數字時代的人才發展治理轉型:趨勢、實踐及路徑*
——基于整體性治理理論視角的分析

趙全軍

提要：整體性治理理論是新公共管理理論之后較為主流的公共管理理論新范式,基于這一理論提出了“技術優化制度”的改革主張,“整體智治”是數字時代人才發展治理轉型的必然趨勢?！罢w智治”治理模式以互聯互通為基礎、以數據驅動為牽引、以系統重塑為方向,意味著人才發展治理體系的“全方位重構”。當前我國各地人才領域的數字化改革風起云涌,“集成”“協同”“賦能”等改革舉措的實施,在人才領域引發了一連串的“化學反應”,“整體智治”的理念和效應在人才發展治理體系中逐步顯現。但也必須看到,與“整體智治”的轉型要求相比,當下人才工作數字化改革還面臨著“轉型的煩惱”,其中“非技術障礙”“改革異化”“如何賦責”等一系列難題亟待破解。為此,需要技術域、組織域、管理域、思想域等多域協同變革,必須對人才發展治理的戰略、機制、平臺、要素等進行系統性重塑。

引 言

人才是推動經濟社會發展的第一資源,人才發展治理始終是各級各地黨委政府的中心工作,在政府治理體系和治理能力現代化建設中占據著重要地位。在以職能分工為基礎的科層制政府體系下,目前我國與人才發展治理有關的政府職能主要分散在人才、科技、人社、經信、教育、財政等不同的部門體系中,雖然各級各地黨委政府均在當地的組織系統中設立了“人才工作領導小組辦公室”,且該機構具有牽頭協調職能,但人才發展治理的日常事務主要由各個部門按照職能分工負責。政府的制度設計和組織架構是治理的基礎,科層制的政府體系往往存在著信息不對稱、各自為政、條塊分割等體制性缺陷。因此,在人才發展治理中時常會出現政出多門、協同不力、重復浪費等“碎片化”的治理困境,比如,人才項目的重復申報、人才數據的部門分割、人才信息系統的多頭設立等。這樣的治理困境不僅發生在橫向的職能部門之間,有時也發生在縱向的上下級政府之間。為此,如何突破科層制政府體制帶來的人才發展治理碎片化難題,一直是人才工作理論和實踐領域關注的焦點問題。

要彌補這種體制性的缺陷,僅僅囿于科層體系內進行改革探索無疑存在困境,必須對政府運行邏輯特別是要在組織和制度層面謀求突破。在不少試圖破解傳統架構治理缺陷的探索中,整體性治理理論提出了“以技術創新來驅動制度優化”的改革方案,為破解這一困境提供了一種另辟蹊徑的思路。整體性治理理論主張運用現代信息技術來拆除部門之間的藩籬、整合部門的業務和服務,以實現對政府“碎片化”治理的戰略性回應。從實踐來看,政府對現代信息技術的運用是一個循序漸進的過程,在早期主要推進的是“電子政務”工作,人才工作的信息化主要表現為“政府上網”,即建立人才部門的工作網站,對外主要發揮“公告欄”“展示板”的作用,對內主要是推動政務辦公自動化,在功能上還未實現向“溝通平臺”“治理工具”轉變的目標。因此,這種技術途徑的努力無法在實踐中達到理論預期。

黨的十八大以來,伴隨著信息技術的不斷升級,“數字中國”建設加快推進,中國政府的信息化改革由1.0版的“電子政務”逐步升級為2.0版的“數字政府”建設。在這一浪潮之下,數字技術不斷賦能人才工作,在人才工作領域催生了大量新的人才發展治理實踐,成為政府數字化轉型的重要場景和領域。那么,按照整體性治理理念的要求,數字時代的人才發展治理轉型將會呈現出什么樣的趨勢特征?當前各地如火如荼的人才工作數字化改革實踐是否能達到“技術優化制度”的理論預期?為此,本文立足公共管理理論的研究范式,從整體性治理理論視角出發,在對數字時代人才發展治理轉型的發展趨勢(以整體智治為主要取向的應然狀態)和當前各地人才工作改革的實踐狀況(以集成、協同和賦能為主要特征的實然狀態)進行系統梳理和比較分析的基礎上,就人才發展治理數字化轉型面臨的突出難題及未來深化改革的路徑選擇進行深入的理論探討。

一、“整體智治”:數字時代人才發展治理轉型的趨勢方向

整體性治理理念于20世紀90年代發端于英國、澳大利亞等西方國家,是新公共管理運動后一種較為主流的公共管理理論新范式。根據?？怂沟亩x,這一理論范式主張“以公民需求為治理導向,以信息技術為治理手段,以協調、整合、責任為治理機制,對治理層級、功能、公私部門關系及信息系統等碎片化問題進行有機協調與整合,推動政府治理不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合,為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務”(1)史云貴、周荃:《整體性治理: 梳理、反思與趨勢》,《天津行政學院學報》2014年第5期。?；谶@樣的內涵界定,協調和整合成為整體性治理最核心的要求,帕切克·鄧利維等這一領域的代表性學者在構建數字治理相關理論時,便尤為強調“基于協同、整體價值理念的政府數字化轉型”(2)P. Dunleavy, “Digital Era Governance: IT Corporations, the State, and E-Government,” Oxford University Press, 2006, p.48.。因此,相較于新公共管理理論片面強調現代信息技術作為外生工具對政府的外在改造,整體性治理理論要求推動數字技術與政府治理體系的雙向嵌入,“尤其關注對政府內部流程的再造以及對‘國家—社會’關系的重塑”(3)鮑靜、范梓騰、賈開:《數字政府治理形態研究: 概念辨析與層次框架》,《電子政務》2020年第11期。,突出信息技術運用對政府治理理念和體制機制創新的價值意義。

從上述的分析中不難發現,整體性治理理論主張的“技術優化制度”改革方案,其目的就是要推動政府治理實現“智治+整體”的治理目標,即構建起“整體智治”的政府治理新模式。根據郁建興等學者的研究界定,“整體智治”主要包括三方面含義:一是體制層面,主張整體治理。強調政府部門、市場機構、社會組織和民眾等治理主體之間的有效協調,尤為重視政府內部協同整合、推動政府作為一個整體回應公共治理需求。二是技術層面,主張智慧治理。強調運用數字技術為“整體治理”提供工具支持,助力治理主體的有效協調。三是目標層面,主張精準治理。致力于使政府治理更為有效,即“公共治理行為及時準確地回應特定公共治理需求”(4)郁建興、黃飚:《“整體智治”: 公共治理創新與信息技術革命互動融合》,《人民周刊》2020年第12期。。由此可見,“整體智治”雖然依賴人工智能、區塊鏈、大數據等前沿數字技術的牽引,但卻應將其視為基于數據的系統性制度和組織模式。

就人才工作而言,面對著數字技術對政府治理體系的全面滲透,一方面,人才發展治理不可避免地要經受數字化的洗禮,傳統的治理模式面臨著效力下降甚至是失靈的重大挑戰;另一方面,新興數字技術的不斷迭代更新,不僅可以為人才工作提供工具層面的革新,還為人才發展治理理念、規則和生態的全方位變革提供了可能。也就是說,人才發展治理作為政府治理體系建設的一個重要組成部分,理應順應數字時代政府治理轉型的總體趨勢,以數字化改革來賦能帶動人才發展治理變革,加快向“整體智治”的治理新模式轉型。這樣的治理模式轉型具有“系統性重塑”的變革特點,不僅意味著“從數據連接到賦能驅動,甚至意味著結構性再造的重大躍遷”(5)胡重明:《“政府即平臺”是可能的嗎?一個協同治理數字化實踐的案例研究》,《治理研究》2020年第3期。,具有不同于電子政務治理模式的顯著特征。

(一)以“互聯互通”為基礎的治理

在整體性治理的語境下,數字化轉型首先意味著“互聯互通”,即實現一種“連接性治理”(6)孫志建:《數字政府發展的國際新趨勢: 理論預判和評估引領的綜合》,《甘肅行政學院學報》2011年第3期。。人類社會進入信息社會后,這種“互聯互通”首先發生在“數據”層面,因為“數據”是信息社會最基本的生產資料,無論是在公共還是私人部門,支持管理或服務效率改進的信息系統都主要依賴基于海量數據進行的復雜計算,只有對海量多樣、非結構化的數據有機集成并進行結構化處理,才有實現管理和服務的“協調和整合”。因此,從一開始起,數據的“互聯互通”就是數字政府系統的核心價值所在。

就構成來看,人才數據的“互聯互通”至少包括以下兩方面內容:其一,視角向內的連接,通過“數字+”戰略的實施,用“技術”打通人才領域橫向政府各部門、縱向政府各層級之間的“信息孤島”,構建起符合政務處置“多跨協同”需求的政府內部數據融通機制。其二,視角向外的連接,既包括通過“數字+”戰略的實施,用“技術”打破政府與社會、部門與人才之間的信息隔閡,構建起符合泛在、個性、精準、便捷服務要求的政社信息交互融通機制,也包括通過政府開放數據戰略的實施,促進人才領域公共信息在社會成員之間的共享與可獲取,從而釋放數據活力、為多元主體參與人才治理提供可能。事實上,在早期的政府信息化建設階段,人才領域的相關部門已開始借助互聯網和音頻、視頻等設施來開展信息歸集與利用,只不過這一時期的信息歸集是“部門化”的,數據、系統等獨立分散在各個業務部門內部,是基于職能分工的小范圍“連接”。而在數字政府時代,數據的動態連接意味著“萬物互聯”,“整體智治”治理模式的構建需要基于跨部門、跨領域、跨層級的“大數據”的匯集與分析,以便為評估與決策提供支持。因此,這一數據“連接”是一種早已超越部門邊界的“多跨互聯”。

(二)以“數據驅動”為牽引的治理

“數字政府與電子政務的區別是不同發展階段的差異,在‘技術—組織’關系上二者存在著本質不同?！?7)鮑靜、范梓騰、賈開:《數字政府治理形態研究: 概念辨析與層次框架》,《電子政務》2020年第11期。電子政務遵循的是“流程驅動”的治理范式,以現有的政府業務流程的高效運行為首要目標,借助外生的信息技術對相關業務進行提升性改造。這意味著,傳統的人才工作信息化建設主要根據人才工作業務流程的功能需求來展開,旨在適應供給端的職能部門的管理需要,參與其中的人與事物都以既定業務框架為邊界的,由此看來,“數據”技術和資源雖然重要,但也只是停留于工具層面的應用手段,這實際上是一種以政府管理者為中心的改革理念。

但在數字政府建設中,政府轉型遵循的是“數據驅動”的治理范式,是一種以數據為導向的重塑性變革。根據海量數據的深度“連接”,這種重塑性變革既可以是對傳統政府業務流程的改造甚至是替代,也可以是對政府組織架構、制度體系的系統重組,“數據”技術和資源已超越工具層面的含義而躍居成為治理的核心。這意味著數字時代的人才發展治理轉型,不僅要充分運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等新興信息技術,更重要的是通過數據潛能的發揮來改造甚至是重塑政府的人才治理理念、流程、制度等,以更好地服務處在需求端的“用戶”,從而實現“從‘流程驅動’向‘數據驅動’的技術應用邏輯轉變”(8)黃璜:《中國“數字政府”的政策演變: 兼論“數字政府”與“電子政務”的關系》,《行政論壇》2020年第3期。。

就內涵而言,“數據驅動”的人才發展治理范式至少包含了以下兩層含義:其一,以人才為本的設計導向。無論是決策、管理或服務,從根本上都是面向“人才”(服務對象)的,或是按照人才發展的邏輯來展開的,目的就是要以“人才”為中心來創造價值。推動人才發展治理數字化轉型的意義,顯然不僅僅是為了政府能夠獲得某種技術或便利,而是讓政府利用數據,并為數據所指向的“人才”創造更大的價值。其二,數據成為治理本身?！皵祿币惨巡恢皇峭庠谫Y源,還成為治理行動和能力的內在基本要素。為此,政府人才職能部門要圍繞人才發展數據的生命周期進行信息采集和價值挖掘,不僅數據資源主要來自各類“人才”的數字化標識,而且在決策上也要通過人才數據匯聚所建立的關聯性來發現更多的事實或隱藏價值,并以人才數據的“流動”來牽引分布在不同空間中的管理和服務主體為同一個對象或事件而相互協作,從而實現更好的“整體治理”效果。

(三)以“系統重塑”為方向的治理

信息技術系統是“組織”的數字化基礎設施,賦能、協同與重構則構成了“組織”數字化轉型的不同模式或不同階段,更深層次的政府數字化轉型就意味著“重構”,即一種組織和制度結構的重塑性變革。根據湯普森的理論,當組織內部核心技術活動無法穩定開展時,組織的權力結構必須歷經改造。(9)詹姆斯·湯普森:《行動中的組織——行政理論的社會科學基礎》,上海人民出版社,2007年, 第25頁。而權力關系的調整往往帶來正式組織屬性的變革,如果數字化轉型導致外部資源依賴或內部權責關系發生變更,那么就有可能引發組織結構和制度體系的變化,甚至是根本性變化,即治理體系的結構性“重構”。

就人才發展治理而言,數字化轉型至少會帶來三個方面的結構性“重構”:其一,政府內部關系的重構,即多跨協同治理機制的構建。數字化的人才發展治理模式遵循“數據驅動范式”,以發揮數據潛能為首要目標,并借此對組織業務流程進行重塑,為此,多跨場景下的數據整合共享、“一站式”政務服務平臺建設等成為人才發展治理數字化轉型的核心議題。這樣的治理議題的實施,實際上就是要推動政府組織間的合作與一致行動,通過跨部門、跨系統、跨層級、跨地域的人才數據共享、業務協同和流程優化,實現人才發展治理從條塊分割的科層制模式向基于平臺整合的多跨協同治理模式轉變。其二,外部治理關系的重構,即多中心治理模式的構建。數字技術在人才發展治理體系中嵌入程度的不斷深化,賦予了多元主體便捷參與人才發展治理的渠道和機會,多向度信息交互的“國家—社會”互動模式,打破了傳統工業社會對治理主體、治理客體的二元分割狀態,使得人才發展治理格局呈現出多中心特征。在這一背景下,人才、企業、中介組織等市場主體勢不可擋地參與到治理活動之中,既是治理的對象,也是治理的主體,扮演著人才服務的接受者和供給者的雙重角色。其三,組織體制的重構,即數字化組織結構的構建。數字政府建設通常以平臺化轉型為建設核心,致力于構建與數據連接、數據驅動相適應的組織結構。為此,從組織形態來看,人才治理的組織架構會從自上而下、等級化的科層制組織向多向度交互、扁平化的網絡型組織轉變?；蛟S科層制仍是主流的組織形式,但組織在數字基礎設施上被“連接”起來,數據脫離傳統物質架構而在組織間流動,從而建構起可以縱橫交錯、內外互動、網絡扁平的虛擬組織架構,促使政府人才職能部門更多以虛擬化、矩陣化、網絡化方式開展行動。

綜上所述,在整體性治理的語境下,“整體智治”是數字時代人才發展治理轉型的必然趨勢。這一轉型過程,實際上是一個基于信息、計算、通信、連接等數字技術的組合運用,所導致的人才發展主導要素變化以及由此所驅動政府人才工作模式發生重大結構性轉變的變革過程,意味著對人才發展治理理念、業務流程、技術工具、體制機制、組織結構等方面的“系統性重塑”。因此,“整體智治”的治理模式除了具有電子政務時期已有的“無紙化”“電子化”“自動化”等功能外,還超越了對技術工具的單一聚焦,把關注的焦點擴展至技術所牽引的個人行為、組織形態以及制度安排等多方位變革層面,人才發展治理的內部流程、部門間的協同、政府與社會的關系等都可能會得到根本性的重塑。

二、人才工作數字化改革:以“整體智治”為取向的人才發展治理變革

在傳統的語境下,黨委政府對人才領域的調控和干預行為,主要體現出的是“管理”式的職能理念、結構和規則,通常被稱為“人才工作”。2016年中共中央發布《關于深化人才發展體制機制改革的意見》,明確提出“要構建科學規范、開放包容、運行高效的人才發展治理體系”后,有關“人才發展治理”的討論開始熱烈起來。伴隨著數字時代的來臨,人才發展治理不可避免地卷入數字化的改革浪潮,只不過受傳統慣性的影響,人才領域的數字化改革仍被習慣性地稱為“人才工作數字化改革”而不是“人才發展治理數字化轉型”。從實踐來看,自2020年杭州上線“人才碼”,以“人才碼”推動人才工作資源歸集、流程重構,實質性啟動人才工作數字化改革以來,各地政府紛紛推出大力度的改革舉措,迅速掀起了一個全國性的人才工作數字化改革浪潮,并探索出了一批富有特色的人才工作數字化改革的典型案例。概而言之,各地的做法主要集中表現在以下三個方面:

一是“集成”。為了破解科層體制下的人才發展治理“碎片化”難題,各地政府紛紛以數字技術為牽引,大力推動人才工作進行“集成”改革,試圖用數字技術的變革潛力來突破傳統職能分工治理框架的局限。一方面,大力推動人才“數據集成”改革。通過數字技術連接,打通不同政府部門、層級之間的人才數據壁壘,破除人才領域的“信息孤島”現象,構建起區域性的人才大數據平臺。比如,杭州建立了“人才引力波”系統,打通了人才、公安、人社以及各縣(市、區)等23個單位的數據資源,歸集1.66億條數據,形成了涵蓋300多萬人才信息的人才數據庫。(10)朱蕾蕊、陳麗君、孟德玖:《浙江人才工作數字化改革新動向、新挑戰、新思路》,《中國人才》2022年第6期。另一方面,大力推動人才“服務集成”改革。通過數字技術的運用,將各類人才服務歸集為“一件事”,集中在“一碼”“一平臺”或“一系統”上,以“技術”的連接來提升服務的質量和效率。比如,杭州市余杭區按照人才創新創業全周期“一件事”的標準,圍繞人才生活、創業、就業,梳理整合了落戶居住、安家補助、置業租房、交通出行等13類93個人才服務事項和政策,率先推出人才創新創業全生命周期“e件事”平臺和“e車”服務,(11)朱蕾蕊、陳麗君、孟德玖:《浙江人才工作數字化改革新動向、新挑戰、新思路》,《中國人才》2022年第6期。實現人才服務“一站入口、一鍵辦理、一碼(平臺)供給”。

二是“協同”。人才發展治理要走出“碎片化”的困境,僅有數據資源和服務體系的歸集還不夠,還必須推動政府內部人才業務流程體系的優化整合,以實現政府在人才治理結果產出上的整體性。為此,各地紛紛以數字化改革為契機,通過平臺化的人才數字系統建設,以及數據匯集所建立的關聯性模型和算法規則的確立,推動用數據流動“串聯”人才業務流程并牽引不同治理主體為“一件事”而協作的變革進程,以實現讓“數據多跑路、人才少跑腿”的治理目標。在諸如人才領域的“最多跑一次”“不見面辦事”等創新中,作為用戶的人才只需要一次提交全部數據,然后都由“平臺”根據用戶辦理的事項來組織業務流程,并將數據分派到不同的業務部門進行協同處置,形成“一個點進、一個點出”的整體治理效果。因此,在人才發展治理的數字化架構中,政府通過提供“通用共享平臺設施”,相關部門或者第三方在平臺上“開發附加應用”,使得政府間的人才部門在數據驅動的“協同矩陣”中實現更好的業務協同整合,推動人才發展治理采取“跨部門模式提供公共服務”(12)劉佳源:《彌補數字鴻溝“政府即平臺”在多國展開應用》,《中國電子報》2015年5月12日。,從而逐漸形成具有“整體性”“全政府”特征的治理模式。

三是“賦能”?！百x能”的本義是指主體被賦予原先未擁有的能力、權利和機會,在這里是指政府運用數字技術提升自身及其用戶處理人才業務問題、實現人才政策目標的能力。對于作為主要治理主體的政府而言,數字化的治理模式意味著更智慧、更科學的公共決策和服務供給。數字賦能具有層級效應,增強了復雜多邊的公共問題的跨部門、跨層級治理的可能性,并且繼承和發展了整體性治理理論。(13)管兵、梁江祿:《數字賦權的層級效用》,《浙江學刊》2022年第3期。數字治理除了具備電子政務已有的功能外,還可以通過數據挖掘賦能人才發展治理變革,支持非結構化決策、定制化溝通及智能化服務,從而大幅度提升政府側人才工作的智能化、科學化水平。比如,江蘇省常州市運用大數據技術開發了城市“人才地圖”,該地圖可以清晰呈現全市重點產業人才來源、分布、專業等供給側信息,以及重點企業分布、企業急需人才狀況等需求側信息,并可通過數字技術進行計算分析,生成可視化的動態地圖,為城市制定招才引智政策、推動高校學科和專業改革等提供數據支撐,從而促進人才鏈、創新鏈和產業鏈精準對接。對于作為用戶的人才而言,數字化的治理模式意味著更精準、更高效的需求回應。通過一個綜合性、集成化的服務平臺,人才和用人單位就可以實現“一鍵辦理”“個性定制”和“無處無時不在”的智慧服務。人才數字化平臺的構建,不僅可以推動人才發展治理由“定點式”治理向“移動治理”、由“限時服務”向“不打烊服務”轉變,使人才管理和服務擺脫時空束縛,而且可以推動人才發展治理由規范化、標準化、工程化向個性化、精準化、智能化轉變,從而使政府治理能更好地回應特定的用戶需求。

通過上述的梳理分析不難發現,“集成”“協同”“智慧”“賦能”等熱門議題在各地改革實踐中的普遍涌現,無不彰顯著以技術為牽引來破解治理“碎片化”難題的改革內涵和訴求。因此, “整體智治”事實上已成為各地政府推進人才工作數字化改革的主要價值取向。換言之,人才工作數字化改革實質上就是一場人才發展治理模式變革,其目的就是按照數字化的要求推進人才發展治理模式向“整體智治”轉變。而且從改革效果來看,各地通過需求倒逼、技術驅動與機制變革的有機結合,“整體智治”的理念和效應在人才發展相關領域初步顯現。一方面,人才大數據中心、移動式服務平臺等各種“應用界面”的打造,使得“整體政府”的理念在人才領域得以付諸實施,顯著提升了政府的人才服務需求回應力,推動政府的人才工作模式由主要依靠政策資金激勵向依靠營造優質人才發展生態轉變。另一方面,數字化不但發揮了改善政府人才服務效率的加速器作用,而且在一定程度上牽引政府層面人才工作決策方式的結構性轉換,甚至為政府人才部門履職提供了一套全新的規則系統和行為原則。在數據驅動的治理邏輯下,數據流與業務流同步融合,甚至是以數據流來替代業務流,這不僅有利于促進部門間無縫化的協同治理,而且可以賦能提升政府側人才工作的信息化、智能化、科學化水平,使政府的人才治理更有據可依、更智慧精準、更扁平高效。

三、“轉型的煩惱”:“整體智治”視角下人才工作數字化改革難題

毋庸諱言,任何一項系統性的制度變革都很難一蹴而就,要實現人才發展治理的“整體智治”并非易事。人才領域的數字化改革因為是針對“人”的改革,具有更高的不確定性和復雜性。因此,對“整體智治”的應然要求與當下人才工作數字化改革的現實狀況進行比較分析,可以發現,人才領域的數字化轉型不可避免地要遭遇相對更多“轉型的煩惱”,與理想的“整體智治”之間仍存在不少差距。

(一)“煩惱”之一:“非技術性障礙”的難題

雖然整體性治理理論主張“技術優化制度”的改革理念,但數字技術只是一種工具,只提供了向數字化治理模式轉型的條件,并不意味著這樣轉型的必然實現。中國的轉型經驗表明,即使在相近的技術環境下,不同地方的改革進程也會大相徑庭,有些地方會有深刻的變革,而有些地方卻很少發生變化。這一現象背后的原因在于改革所誘致的轉型過程可能會遭遇各種“非技術性障礙”。體制機制不暢的制度障礙、聯通應用不足的數據瓶頸、政企權責不清的合作困境、數字素養不足的能力制約等,(14)王偉玲:《加快實施數字政府戰略: 現實困境與破解路徑》,《電子政務》2019年第12期。都是這一轉型過程中可能遇到的“非技術性障礙”難題。從實踐來看,當前尤為突出的“非技術性障礙”主要有兩個方面:

其一,“協同整合”的體制困境。這種困境既表現在人才數據共享、系統平臺集成、標準規范統籌上,也表現在跨部門、跨層級、跨區域的業務協同和流程整合上。要打破這一困境極其困難,其背后折射的實質上是各個治理主體間的本位主義和利益壁壘。以人才數據的“協同整合”為例,在各自為政、單位中心主義的慣性運行方式下,跨部門、跨層級、跨區域的人才數據信息實時共享、信息系統互聯互通經常會受到“主觀不情愿”與“客觀不允許”的雙重制約,極易陷入“制度陷阱”的約束當中。一方面,與人才發展有關的數據分布在人才、科技、人社、經信、金融等不同的職能部門體系之中,由于職責分工和目標訴求存在差異,一些部門出于自身利益的考慮,往往不太愿意向其他主體開放共享人才隊伍的基礎數據及服務應用流量數據,造成“主觀不情愿”現象的發生。比如,在數字化改革較為領先的Z省,雖然人才領域數字化改革的省級、市級架構已經明確,縣(市、區)只需要在省市架構規定的“跑道”內謀劃特色應用場景即可,但在實際的應用平臺開發時,往往需要向市級或省級層面調取相關“數據”,諸如要推進人才住房“一件事”的數字化改革,就需要人才相關的購房記錄、信用記錄、社保信息等方面的數據,這些數據的管理權限均不在縣、區一級,需要向上申請,上級的相關部門出于數據安全、單位利益等方面的考慮,往往會拒絕縣(市、區)的訴求,由此造成因數據缺乏而無法推進改革的現實窘境。另一方面,人才數據共享涉及紛繁多樣的服務類型、橫跨多部門的復雜流程和個性化的人才需求,雖然縱向上各級政府、橫向上各個部門都會根據自身情境對有關技術標準、管理規范等進行設計,但這些設計可能存在著內容不具體、邏輯不一致、流程不協調等問題,很容易導致技術標準少、共享機制缺、數據兼容弱的“客觀不允許”情況的發生。比如,在上文所述的Z省,雖然省、市層面有統一的平臺架構并規定了人才數據標準,但信息錄入只有一個簡單的“標準字段”,而省、市、縣(市、區)三級政府在開發建設相關人才數字平臺時,遴選委托的開發主體往往不盡相同,很容易導致不同層級或區域政府間相關數據或業務的底層代碼不一致,并由此造成人才數字平臺銜接貫通障礙,生成新的數據壁壘。

其二,人才不足的要素困境。已有研究表明,由信息技術創新所驅動的數字化改革的效度與能否獲得足夠專業人才的有效支撐密切相關。而且人才工作數字化改革是一項橫跨多場域的集成性改革,既涉及數據、算法、算力等技術問題,也涉及業務協同、流程優化、組織再造、制度創新等治理問題,需要的是跨領域的“復合型”人才,對從業人員的能力素養有著理念、技術、業務、管理等多維度的要求。對標這一需求屬性,不難發現,當下的人才要素供給明顯滯后于人才工作數字化改革的現實需求,無論是“體制內”的人才工作者隊伍,還是“體制外”的合作伙伴,都存在著一定程度上的供給不充分或不匹配的問題。一方面,對于“體制內”的人才工作者而言,相當多的人才工作者缺少數字技術方面的專業知識,在推動數據與業務融合、以數據流動重塑業務等方面存在明顯短板,面對數字技術嵌入后的海量數據,相關人員并不具備深度的數據分析能力,很難通過數據的挖掘、清洗、整理等活動來獲得價值增值,極大影響了人才工作數字化改革的轉型深度。特別是一些領導干部數字思維、數字領導力的不足,會使得人才工作數字化改革備受掣肘。另一方面,對于“體制外”的合作伙伴而言,以數字化改革來牽引人才發展治理模式轉型,不僅需要專業技術的支撐,更需要基于流程和規則再造的整體設計,市場化專業機構的從業人員雖然不乏數據采集、模型構建、系統開發等方面的技術知識,但往往缺乏業務思維,對人才政策、項目、流程等不甚了解,無法深刻理解技術、數據和業務之間的深層次邏輯關系,由此導致其利用數字技術驅動業務模式創新動力、敏捷開發優化業務架構能力的不足。顯然,面對著“整體智治”的改革要求,僅有工具性的“技術”是不夠的,甚至是數字化改革的“技術嵌入”還會被傳統科層制度“體制性吸納”,技術只有與業務、制度、組織融合才能帶來治理模式的真正轉型。

(二)“煩惱”之二:“改革異化”的難題

數字化改革雖然受到社會各界的高度關注和青睞,并被視為推進人才發展治理現代化的重要路徑,但諸多實踐證明,人才工作數字化改革的實施產生的并非都是理想的結果。一方面,自然科學本身也還存著不可計算的局限性,數字化改革并不是解決人才發展治理一切問題的“萬靈妙藥”。另一方面,在壓力型體制的驅動下,可能會導致對數字技術盲目、過度或錯誤使用的現象,并由此對人才發展治理造成諸多負面效應。也就是說,技術和體制的限度,決定了人才工作數字改革過程中不可避免地會出現一些“異化”現象。

其一,“形式化”的問題。首先,存在“過度超前”的問題。在壓力型體制下,受政績競爭的驅動,在人才工作數字化改革過程中,地方政府普遍比較重視上級政府關注的、可測量的“硬指標”,把精力和資源主要花在數字化硬件設施建設上,但對“硬件”建成后的應用績效往往缺少評估監督。由此,有的地方可能會不顧實際情況,在人才領域非理性地實施一些超出現實需要和財力承受力的數字化改革項目,盲目追求技術“最前沿”、設施“最先進”的轟動效應,很容易造成“脫離實際”“設施閑置”“曇花一現”等不良后果,一旦地方官員發生變動,相關的改革項目很快就會被淡化或終止。其次,存在“形式主義”的問題。在壓力型體制下,受“考核達標”壓力的驅動,一些地方的人才工作數字化改革還存在著明顯的“政府考核導向”而非“用戶需求導向”的問題。一些地方的人才數字化平臺,沒能很好地從用戶的實際需求和使用體驗出發,存在著“為了數字化而數字化”的問題。

其二,“淺表化”的問題。作為一項以“系統性重塑”為特征的政府治理改革方案,人才工作數字化轉型涉及的不只是數據如何連通、流程如何優化等管理性問題,還從根本上關乎體制機制如何創新、組織結構如何優化等制度性問題。也就是說,人才工作數字化改革作為一種具有“組織再造”屬性的改革方案,不可避免地需要以重新明確政府職權、職責、部門間界限以及重塑相關體制機制為前提。但從改革的實踐進展來看,目前相當多地方人才領域的數字化改革,還停留在“業務數據化”的階段而遠沒達到“數據業務化”的水平,只是將人才工作業務進行“線上轉化”,仍屬于在既定的組織業務流程下探索技術應用可能性和效用的工具性改革。也就是說,當前許多地方人才領域的數字化改革,實質上還處于信息化建設階段,相當多的人才數字化應用場景仍局限于政策介紹、信息查詢、資料填報、補貼申領等功能應用層面,只是將物理世界中的人才管理和服務信息進行數據化轉化,推動人才業務流程由“人工化”向“自動化”轉變。因此,不少地方的數字化改革對人才發展治理的影響,可能還仍停留在較低層次的“技術應用”層面,遠未企及“系統性重塑”的轉型深度,距構建“整體智治”人才治理新模式仍有較遠的距離。

其三,“負能化”的問題。對于政府層面的人才工作者而言,數字化的挑戰不僅意味著行為習慣的適應性調整、能力提升的壓力,還有可能面臨著輔助決策信息的冗余、過載,以及工作負擔的加重。從現實情況來看,當下的人才工作領域中一定程度上存在著“指尖上的形式主義”的現象,不加選擇和甄別的“人才工作微信群”、各式各樣的人才政務App,數量眾多的“任務指令”“消息提醒”,不僅使得基層人才工作者容易陷入“信息旋渦”,對其決策分析、政策執行等形成干擾,而且會使基層的工作壓力大大增加,導致出現以治理資源不足與任務超載為表征的“任務—能力”失衡的組織情境。 “數字賦能”變成“數字負能”,基層減負則“越減越負”。對于用戶層面的人才或用人主體而言,一些地方政府或部門為了彰顯自身的數字化改革特色和亮點,在人才領域探索開發了數量眾多、功能單一的應用系統,不同的平臺系統之間并未打通,相關服務仍難以實現“用戶導向”的“一口集成、一端辦理”,分散化的數字平臺正在生成一些新的業務分割和“信息孤島”情境。為此,作為用戶的人才,仍不得不面對離散化的政府組織和彼此隔離的“系統平臺”,既需要在各種應用之間來回切換,而且需要多個端口登錄、多次提交材料甚至是“線上線下雙申請”,流程冗雜難懂、過程耗時費力,很難感受到數字化的便利性和效率性。

(三)“煩惱”之三:“如何賦責”的難題

技術創新可能會產生“雙刃劍”的效果,先進的數字技術可能會讓人才服務更“智能”、政府人才管理決策更“智慧”,但也會衍生諸如數據孤島、信息安全、隱私泄露、網絡犯罪等新問題,給人才發展治理帶來新的風險隱患。從政府作為治理主體的視角來看,以下兩個層面的責任落實尤為重要:

其一,“對數據進行治理”的責任。隨著人才工作數字化改革進程的不斷深化,龐大、復雜、多變的人才數據將會大量涌現和得到廣泛應用,數據將超越“資源”范疇成為治理本身,由此將涌現出一大批與“數據治理”有關的政策議題。為此,人才工作數字化改革面臨著把改革議題由“如何基于數字優化治理”擴展至“如何對數字進行治理”的問題。數字時代的來臨,打破了傳統社會形態下的準入控制模式,使得人才領域的各類主體,諸如人才、企業、中介組織等,可以在不依賴政治權力或商業資本的前提下參與創新創業活動,構建形成了一個與現實世界既交互又平行運行的“網絡空間”。在這一空間中,技術上可能的,不一定是政治、法律和社會上可行的。(15)S. D. Sharon, A. P. Theresa, S. Stephanie, M. C. Anthony, F. L. Mark, F. A. David, and A. B. Peter, “Making Smart IT Choices Understanding Value and Risk in Government IT Investments,” Center for Technology in Government, 2004.這一現實情境既反映出人才數字空間作為獨立空間對于構建全新治理規則的迫切需要,也折射出政府作為主要治理主體所必須承擔的為人才數字空間構建正常運行秩序的職責使命。從實踐來看,雖然在21世紀初期政府就對數據資源治理進行了政策探索,但與構建“整體智治”治理模式的轉型要求相比,無論是對數據以及數字技術本身的治理(如人才數據權利義務的建構、人才數據流動共享規則的確立、新技術治理原則的探索等),還是對新技術催化下的人才服務新業態的治理(如人才數字平臺責任機制的構建、人才數字服務業監管規則的制定等),均存在一定程度上的認知、規則和監管的盲區。人才數據流動及應用中暴露出來的數據標準多樣、兼容困難、封閉分割、壟斷濫用等問題,以及上文所述的信息泄露、侵犯隱私、網絡犯罪等線上網絡空間衍生的新問題,都是政府在人才工作數字化改革中必須回答好的政策議題。

其二,“守牢數字化公平底線”的問題。從更廣范圍內的政府數字化轉型來看,“政府借力信息技術推動公共服務數字化轉型,雖然能極大地提高服務的便捷性和可及性,但也會產生服務的不均衡和不公平性問題?！?16)胡春艷:《公共服務如何跨越“數字鴻溝”》,《人民論壇》2020年第23期。在中國這樣一個超大型國家中,不同群體之間的“數字鴻溝”將長期存在,一些社會弱勢群體可能會因數字技能或設備的缺失而被邊緣化,甚至成為被排除在技術創新收益之外的“技術難民”。雖然人才群體是相對的知識密集群體,但人才也分為多個不同的類型、不同的層次或分布在不同的空間,有些人才群體可能也會受到一定的沖擊和影響。一方面,不同空間的人才群體可能會存在“數字鴻溝”。由于我國地域遼闊、地形復雜、經濟發展水平差異較大,尤其是農村基層及邊遠地區信息基礎設施建設滯后的問題仍比較突出,高昂的數字接入和使用成本可能會將這一空間的人才排除在數字服務之外,或只能享受技術相對滯后的數字服務。另一方面,不同類型的人才群體可能存在“數字鴻溝”。根據《國家中長期人才發展規劃綱要》,我國的人才隊伍可以分為黨政人才、企業經營管理人才、專業技術人才、高技能人才、社會工作人才、農村實用人才等六種類型,這些不同的人才隊伍之間存在著相對的受教育程度差異,其中有些類型的人才群體可能會受使用技能缺乏、文化程度限制、設備不足或年齡偏大等各種因素影響,難以更好地理解和使用數字工具。因此。當下,各級政府面臨著如何促進人才發展治理數字包容的轉型責任,需要在不斷提升數字服務易學性和易用性的基礎上,努力為差異化的用戶群體尤其是弱勢群體提供救濟服務,力爭將更多的用戶納入其中而不是排除在外,或至少有其他可供選擇的服務方式和渠道。

四、走向“整體智治”:深化人才工作數字化改革的路徑選擇

當前,各地的人才工作數字化改革正在加快推進、縱深發展,基于上述的趨勢判斷、實踐梳理和問題分析,不難預判這一改革走向“整體智治”治理模式的發展趨勢和目標取向?！罢w智治”治理模式的構建具有“系統性重塑”的變革特征,要實現這一轉型目標,需要技術域、組織域、管理域、思想域等多域變革的協同,意味著治理戰略、機制、平臺、要素的全方位變革。

(一)治理戰略:從“分散化設計”向“整體性設計”轉變

“整體智治”承認分工的必要性,但主張以現代信息技術的運用和數據共享為基礎,建立政府部門之間以及政府與社會組織、市場機構等共同治理的正式制度,致力于實現多跨協同的管理和服務。為此,應系統梳理“整體智治”所需要的信息基礎、治理主體的職責分工以及彼此間的協作關系,并基于此進行頂層的整體設計,以牽引形成權責機制和組織結構的整體性重構。首先,應強化“數據共享”的整體設計。應從國家層面建立和完善人才大數據的標準體系,圍繞數據標準、歸集流程、共享機制、平臺建設、安全保障等,制定形成具有“共享型治理”特征的系列“標準規范”(17)許峰:《地方政府數字化轉型機理闡釋: 基于政務改革“浙江經驗”的分析》,《電子政務》2020年第10期。,以避免各級各地標準規范多元各異、項目建設各自為政,從而降低統籌貫通難度,防止重復浪費。其次,應強化“業務協同”的整體設計?？刹扇　暗胤皆圏c—中央吸納”的方式,由相關數字化改革先行地區從梳理人才領域黨政機關核心業務出發,逐層拆解到最具體、最基本的事項,并從治理與服務兩個維度加以標識形成業務事項清單,逐一明確支持事項及業務流程的數據指標,實現事項的標準化、數字化,形成可認知、可量化的部門職責體系。以此為基礎,明晰部門間需要協同配合的事項清單及操作流程,固化相互之間的協同關系,并根據跨部門數據共享后的情況,對一些部門的業務流程進行系統性“再造”。最后,應強化“跨區域合作”的整體設計。以推進政務服務“跨省通辦”為契機,通過建設跨區域人才數字設施,制定跨區域人才數據共享和統籌管理機制,推動區域間的人才數字設施互聯、數據標準互通、政策制度互認、服務資源互享,從而以數字化改革推進人才區域一體化發展和人才統一大市場建設。(18)陳麗君、李言:《以數字化轉型為契機推動人才工作科學化》,《中國人才》2022年第6期。

(二)治理機制:從“政府單方主導”向“多中心治理”轉變

如果僅由政府單方主導推進人才工作數字化改革,只聚焦政府本身而忽略其他主體參與的重要性,就會極大地影響數字化轉型的廣度、深度和治理效能的發揮。事實上,在數字社會形態下,數據的流動性、網絡的連接性正在逐漸模糊不同主體的角色與職責邊界,數字化的改革思路不應再局限于政府內部機構的簡單拆分或合并,“政府職能的界定也不應再局限于政府、市場、社會三分的基本框架”。(19)鮑靜、賈開:《數字治理體系和治理能力現代化研究: 原則、框架與要素》,《政治學研究》2019年第3期。為此,人才工作數字化改革應進一步將關注視野外延,構建起多元主體共同參與的人才發展治理機制。一方面,要推動人才數據整合的“多中心治理”。既要促進政府層面的人才數據、企業數據、科技數據、教育數據、市場監管數據等不同政務數據的連接、共享和整合,也要推動政務領域的人才數據與企業、人才中介機構等市場層面人才數據的連接、共享和整合,打通人才、技術、產業、創新等不同場域數據的鏈接樞紐,通過多源數據連接匯聚、碰撞挖掘,使無論政府的、社會的人才數據或是市場的人才數據都能夠更有效、更安全地在系統中、在線上和線下之間“流動”起來,從而充分釋放數據價值,實現數據增值。為此,各級政府應發揮示范引領作用,逐步加大面向市場和社會層面的數據開放力度,推動構建富有活力的人才政務數據“采購平臺”,以供人才、企業等行為主體根據自身意愿采購數據并充分發揮這些數據的潛在價值。另一方面,要構建激勵非政府主體參與改革的有效機制。在參與載體上,要積極構建更便捷、更直接反饋意愿、參與決策的渠道和機制,以有效的線上參與、良性的虛擬互動推動數字化變革更好地發揮公共價值創造的作用;在績效評估中,要納入更多人才、企業等外部用戶的聲音,以便政府作為主導力量能站在更高層次上協調改進人才工作數字化改革的路徑模式;在開發建設機制上,可以通過“揭榜掛帥”、政府采購、公私合作等方式,凝聚多方創意、技術和資金,推動多跨場景應用共建共享,構建形成能動員凝聚多元主體、多方資源共同參與的開發建設機制。

(三)治理平臺:從“以政府為終端”向“以客戶為終端”轉變

“以用戶為中心”“公民即用戶”是政府數字化轉型的重要邏輯,不斷提升用戶的使用“滿意度”是政府數字化建設的重要出發點和目標。在數字化時代,數字技術賦予了用戶更多的自主權,用戶對有缺陷的使用體驗往往會采取零容忍的態度。從用戶的角度來說,是否使用某項數字化工具主要受感知的有用性和易用性的影響,而這種“感知”的獲得主要來源于人才數字化終端給人才帶來的用戶體驗。從應然的視角來看,一個能產生良好用戶體驗的人才數字終端所應涵蓋的“便利性”,既包括人才或企業可以在任何時間和地點獲得重要的信息和服務,通過移動終端使人才服務擺脫時空束縛,也包括操作界面更簡潔、更美觀,操作過程更簡化、更便捷,更有能力整體解決人才發展的各類問題,當然還包括更好的安全性、包容性和公平性,在安全管用的基礎上,把更多與人才相關的用戶納入其中,不斷降低區域之間、企業之間、群體之間的數字鴻溝,為相對的弱勢用戶群體提供托底保障和救濟服務,守牢數字化轉型的公平底線。為此,一方面,要加快打造多跨協同的應用集成終端。要聚焦人才發展體制機制痛點,從人才和企業最需要的高頻人才事項入手,以多跨場景應用為重要抓手,按照“需求—場景—改革”的閉環推進邏輯,打造一批多部門多場景的綜合應用模塊,并將各地各級各部門的多跨終端“串珠成鏈”,通過更簡便、更靈敏、更有能力提供整體解決方案的集成式終端,來增強政府對人才需求的及時響應能力,提升數字化改革對人才或企業用戶的使用黏性。另一方面,要堅持動態迭代升級。數字化改革具有顯著的動態演進特性,必須根據人才發展環境的變化,沿著為不同用戶提供多樣化精準服務的要求不斷迭代升級數字終端。這樣的迭代升級,不僅僅是為了增加人才、企業對數字終端的訪問,還要讓用戶接近數字終端并感到有吸引力或感興趣。因此,應該遵循“訪問—吸引—實現”的數字平臺建設理念,通過技術、用戶、決策者和其他主體的共同參與,形成持續迭代的系統合力。此外,人才管理事項尤為復雜多樣,要實現用戶導向就越需要動態靈活的適應性,在兼顧好效率和公平關系的基礎上,對數字終端的迭代升級也相對更為迫切。

(四)治理要素:從“技術重心”向“人才重心”轉變

從技術突破引發治理變革的角度來講,在技術域的創新取得突破性進展的情況下,數字化轉型對其他支撐性資源要素做出適配性改造或結構性調整的要求會隨之提高,其中人才域的轉型尤為關鍵,甚至是決定性的。為此,一方面,要加快人才工作者的數字能力建設,通過外部市場人才引進、政府內部專題培訓等多元化方式,不斷提升政府人才工作部門非數字職業崗位人員的數字思維和技能,發揮人才工作者在數字化轉型中的主體作用,為構建“整體智治”人才發展治理新模式提供關鍵性人才要素支撐。另一方面,要大力培育提升政府外部多元行動者的復合業務能力,推動市場化人才服務組織進行數字化轉型,并積極引進培育新型的數字化人才服務專業機構和專業人才,為推動數據技術和人才業務融合發展提供多元化、網絡化的專業力量支撐,將人才要素支撐體系擴展到更為廣泛的市場、社會領域。同時,要注重發揮“專家學者”的智力支撐作用,構建業務專家、技術專家和政策專家“協同合作”的有效機制,不斷優化人才領域數字化改革的“人才”參數。政府在設計人才“智治”工具或政策時,應吸收更多領域的專家學者參與,特別是要發揮公共管理學、社會學、心理學等社會科學專家在算法制定、政策選擇等方面的專業作用,以便能在追求管理效率的同時,使改革的技術理性與價值理性有機統一。(20)郁建興、黃飚:《“整體智治”:公共治理創新與信息技術革命互動融合》,《人民周刊》2020年第12期。

無論如何,數字化已為推進人才發展治理現代化創造了廣闊前景。伴隨著數字化轉型的不斷深入,我國的人才發展治理體系在治理技術、治理對象、治理主體、治理范圍以及治理理念等維度上必然會出現系統性的范式轉換?！罢w智治”治理模式反映了整體性治理理論在指導數字政府建設上的映射,是數字時代人才發展治理轉型的主要趨勢和目標選擇。這一治理模式的實現,既不是唾手可得的“現實美好”,也并非遙不可及的“理想形態”,而需要進行具有“系統性重塑”特點的深度變革。雖然在數字化的變革過程中,可能還會遭遇各種各樣的“轉型煩惱”,但作為治理主體的政府內部各子系統,以及與同時作為治理客體和治理參與主體的社會主體、市場主體之間所發生的多種前所未有的互動,充分展現了人才發展治理中“技術優化制度”的生動場景與變革邏輯。所以,數字化不僅正在改變人才發展治理的現實情境,而且正在重新定義人才發展治理的理念、知識與規則。若能科學運用數字化所帶來的變革力量,那么具有中國特色的“整體智治”人才治理模式就可預期,最終實現由“賦能”到“協同”再到“重塑”的數字化轉型目標。