基層治理現代化發展。

3.并聯型的穿透式治理運行邏輯

積極的穿透行為將“一盤散石”［18］的社會更好地聯結起來，建立起國家認同的社會聯系，從而推動有效治理。通過主體的強勁驅動，完善穿透式治理機制，從而達成預期治理目標（圖2）。通過國家權力向下延伸至基層末梢，更好地傳遞主流價值和國家意圖；基于治理主體協同聯動和治理要素聚合發力，構建基層社會治理共同體，進而推動高效能治理。該運行過程具有周而復始的特點：一是國家與民眾持續互動，治理主體能力得以施展，這也是治理要素協同配合的產物。二是基層治理環境更加多元，注重數字治理的廣泛應用，從而加速國家治理現代化進程。三是基層治理效能逐漸提升，更多治理主體積極參與公共事務，從而構建社會治理共同體。

（三）研究方法及案例選擇

課題組選取陜西省安康市漢陰縣加強和創新基層治理實踐為研究對象，于2021—2023年多次前往漢陰縣調研。位于秦巴山區的漢陰縣有10個鎮和156個村（社區），面積達1 365平方公里，2021年常住人口有31.3萬。調研期間，筆者與城關鎮、雙河口鎮、澗池鎮、漩渦鎮、鐵佛寺鎮等地的政府工作人員、村委會成員、村民代表、網格員、相關企業經營者以及漢陰縣委辦、縣委政法委、縣司法局的負責人進行座談或訪談。案例選擇原因在于：其一，具有較好的代表性。漢陰模式聚焦基層治理堵點，堅持問題導向和目標導向，致力于提高基層治理的社會化、法治化、智能化和專業化水平，在一定程度上探索出了一條欠發達地區基層善治之路。其二，擁有可推廣性?！叭壜搫?、多維整合、一體推進、守正創新”①的實踐模式助力和深化了基層治理，不僅在社會上反映良好，更獲得上級的重視推廣。

三、基層社會治理共同體構建的地方實踐表達

為增強基層治理能力，漢陰縣雙乳鎮江河村2014年在黨的群眾路線教育實踐中就開始探索實施黨員聯系群眾、人大代表聯系選民、中心戶長聯系村民的群眾工作法（簡稱為“三線”聯系）。中共漢陰縣委政法委2015年9月在“三線”聯系基礎上，倡導和推行管理網格化、服務精細化（簡稱為“兩化”）。2016年7月，中共漢陰縣委出臺《關于推進“三線兩化一平臺”基層治理模式的意見》，增加了“一平臺”即高效治理平臺，進而形成了“321”基層治理模式。

（一）基本動因：注重創新性、人民性和互動性的統一

1.基于社會問題驅動基層治理創新

新時代的基層社會治理內容更為豐富、對象更加多元、任務日益繁重。其一，大量鄉村人口進城入鎮，鎮村干部結構有待優化；基層管理人員配置不夠科學，失衡的人口結構導致社會問題不時出現。其二，基層隊伍能力水平與社會治理的繁重任務不適應，且群眾自治水平不夠理想，致使工作方法與社會治理目標要求有所偏差。其三，處于萌芽狀態的問題如果不能及時消解，那么將影響社會穩定和縣域治理。為解決基層治理難題，漢陰縣注重問題導向、目標導向和因地制宜，具有前瞻性和針對性的社會治理新模式應運而生。

2.及時回應基層發展需求和群眾訴求

基層群眾的訴求表達離不開高效能的治理平臺。其一，密切聯系基層群眾，破解基層群眾煩心事、操心事和揪心事需要黨組織發揮核心作用。其二，部分鎮村擁有一定的資源稟賦，但是還相對缺乏整體性平臺和暢通渠道，亟需政府有效引導和精細服務。其三，以行政村為單元的特色產業鏈難以協同發展，有效的幫帶機制不足，難以形成合作共贏、優勢互補和協同發展格局。漢陰縣把社會期盼作為首要任務并納入公共政策議程，充分調動“三線人員”②的治理積極性，敏捷回應群眾訴求和發展需求，從而增強了治理基礎。

3.完善國家上層與基層社會的互動機制

基層處于國家治理末梢，能否及時解決基層社會矛盾關乎國家治理效果?！白陨隙拢韵露稀钡碾p軌互動反饋機制是現代化治理的重要特征。一方面，基層社會需要多樣化和個性化的服務。群眾通過相應的載體及時獲取治理與服務動態，以便更好地與上級組織互動。另一方面，國家要掌握基層發展以及政策實施狀況，基于對當地治理情境和條件的敏銳感知和科學分析，通過積極互動和有效反饋來強化基層善治行為。

（二）加強和創新基層社會治理的地方探索

結合縣域實際，漢陰縣重視服務為民和治理為民，創新推行“三線兩化一平臺”的基層社會治理模式（即“321”基層治理模式）?；凇叭€聯系”，黨和政府織密織牢直接聯系和服務群眾的組織體系；以“兩化管理服務”為主要路徑，提升基層治理能力；以“一個高效能治理平臺”為重要保障，從而提高基層治理效能?；诳v橫協同的積極治理，通過橫向拓展到邊、縱向延伸到底，推動了縣域的高質量發展。

1.協同多元治理主體，增強基層善治力量

黨建引領的“321”基層治理模式充分發揮了不同層級和多方力量，有效彌補了懸浮式治理當中決策層對自治責任的間接推諉，提升了政策的執行度。其一，發揮黨建勢能，筑牢基層根基。為充分調動群眾參與公共事務的主觀能動性，漢陰縣構建了以村黨組織為核心、村民代表大會為決策主體、村委會為執行主體、村監委會為監督主體、村級經濟組織為重要支撐、社會組織為有益補充的“六位一體”村級組織體系，通過多元主體同向用力健全基層自治體系。其二，踐行群眾路線，延伸治理觸角。針對鎮村干部力量有限、難以直接聯系和服務群眾的狀況，漢陰縣充分挖掘治理潛能，尤其注重調動三線聯系人員的積極性。其三，協同各方力量，增強基層善治合力。推行村干部和農村在職黨員積分制管理工作，激勵先進、鞭策后進，不斷增強黨員為民服務能力；對中心戶長實行矛盾糾紛化解“一案一補”政策；成立的社情民意調查中心動態隨機抽查民意。這既調動了三線聯系人員參與社會治理的積極性，又發揮了群眾的社會治理主體作用。通過協同聯動，漢陰縣激發了組織的內生動力，進而強化了末梢治理。

2.打造立體治理格局，提升基層治理效能

針對基層治理中的懸浮化現象，穿透式治理強調各類要素真正滲透于治理過程中，也更注重治理重心是否下沉到位的問題。漢陰縣克服因地理條件、資源稟賦所引發的治理難題，織密服務群眾網絡，打造人民至上的立體化治理格局。其一，全面推行網格化治理。突出因地制宜，基于任務相當、方便管理、界定清晰原則，以村（社區）為單位，綜合考慮地理條件、轄區人口等因素，設立一二三全覆蓋網格③。網格長主要負責宣傳黨的方針政策、全面掌握社情民意、主動收集群眾訴求、及時反饋信息以及積極化解矛盾糾紛。全縣城鄉劃分為4 876個基礎網格，并配備網格員，網格員主要由“三線人員”擔任，進而形成“橫向到邊、縱向到底”的治理服務體系，以做到“人到格中去、事在網中辦、服務全覆蓋”。其二，提供多樣化服務渠道。通過高音喇叭、立體音柱、微信群等方式第一時間向民眾宣傳政策、通知事務等。網格員以樓棟、片區為基本單元建立住戶微信群，更好地聯系在家住戶和外出人員，做到了“有話群里說，有事就解決”。其三，推動精細化為民服務，重視群眾的獲得感和滿意度。逐戶摸底、精準分類，依據各戶經濟收入、家庭結構、利益訴求等情況，漢陰縣把群眾劃分為放心戶、關心戶和連心戶，全面實施“綠黃紅”三色管理，“綠色門前放心行、黃色門前停一停、紅色門前要上心”，對應實行在線服務、一線服務、熱線服務。通過靈動的網格化分層以及農戶類型動態劃分，以靶向治理提升治理效能，著力拓展新形勢下務實管用、高效運轉的基層社會治理途徑。

3.推動高效治理平臺，構建基層社會治理體系

穿透式治理的創新內容不在于對懸浮問題的徹底消除，而體現在以數字治理賦能基層治理創新，技術嵌入與信息共享格局的構建將原有的治理結構豐富化、治理方式多元化、治理平臺高效化。漢陰縣建設縣級大數據中心，所有鎮和村（社區）同步高標準建立綜治中心和信息中心，與縣“321”大數據信息中心全面對接，構筑基層高效治理平臺，進而增強善治能力。其一，基于縣情基礎數據，為縣域治理提供支持。開發集基層黨建、鄉村振興、綜治維穩、民生保障、環境保護、精神文明于一體的基層治理信息系統，促進辦事服務觸角進村入戶。其二，分析研判數據，促進科學決策。推動“上面千根線”與“基層一張網”無縫對接，形成基于數據和事實的研判報告，讓數據“多跑路”、群眾“少跑腿”，提高服務群眾的及時性與科學性。研發開通“321”民情在線微信公眾號，線上發布新聞動態、地域文化、旅游資訊等，推送各類政策和便民服務信息，受理群眾訴求。建立線下定期通報、辦理回訪和民調測評機制，用小程序聯系千萬家。其三，通過可視化調度指揮，實時監控社會治安狀況，提高平安鄉村建設水平?！叭€”網格員實時上報信息和工作情況，縣鎮村協同處置，點對點交流互動、調度指揮，做到“人在網格走，事在網上辦”，形成上報、受理、分流、辦理、督辦的閉環式管理。例如，在應用“疫情通”⑤基礎上，網格員基于“網格防”⑥實時上報返鄉人員數據信息，利用信息平臺增強治理效能。

四、穿透式治理視野下基層社會治理共同體構建機制分析

基層是國家治理的根基，中國式現代化要筑牢基層基礎，構建基層社會治理共同體。通過探尋穿透式治理與基層社會治理共同體的聯結機制，為創新基層治理提供新視角并指導實踐發展。

（一）以精細化治理推動組織有效覆蓋

為化解“懸浮式治理”之困，穿透式治理主張基層政府改變工作思路，明確主體職責范圍，以“確權在先、賦權緊隨”為動力［19］，理清條塊關系，以進一步提升治理精細化程度，滿足社會發展需求?！?21”基層治理模式強化精準識別治理需求、靶向供給治理資源以及即時反饋治理成效的思維，進而促進了基層社會精細化治理，增強了基層善治能力。其一，協同治理與部門負責相結合。通過細化職責范圍，打破部門壁壘，增強了基層對各項工作任務的組織領導力、統籌協調性、靈活機動性和自主能動性，健全部門協作機制。其二，社會治理轉型，拓展治理邊界。通過流程優化和服務機制創新，聚焦基層治理全過程，從而提升了基層群眾對公共部門的滿意度。其三，構建密切聯系和服務群眾的長效機制。積極開展組織集中整頓、干部預培養以及人才回引遴選，以制度建設加強隊伍建設，從而提升社會治理水平。其四，積極推進基層治理有效覆蓋。把社會治理與現代信息技術有機結合，充分發揮“互聯網+”的信息交換功能、資源配置作用、全息覆蓋機制，及時有效地滿足群眾需求和期待，不斷提升治理效能。

（二）高效能構建基層善治共同體

穿透式治理主張運用善治思維，利用治理平臺有效整合各類行政資源，不僅有效激活了基層組織的內生動力，也緩解了基層政府“懸浮型政權”的困境［20］。其一，利用數字創新治理手段。充分利用現代信息技術，以人民群眾最關心、最直接的事項及時公開、快速反應為重點，健全社會治理體系、運行機制和工作流程；以信息技術推動科學決策、改進管理服務，構建“發現問題—分析問題—解決問題”的閉環治理，提高數字賦能水平。其二，基于高效治理平臺構建自治、德治、法治相融合的治理格局。完善以“六位一體”村級組織體系為重要抓手、縣鎮“聯系—管理—服務”工作機制為保障、“兩說一商”④議事方法為紐帶、信息化服務為支撐的高效治理平臺，促進法治、德治、自治和智治的融合。其三，將公共利益最大化放置首位，促進基層善治。通過更好地在基層體現國家意志、落實國家方略，加快構建善治共同體，從而達到黨領共治的理想狀態。

（三）強有力地增進國家善治能力

治理力量的分散是產生懸浮化現象的重要誘因，穿透式治理的任務之一就在于將各行動主體、責任主體的力量進行重新整合。國家善治能力主要體現于“組織能力、動員能力、改造能力、發展能力和整合能力”［21］。其一，將分散的力量組織聚合起來，各級人員積極投身參與公共事務治理，從而貫通宣傳群眾、關心群眾、教育群眾和服務群眾的“最后一百米”。其二，把被動的力量組織動員起來，更好地滲透于基層一線，從而完成“社會穿透”。其三，根據現實需求靈活轉變治理方向，把以往自上而下的縱向治理轉向縱橫協同的多維治理。其四，激發政治社會制度的潛在動能，優化各類資源配置，高效整合社會中的有形資源和無形資源，通過各項政策舉措消除基層治理的普遍難題，增強國家整合能力，進而提高善治能力。

（四）基層治理與國家治理的聯動與融合

穿透式治理主張基層治理與國家治理互融共促、互相滲透與雙向聯動。要推動組織有效覆蓋、高效能構建基層善治共同體、強有力地增進國家的善治能力，它們之間環環相扣，從而達到穩定的閉環狀態，有效促進基層社會與國家上層之間的“來去自如”。其一，精細化治理達致全息覆蓋，推動基層社會治理共同體構建。大數據平臺的高頻應用使治理機制更加健全，治理結構縱向和橫向的穿透得以連接［22］。其二，激發共同體善治的內生動力，為基層社會治理共同體注入動能。重視民眾訴求，通過依托高效治理平臺、創新服務載體、優化治理機制，以系統性思維著力構建縱向到底、橫向到邊以及共同締造的善治共同體。其三，社會治理共同體的底盤和國家善治能力的根基均在基層。國家善治能力注重把改變人類狀況的意愿、合適的手段、增進人類福祉的效果相結合［21］，基層治理與國家治理密不可分（圖3）。

五、基于穿透式治理的基層社會治理共同體構建路徑

既注重“穿透地方”又重視“穿透社會”，穿透式治理促進了治理體系優化和治理能力增強?！按┩干鐣币獜木植恐卫砣嫱苿诱w治理，基于一個中心點向外擴散，激發群眾智慧、凝聚基層共識，形成既有秩序又有活力的網格化治理，從而構建基層社會治理共同體（圖4）。

（一）注重發揮黨建引領和社會協同的積極作用

中國共產黨的領導是當代中國的最大國情［23］，要充分發揮黨建對基層社會的領導作用與回應功能，進而推動社會向前發展［24］。首先，健全基層黨組織體系，推動組織聯建共建。通過拓展治理半徑增進橫向聯動，鞏固壯大基層治理力量，從而把黨的組織優勢、制度優勢和活力優勢更好地轉化為社會治理效能。其次，注重貫通基層干部上升渠道，優化基層治

理人員結構。守好基層黨員遴選關，錄用優秀村干部和社區干部為鄉鎮公務員；提升基層黨員的政治覺悟和執行力，全面提升其綜合素養。最后，深化黨員分類積分制，完善基層黨建機制。推行有能力的在職黨員直接聯系和服務群眾制度，更好地宣傳黨的路線方針政策和國家法律法規，讓黨組織的力量全面穿透基層社會，形成有秩序、活力強以及務實管用的基層治理格局，從而推動社會治理共同體構建。

（二）重視增強國家與社會之間的多維互動

創新社會治理方式，將以往自上而下與自下而上的雙向互動拓展為多維互動，從而拉近國家與基層的距離。將黨的領導與社會參與相結合，增能政府與賦權社會的互動、政府治理與群眾自治的銜接互動、道德規范與法律保障的互聯互動。第一，拓展基層自治空間，激發群眾主體性。通過加強基層自治組織和自我管理，降低治理成本，從而更好地激發社會活力并拓展治理空間。第二，突出國家治理與基層參與的良性互動與有機結合，打造共建共治共享治理格局。打破上下溝通管道的淤堵，縱向縮短國家與民眾的距離，凝聚二者的共識。第三，拓寬上下層級間的互動場域，形成多維立體、緊密銜接的治理單元。通過暢通群眾訴求渠道，搭建互動場域、提高互動頻率、豐富互動內容以及拓寬互動層次，強化國家與社會民眾之間的多維互動，超越既有穿透的不充分性，促進整體性滲透，進而構建基層社會治理共同體。

（三）持續完善協同閉環式基層治理體系

堅持閉環思維，充分發揮基層黨組織的政治功能和組織功能，協同政府主導與基層參與的不均衡問題，消解多元治理主體的能力差異，降低利益博弈的不確定性，強化法治權威。其一，明晰基層政府權責邊界，規范和優化治理規程，促進公共權力運行規范化和法治能力的提高。其二，創新和深化基層網格化治理，拓展閉環治理體系?！巴晟凭W格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉社區治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態?！保?］1網格員基于敏捷的民意發現和處理機制，形成治理回路，把問題化解在末梢。其三，著力形成多向驅動的良性循環，探尋協同治理的有效實現方式。黨組織引領行政組織、人民群眾、社會組織及其他治理主體，匯聚整體合力。健全協同閉環的基層治理體系，有利于基層社會治理共同體的高效運作。

（四）注重通過技術賦能增進治理效能

應用技術手段推動治理變革，基于條抓塊統、資源整合、信息共享的思路，促進公共資源統籌，打破部門信息壁壘，從而健全全息覆蓋的服務體系，構筑高效治理平臺。一方面，把數字治理更加靈活地運用于服務群眾，對民眾依法及時公開信息，以信息化治理平臺促進基層主體的互聯互通；深度應用智能治理，推動服務全程化、管理高效化、信息公開化、數據開放共享局面的形成，從而提升基層自治水平。另一方面，健全村級自治信息平臺大數據系統，打通信息服務“最后一百米”。推動村級與縣鎮平臺有機對接、資源共享和信息交換，構建民意表達、民情搜集、解決落實和信息反饋良性循環的治理生態系統。突出“服務為民、技術向善”，進而為基層善治提供有力保障。將技術貫穿于治理的各領域和各環節，能夠增強服務以及治理的敏捷性，進而增進基層治理共同體效能。

（五）基于黨領共治以破解基層治理難題

國家治理的根基和難點在基層?；诹α肯鲁梁蜕鐣貞?，穿透式治理以黨建引領為核心，聚合多維互動、協同閉環、信息化支撐三重力量（簡稱“一心三力”），能夠推動基層治理各類顯性和隱性問題得到有效化解（圖5）。以執政黨帶領的政府組織與社會組織為穿透式治理的治理主體，通過治理要素聚合發力、治理主體協同聯動以及治理能力裂變提升，達到有效構建基層社會治理共同體的穿透式治理目標?！?21”基層治理模式改變了以往不夠協同的治理模式，提高了治理效能。

穿透式治理旨在貫徹國家意志，暢通民意表達，更好地完成穿透地方和穿透社會的治理任務。其一，黨建引領貫穿于基層治理全過程，為治理有效提供重要保障。一方面，充分發揮執政黨在共建共治共享社會治理格局中的引領作用；另一方面，黨組織以現實需求為導向統籌多元力量動態調適治理政策［25］，避免治理需求與政治指令脫節，使得黨組織領導與基層社會治理達到雙向促進的良性循環。其二，加強國家與基層之間的積極互動，為治理現代化創造條件和場域。國家與基層之間的聯結機制由自上而下的政策執行以及自下而上的訴求表達等環節所構成，二者的積極互動與反饋暢通有助于維持和改善國家治理秩序，促進治理為民的落實。從資源、治理和改革三重維度出發，綜合審視基層治理場景中遇到的碎片化、流動性以及單向度問題，以達到全過程、多方位的多維互動治理，進而實現黨組織預期目標［26］。其三，協同多元治理主體，健全閉環式基層治理體系，為破解治理困境提供動力。協同積極社會、有為政府和有效市場，推動有效治理；基于多元治理主體優勢及能力互補，從而持續激發基層治理內生動力，彰顯中國式基層治理現代化意蘊。其四，注重敏捷治理驅動，為高效治理提供相應工具。依托高效治理平臺方便基層群眾，利用數字技術破解基層社會治理中數據聚合不夠、分析問題不到位的難題。這在一定意義上充分展現了穿透式治理調動社會力量積極參與基層治理的有效性，拓展了共建共治共享空間，進而推動中國式基層治理現代化。

六、主要結論與未來展望

針對既有研究的不足，基于國家善治能力和中國式現代化的需要，結合新時代基層治理創新實踐，本文著重分析了基層社會治理共同體構建的邏輯與路徑，主要得出如下結論：

第一，超越懸浮式治理和碎片化治理，穿透式治理更加注重依靠治理要素與治理主體的有機結合和高效協同來增強基層善治能力。黨建引領的治理主體聚合多維互動、協同閉環、信息化支撐三重滲透因素，通過治理要素聚合發力、治理主體協同聯動以及治理能力持續提升邁向高效能治理。它既注重滲透地方，又重視“穿透社會”；在疏通基層治理堵點的同時，有效地貫通國家意志與基層民意，健全國家上層與基層社會之間的互動機制，從而提升基層善治能力。

第二，黨建引領多元治理主體，有助于更好地完成國家滲透和社會整合。一方面，整合穿透地方離不開行政組織、人民群眾、社會組織、企業組織共同發力以及基層的參與。在中國式現代化進程中，政權下鄉、政黨下鄉或組織下鄉都是滲透地方的重要體現。另一方面，要達到“穿透社會”，還要完成自上而下的國家治理以及自下而上的基層參與的有機銜接和良性互動，資源下鄉、法律下鄉、服務下鄉等便是國家穿透社會的主要展現。同時，黨的領導在基層自治中必不可缺?；鶎狱h組織要更好地進村入戶、深入末梢，提升為民服務、治理為民的能力，推動黨組織從有形覆蓋加快邁向有效覆蓋。通過黨的全面領導和為民造福的取向，將基層治理的制度優勢、組織優勢和活力優勢更好地轉變為治理效能、發展效能。作為新治理范式的穿透式治理，更加重視超越局部治理，使多元治理主體聯動成為簡約高效的基層社會治理共同體，進而推動中國式基層治理現代化。

第三，國家與基層之間的良性互動既關乎基層治理效能，也影響中國式現代化發展。中國共產黨遵循“國家化”和“人民性”的統一。通過信息化、參與式治理平臺破解治理難題，不斷縮短國家與基層的空間距離，進而提升治理能力。相較國家治理而言，穿透式治理重視多維互動，強調國家與社會的良性互動、條塊互動以及積極治理，從而破解治理難題；更加重視發揮多元治理主體的協同作用，推動基層治理共同體構建，進而助力中國式現代化。

與既有研究相比，本文嘗試提出“穿透式治理”概念，界定其內涵與外延并探討它的運行邏輯?；诖┩甘街卫?，基層社會既能實現空間維度的穿透，又能打破主體自我治理，實現地理緯度的穿透。與此同時，通過基層治理創新實踐，關注治理要素如何貫通、治理主體如何協同聯動，對“如何有效構建基層社會治理共同體”作出新的解答，這在一定程度上深化了基層社會治理研究。深入探討穿透式治理中多維互動的場景應用以及如何通過全方位滲透完成國家與基層之間的良性互動與積極治理，能更好地展現“中國之治”的魅力。

［責任編輯：張思軍］

注釋：

① “三級聯動、多維整合、一體推進、守正創新”主要是指：縣委書記負總責，分管縣級領導牽頭抓，推動形成各鎮各部門各單位主要負責人主動干、親自抓、帶頭做、共同推進的工作格局；縣級綜合運用321基層治理模式組建文明實踐支援服務總隊；將新時代黨的理論創新轉化為群眾聽得懂、能明白的鮮活案例，豐富基層實踐活動；在做實規定動作的基礎上，深挖區域優勢，打造特色亮點。

② “三線人員”指村（社區）黨員、人大代表、中心戶長。

③ 分片區設立一級網格，以村民小組或地域相近的單元設立二級網格，人口較多的二級網格則設立若干三級網格。每個基礎網格的規模為20～30戶、70～120人，做到既不遺漏，也不交叉、不重復。

④ “兩說”是指“干部說法說政策”，即通過法治宣傳廣泛說、法律問題深入說、惠民政策重點說、群眾關注全面說、重大事項專門說，運用多種形式把群眾普遍關心關注的法規政策“說”到位；“一商”指在公共事務決策中按照“民事、民議、民決”的原則，把關乎群眾切身利益的事解決好。通過把村“兩委”成員、群眾代表、鄉賢代表等全部納入協商議事人員范圍，充分保障群眾的知情權、參與權、建議權和監督權。

⑤ “疫情通”是漢陰縣在“漢陰縣321民情在線”微信公眾號上推出的防疫板塊，主要用于對疫情留觀人員每日自查信息上報。

⑥ “網格防”是安康市上線的全市綜治信息系統平臺，主要用于疫情防控和嚴防侵財犯罪工作。

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Penetrating Governance：an Effective Way toBuild a Community of Grassroots Social Governance

——Taking the Grassroots Governance Reform Exploration in Hanyin County as an Example

WANG Jia-yu，HE De-gui

（Rural Governance and Social Construction Research Center，Northwest A&F University，Xianyang712100，China）

Abstract： Improving the system of co-construction，co-governance and shared social governance is an important proposition in the process of Chinese modernization.Compared with suspension governance and conventional governance，the good governance-oriented penetrating governance highlights the organic combination and positive interaction between governance elements and governance subjects.Based on the convergent power of governance elements，the cooperative linkage of governance subjects and the cracking improvement of governance capacity，the penetrating governance enables the construction of social community.Through the co-governance under the leadership of the Party，we will strengthen the power of multi-dimensional interaction，collaborative closed-loop and information support，so that positive governance behaviors can better penetrate the whole process of grass-roots governance，and to the greatest extent break through governance bottlenecks to effectively connect the will of the state and the will of the people.Compared with state governance，penetrating governance pays more attention to multi-dimensional interaction，improves the interaction mechanism between the upper level of the state and the grass-roots society，and constantly shorts the spatial distance between the state and the grass-roots community.It not only emphasizes the benign interaction，block interaction and positive governance between the state and society，but also attaches importance to the synergistic effect of multiple governance subjects，so as to solve governance problems and promote the construction of the grass-roots governance community.The construction of grassroots social governance community should pay attention to both penetrating the local and penetrating the society，at the same time，pay more attention to transcending local governance，improve the multidimensional interactive governance mechanism between the different sections and the society，promote behaviors for the joint creation and benefit of the people，and then enhance the countrys good governance capacity.

Key words：grassroots society；governance community；penetrating governance；multi-dimensional interaction；good governance capacity

收稿日期：2023-07-07

基金項目：國家社會科學基金重點項目“鄉村振興背景下農村發展型治理的結構優化與效能提升研究”（22AZZ006）

作者簡介：王嘉瑜（1996—），女，陜西咸陽人，西北農林科技大學鄉村治理與社會建設研究中心博士研究生，主要從事社會治理研究；何得桂（1982—），男，福建尤溪人，西北農林科技大學鄉村治理與社會建設研究中心教授，博士生導師，主要從事公共政策研究。