地方立法踐行全過程人民民主的“三個維度”

周天泓

黨的二十大從全面建設社會主義現代化國家、全面推進中華民族偉大復興的戰略全局出發，對“發展全過程人民民主”“堅持全面依法治國”作出重大部署。民主興則民心聚，法治興則國家強。地方立法作為中國特色社會主義立法體系的重要組成部分，是保障人民當家作主、推進全面依法治國的重要方面，是社會主義民主政治建設的重要內容。站在新的歷史起點上推進地方立法，必須把全過程人民民主具體現實地貫穿到立法工作全過程各環節，持續加強探索創新，不斷發展豐富全過程人民民主的理論內涵和制度形式，為實現中國式現代化提供強有力保障。

立法格局維度：

體現最廣泛民主

全過程人民民主是最廣泛的社會主義民主。中國共產黨領導中國人民實現全過程人民民主，構建起覆蓋960多萬平方公里土地、14億多人民、56個民族的民主體系，實現了最廣大人民的廣泛持續參與。推進地方立法必須站在體現最廣泛民主的高度，始終堅持黨的領導，發揮人大主導、政府依托作用，廣泛發動人民群眾參與，夯實良法善治的基石。

一是始終堅持黨的領導。黨的領導是發展全過程人民民主的最大政治優勢和最根本保證。地方立法工作貫徹全過程人民民主，必須始終堅持黨的領導這一最高政治原則。黨對立法工作的領導，根本上是政治領導，即黨通過確定立法工作方針、提出立法建議、明確立法工作中的重大問題等，確保立法工作充分體現黨的主張、反映人民意志。要進一步明確黨委領導立法工作的重點、方式和方法，細化并完善黨委審定立法規劃計劃、交付立法任務、研究決定重大問題等立法工作機制體制。不斷健全人大常委會黨組就立法重大事項向黨委請示報告制度，及時全面地向黨委反映立法中的重要問題，反映人大代表和人民群眾對于立法的意愿和呼聲，豐富黨委傾聽群眾意見的渠道，使黨的立法決策建立在廣泛的民意基礎之上。黨委主要負責同志要履行法治建設第一責任人職責，既要掛帥又要出征，做到重點立法工作親自過問、重要立法項目親自推進、重大立法問題親自協調。黨委、人大常委會黨組要堅持民主集中制，一方面充分發揚黨內民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，確保黨的立法決策充分體現黨內民主、黨內共識；另一方面善于正確集中，把各種分散意見中的真知灼見提煉概括出來、有效集中起來，作出科學決策，并保證立法決策得到迅速有效的貫徹執行。

二是始終堅持人大主導。人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度，是實現全過程人民民主的重要制度載體。人大主導是地方立法獲得正當性和公正性的基礎。人大要切實主導地方立法的方向、進程、節奏，在“立什么”和“怎么立”上充分掌握主動權。加強對立法項目確定的主導。在編制立法規劃和計劃時，注重緊扣黨委中心工作、緊盯社會治理之需、緊貼人民群眾期盼，加強項目論證和協調，著力改變部門提什么人大就審什么的模式。主動深入群眾，準確了解人民所思所愿所盼，科學分析立法需求，把立法資源向改革和民生領域傾斜，優先選擇與群眾生活關系密切、社會普遍關注的立法項目，切實把改革發展需要同保障人民共享發展成果有機統一起來。根據形勢的發展變化，及時修訂立法規劃和立法計劃。加強對法規起草的主導。計劃確定后，嚴格按照立法計劃推進立法項目，督促各有關部門做到“任務落實、時間落實、組織落實、責任落實”。注重提前介入政府有關部門的法規草案起草工作，牢牢把握立法工作進程，保證立法工作進度。涉及綜合性、全局性、基礎性等重要法律草案，可由人大相關專門委員會或人大常委會工作機構牽頭組織起草。加強對審議修改的主導。加強立法調研，為立法審議搜集第一手材料。對審議中人大常委會組成人員以及其他方面的意見進行逐條研究、充分采納。加強審議修改中的溝通協調，及時與有關部門和人員就修改內容交換意見、達成共識。對立法過程中出現的重大問題、重大事項，特別是法規涉及的管理體制、機構編制、專業分工、職責要求、經費保障、法律責任等重點問題，充分發揮協調作用，加強與政府及其部門的研究溝通，確保問題得到有效解決。

三是始終堅持政府依托。立法不是人大的“獨角戲”，充分發揮政府在立法工作中的依托作用，有助于保證立法的專業性、針對性和可行性。政府部門要充分發揮信息優勢和專業優勢，扎實做好立法的基礎性工作。司法行政機關要加強事前審查，確保法規項目合憲合法，同時做好協調工作，及時就立法工作分工、立法過程中的重大爭議進行溝通，使政府內部達成共識。法規草案起草部門要嚴格落實年度立法工作計劃，壓實工作責任，做好人員、時間、任務、經費“四個保障”，按時完成立法調研和法規草案起草工作以及征求意見、咨詢論證、修改調整等工作。在人大常委會開展立法過程中，政府有關部門要強化協同意識，全力協助、配合人大起草法規，同時在立法調研、審議和立法后評估過程中積極提供信息支持和意見反饋等。

四是始終堅持各方參與。全過程人民民主要求參與立法的主體具有廣泛性，能夠全面代表和反映各方面利益訴求。必須持續拓寬民主參與渠道，使人民群眾能夠全鏈條參與立法，確保立項、起草、調研、論證、審議、評估和監督等各環節都能聽到來自群眾的聲音。不斷完善政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士等特定主體參與立法協商的工作機制，充分吸收各界的意見建議。建好用好基層立法聯系點，建立健全聯系點領導、運行、意見征求工作制度，細化工作流程，推動聯系點建設標準化、工作規范化、運行常態化，充分釋放聯系點上接“天線”、下接“地氣”的優勢，為立法調研、聽證、座談、論證等提供可靠的信息來源。充分發揮人大代表在立法決策中的作用，統籌好人大代表議案建議辦理與立法規劃計劃編制，注重把代表議案建議中反映人民群眾關心關切、關系人民群眾切身利益且具有立法可行性的重要立法項目列入立法計劃，密切人大常委會同人大代表的聯系，推動人大代表深度參與人大常委會立法工作，把對代表的禮遇和尊重落到實處。

立法過程維度：

體現最真實民主

全過程人民民主是最真實的社會主義民主。一個國家民主不民主，關鍵在于是不是真正做到了人民當家作主。人民參與民主實踐越廣泛、意愿表達越充分，人民當家作主的實現就越真實。全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐，是最真實的民主。推進地方立法必須認真執行民主立法各項制度，持續探索開展民主立法新途徑，推動人民群眾全方位、沉浸式參與到地方立法中來。

一是認真執行民主立法各項制度。完善的民主立法制度，是立法工作實現全過程人民民主的重要保障。經過長期堅持不懈的改革創新，中央和地方普遍建立了體系性的民主立法制度。比如，廣東省人大出臺關于地方性法規公開、論證、聽證、咨詢、評估的5項立法工作規定，要求每一項地方性法規的出臺至少要過“立項關”“公眾關”“專業關”“代表委員關”和“評估關”五道關口，同時，邀請代表參與立法調研、起草協調、法規審議，與9所高校合作建立省地方立法研究評估與咨詢服務基地，組建立法咨詢專家庫，委托第三方起草法規，組建地方立法社會參與和評估中心組，建立微信服務平臺等，從不同角度、不同層面著力增強群眾的話語權，盡可能多地直接聽取和吸納社會各方意見建議。開展地方立法要始終堅守民主原則，持續用好民主立法各項制度，嚴格遵守民主立法各項程序，使人民群眾能夠真實地參與地方立法。

二是持續完善民主立法過程。全過程人民民主是過程民主和成果民主相統一的民主。任何民主的實現，都必須經歷恰當的實現過程。離開了必要的實現過程，民主就成了只存在于想象中的“空中樓閣”。換言之，只有過程科學有序，結果才可能民主有效。推進民主立法必須始終堅持問題導向，持續完善民主立法運行機制，確保立法過程民主。比如，針對網絡公開征求意見存在群眾參與積極性不高、意見分散、參考價值低等問題，要進一步優化環節設計，創新運用及時高效的大眾流行網絡對話互動方式，增強公眾參與立法的熱情與途徑。又如，針對群眾立法意見建議處理存在隨意性、采納反饋機制不完善的問題，建立嚴格的民意收集、采納和反饋“閉環”機制，明確各環節操作規范，強化制度剛性約束，努力提升公眾參與立法實效。

三是妥善處理不同利益訴求。推進民主立法，就要在立法過程中體現最廣大人民的根本利益，同時兼顧不同方面群眾的具體利益，找到“最大公約數”。把“最廣大人民的根本利益”與個體利益、部門利益區別開來，妥善處理不同社會群體和階層之間的利益關系，確保公民的合法權利不受侵害，讓絕大多數人的利益在法規中得到最大限度的實現。適當照顧弱勢群體的特殊利益，相對縮小其與強勢群體的利益差距，從而使法律既反映大多數群眾的普遍愿望又照顧部分群眾的特殊要求。強化立法協商互動，對立法中的爭議焦點或分歧較大的問題，探索專題審議機制，組織政府部門、利益相關方、人民群眾等展開深入討論及必要的辯論，引導各方達成立法共識。

立法結果維度：

體現最管用民主

全過程人民民主是最管用的社會主義民主。民主形式好不好，人民最有發言權，歸根結底要看能不能實實在在解決人民群眾實際生活中遇到的問題，民主的成果能不能被全體人民共享。推進地方立法必須始終堅持以人民為中心，把維護人民群眾的根本利益作為出發點和落腳點，不斷滿足人民對幸福美好生活的期盼，持續厚植人民底色，保證人民具體地、現實地實現和發展自身利益。

一是堅持聚焦群眾關切。全過程人民民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。民之所盼，法之所向。必須始終遵循以民為本、立法為民的重要原則，以人民群眾普遍關心的問題為重點推進法規起草、修改、審議，真正做到“民有所呼、我有所應”。近年來，各地人大直面回應人民群眾關切，不斷加大民生領域的立法步伐。地方人大要堅持用立法回應人民對美好生活的期待，從人民群眾的關切處開展立法工作，用實實在在的立法成果增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

二是充分保障人民權利。衡量制度民主不民主，其中的一項重要標準就是要看最廣大人民的合法權益是否得到充分保障。在地方立法工作中堅持全過程人民民主，就要在立法理念上實現由以政府權力、公民義務為本位，向以公民權利、政府責任為本位的轉變，既要注重方便政府管理，更要注重保護管理相對人合法權益，處理好公權與私權、權利與責任的關系，維護和促進社會公平正義。比如，在設定法規內容，尤其是禁止性、限制性、處罰性條款時，要始終把公民權利保障擺在優先位置，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利和義務，加強對行政權力的規范與控制，準確把握行政管理便利和公民權利保護之間的界限，確保不與民法典、行政處罰法等法律法規對私權利保護的有關規定相沖突。同時，要有效防止部門利益和地方保護主義法制化，著力避免重立權、輕立責的問題。

三是大力抓好法規實施。不讓民主躺在法律制度里沉睡，是立法踐行全過程人民民主的必然要求。堅持把地方性法規的落地落實作為衡量立法質量和水平的關鍵標準，使立法的民主成果切實轉化為人民福祉。綜合運用舉行新聞發布會、多平臺多媒體專題推介、納入全市普法學法考法內容等方式強化法規宣傳，講好人大故事、立法故事，充分展示社會主義民主政治優越性。做好法規實施準備工作，政府及其有關責任部門要組織制定好法規實施方案或者實施辦法，細化實施的責任單位、任務清單和工作要求，確保法規順利實施。法規中明確授權，要求制定相關配套制度、措施的，政府應當按要求及時落實。運用好執法檢查剛性監督方式，通過積極探索引入第三方評估、加大暗訪暗查力度等方式找準查清問題，敢于較真碰硬，及時發現和糾正法規實施中存在的問題和不足。強化立法后評估，對法規實施進行跟蹤調查和綜合評判，檢驗法規是否“管用、適用、好用”，提出改進執法、修改完善法規的意見和措施，為修改完善打好基礎。

（作者單位：廣東省廣州市人大常委會研究室）