環境法的新發展

周英

《環境健康的法權認知論與保護規范適用研究》一書以系統化的體系建構與明晰的筆觸，挖掘和勾勒出環境與健康風險規制的理論依據、風險評估及管控、生態安全法治、法律與科學的協同等問題。傳統法律調整領域中將環境與健康分立設置。但當前全球生態破壞疊加環境污染，構成影響人類健康的重要原因，其因果關系也具有不確定性。一方面，生態環境損害風險的證明難度大，尤其對損害結果不確定環境健康風險的舉證。另一方面，由于不能準確評估不確定以及量化風險結果，無法為訴訟提供法律證據支持。生態法治觀念的革新反映了對組織化社會產生問題的處理辦法，環境與健康問題的總體法治設計，也伴隨著新問題的出現在不斷調整。

環境與健康訴訟難以證明存在因果關系。無論是請求追究侵權責任，還是判定具體行為與危害后果之間的關聯，依據的是蓋然性高低，以此判斷行為與損害或危險之間的因果關系。而風險發生的因果關系，既無法準確認定環境與人體疾患之間的必然關聯，甚至客觀上是否存在這樣的因果關系也不確定。即使倒置舉證責任，將不存在因果關系證明的責任分配給主張免責的一方，因果關系也同樣難以確定，因此，環境健康風險訴訟中主張的私法請求依據并不充分。此外，按照生態環境損害發生的可能和預見程度，排序為危險、風險和剩余風險，剩余風險是假定可能并容許客觀存在。體現救濟原則的預防法律責任，例如消除危險，適用對象限制于損害發生具有高度蓋然性的危險。雖然存在統計學意義上的概率關系，但不確定風險及概率超出經驗法則和明確科學依據的因果聯系。因此，即便論證了環境與健康風險的存在，消除危險的法律責任也較難適用于環境與健康風險問題。目前的法律體系以消除危險作為預防法律責任的承擔方式之一，但現實中缺乏實驗數據或流行病學調查，以及對暴露途徑、劑量與體質反應關系的科學上的確切論證，生態損害的危險與風險不易區分，為預防性的法律責任適用帶來一定困難。

針對以上問題，《環境健康的法權認知論與保護規范適用研究》一書認為，環境民事公益訴訟及民事責任認定需要具備請求權基礎，這也是法的適用過程，發現能夠支持請求權主張的法律規范。從文義解釋和體系解釋角度，專門法中明確規定了國家建立健全環境與健康監測、調查和環境影響風險評價制度，但缺乏具體的法律適用規則，私法責任也未涉及對環境健康風險的規范。行政訴訟中被告負擔的行政行為合法性證明責任，包括事實根據和規范依據，但因環境與健康風險事實認定方面并非確定的事實，即只是待證事實且具有不確定性，風險與最終損害之間存在差距，使得該領域的舉證責任難度增加。相關司法解釋中，環境與健康風險訴訟因須符合“重大風險”的適用標準而無法主張。針對發生及損害結果尚不確定的環境健康風險訴訟的私法謹慎和司法謙抑，著作認為，環境與健康風險涉及公共利益，公法規則可以在具備法律控制的前提下適度進行法益的擴張，從風險行政法理論視角，重新審視預防法律原則，環境健康風險公法規范區別于環境影響評價機制，更強調規則的協商制定、風險評估與風險交流等新的規制工具，并通過行政行為法和程序法的具體規則予以回應，這也意味著司法審查規范及標準的發展?？梢?，除了客觀認識環境與健康風險問題，調整風險行政法的法理預設，加強立法和法律適用主體的積極自我實施，才能有效發揮預防、規避、疏導和降低風險的反身法功能。

環境與健康風險主要是自然原因和人類活動引起，經由環境介質，對人群健康造成危害或累積的不良影響的可能性。環境要素涉及大氣、水、土壤、噪聲、輻射等環境介質。人類在防范環境與健康風險同時，對于環境與健康風險的認識也在不斷進步。風險是公共認知問題，無論是被意識的還是被感知的，這也推動法律制度通過更高標準和更好技術來回應風險防范需求。其中，風險預防原則體現了通過公法構建環境健康治理的社會目標，平衡了預防規制措施合法性與合理性的功能。目前風險規制不以行為違法性為前提，一旦制定具有明確規范對象的環境健康風險預防強制規范，有關行為將受到限制或者被禁止，并成為訴訟裁判標準。環境健康風險作為生態環境治理的組成部分，盡管風險具有復雜性和不確定性，公法方面也有建立和完善環境健康風險規制的責任，即這種失靈問題，需要公法的適度介入并予以矯正。風險預防原則應建立更靈活的評估機制，即便不能直接對環境與健康風險提起訴訟，也可以通過違反法律強制規定的債權或者物權行為行使訴訟請求權。同時，建立風險溝通機制，擴大環境民事公益訴訟范圍，促成公法規范的實質公平，震懾環境與健康風險的引發者、制造者。

《環境健康的法權認知論與保護規范適用研究》探討了生態系統思想基礎上的環境與健康的法律權利認知方法論，認為傳統公私法分野基礎上形成的主客觀二分的認知論模式，與環境法基于關系視角形成的主體客體一體化視閾下的荒野法理學、生態法等相抵觸，由此引申和拓展了主觀公法權利及保護規范理論中的環境健康公法請求權研究。針對環境與健康請求權的疊合競合問題，厘清了環境損害請求權的法源構造、證明責任和環境責任承擔等核心對象和法律規范結構。分析了環境與健康法權適用保護規范理論的爭論實質，即通過主觀訴訟路徑推動環境健康權客觀訴訟，評估環境健康風險預防規制體系的形式及合理性，探索構建本土化的環境健康法理論與司法適用途徑，重點關注環境與健康權保障法律體系中的風險預防原則及實施機制。從問題導向出發，提出環境多元利益的沖突協調功能下，環境與健康損害的公私法復合救濟途徑，確立層次遞進的生態環境損害救濟體系，改進保護規范理論的本土適應性。風險預防原則較之預防原則，具有更強的風險防范性，從消極防衛轉為積極預防。承認該領域具有的科學不確定性，因此規制模式由行政管制轉變為風險規制，即采取風險預防措施時，并可能不具備充足的科學證據和完全的認知，這正是風險預防原則的內涵形式，法律表現即遇嚴重或不可逆轉的損害威脅時，不以缺乏科學充分確實證據為理由，延遲或者擱置采取措施，防止生態環境的惡化和風險增高，這也是環境與健康風險規制的合法性來源之一。

環境風險與生態安全密切關聯?！董h境健康的法權認知論與保護規范適用研究》作為國家社科基金重點項目的階段性成果之一，關注了生態安全與環境風險的法律關系。風險預防原則法律適用的初期，可能缺少明確的適用標準，因此主要發揮價值引導功能，但不影響其發展完善后的合理性與可行性，并能在司法和行政決策中發揮更為實質的規范效力。環境與健康風險規制具有社會法特性，風險預防原則在適用中需要關注對人體健康保護的考量，厘清行政裁量邊界。存在不確定的法律概念和風險認知與判斷，需要賦予行政機關判斷余地，以便具體化和適用，開展環境健康評價以預防公眾健康風險，通過預防性環境公益訴訟制度實現司法救濟，適用舉證責任倒置、舉證責任轉移規則，避免極端舉證責任導致預防性公益訴訟異化，實現保障公眾健康的公共利益目的。法律原則與規則的本質區別，在于規則具有明確的法律效果而原則需要衡量特定因素，并不指向具體的法律后果，也不直接適用具體的法律關系。因此，環境與健康風險的不確定性即可衡量性，正是原則在適用中考量的因素之一，也是原則與科學密切聯系的原因，這種可衡量性，也作為質疑原則效力的依據，不影響風險預防作為法律原則的確定性。

總體而言，這是一部富有創新和開拓價值的法學學術著作，也具有一定的勇氣，挑戰和突破現有的一些傳統認知?！董h境健康的法權認知論與保護規范適用研究》一書體系全面，切入點新穎并具有較好的法理思維和辯證分析能力。

（本文作者系河北省人大法制委員會副主任委員、河北省法學會副會長）