強國經濟學：政府與市場的關系（三）

周文

我國優化政府與市場關系的路徑和策略

處理好政府與市場的關系，是我國經濟體制改革的核心；改革開放以來中國取得的經濟奇跡很大程度也得益于此。為了保證市場經濟的正常運轉，需要更好發揮政府作用，但是一個不被監督的政府則容易出現低效、以權謀私等問題，損害政府的有效性。

政府與市場關系的優化方向

當前，我國已進入高質量發展的新階段。要根據經濟發展階段的趨勢性特征變化，政府與市場“兩只手”要各就其位、各司其職、協同發力。

在現代經濟學理論中，市場重效率，政府則重協調。但這“兩只手”都不是萬能的，應當相互配合并在各自的領域中發揮作用；必須在二者有機統一的基礎上，劃清二者在經濟活動中作用的界限：如果市場可以有效發揮作用，政府要更多地簡政放權，如果市場不能有效發揮作用，政府要主動補位。如果二者作用劃不清楚，就容易造成政府對經濟活動的不當干預、扭曲企業的行為，進而扭曲資源的配置。這就要求：提高政府干預的科學性和有效性，如推行“清單管理”形式；在競爭性領域逐步縮小國有經濟的比重和行政干預，給予民營經濟發展的空間，切實發揮市場在資源配置中的決定性作用。

第一，讓市場配置非公共產品，交易成本更低，效率更高。市場中種類繁多、廣泛存在、占有主要比重的是非公共產品，例如人民群眾日常生活必需的衣食住行類商品。借助商品貨幣交換，買方即可獲取商品的所有權、使用權、處置權、收益權。如果由政府計劃來決定這些非公共產品如何配置，就會導致產品定價很難真實反映市場供需結構，社會就要付出較高的交易成本。通過市場和價值規律主導非公共產品的配置，讓價格的波動調節各領域市場的供需、引導資源要素在不同領域間的合理配置，實現效益和效率最優。

第二，政府配置公共產品，更顯公平。公共產品的特性是消費或使用的非競爭性、受益的非排他性。這個領域的資源配置若通過市場自發調節進行，交易成本高且難以實現公平消費，更難以平衡近期與長期、局部與總體、個人與社會的關系。交由政府主導，通過科學配置資源要素，能夠彌補公共產品供給的市場失靈，有利于推動經濟社會發展的總量平衡。

1.保證市場準入和市場交易的平等、開放和透明。

政府規則透明和辦事公正，是建立公平競爭市場體系的基本要求。在現實中，信息披露的復雜性與專業性，中小企業和大企業間實力不對稱，客觀上影響了市場的公平和透明。這對政府的治理能力提出了更高的要求。政府要當好以下角色：

（1）宏觀經濟的調控者。事實證明，市場不是萬能的，也存在著“市場失靈”，政府需要運用適當的各種經濟杠桿和政策對宏觀經濟進行調控（不排除采用必要的法律手段和行政手段），解決宏觀經濟供求關系的總量失衡和結構失衡問題，以把握資源配置的基本方向，保持國民經濟穩定增長和社會安定。同時，調整和優化產業結構和區域經濟結構，保護市場主體的合法權益，維護市場秩序，保障市場機制作用的充分發揮。

（2）市場秩序的制定和維護者。市場機制的運行必須以一定的規則為前提，自由放任的市場競爭容易導致壟斷和無序狀態。政府的責任是在尊重市場經濟內在規律的前提下，以公共利益為宗旨，組織制定和實施反壟斷和反不正當競爭等法律法規，明確產權關系，保護市場主體合法權益并規范其行為，消除市場壁壘，維護“統一、開放、競爭、有序”的市場體系，維護市場的健康運行。

（3）公共產品的提供者。在市場經濟條件下，政府的重要職能就是提供公共產品。由于公共產品消費的非排他性，以價格機制為核心的市場不能使其供給達到最優?？總€體交易去解決公共產品的供給，會因成本太高而無法實現。政府通過財政預算撥款和直接投資等方式，擔負交通運輸、郵電通信、水電煤氣、環境保護、基礎研究、公共教育和社會治安等公共產品的供給責任。

（4）社會公平的維護者。市場經濟能較好地解決效率問題，但在社會穩定、社會公平上存在明顯局限性。市場經濟中各主體的資源稟賦、機會不均等，市場規則不能解決貧富懸殊和兩極分化問題。政府必須從全社會利益出發，對各階層的收入和財產通過再分配進行調節；同時通過建立社會保障體系，幫助個人或家庭在遇到大困難時渡過難關。

（5）開放的國際市場環境的維護者。當今的市場經濟是開放經濟，國內實行市場經濟必然與其他國家發生廣泛的經濟聯系。政府要創造有利于我國經濟發展的國際環境是政府的重要職能。政府必須在遵守國際慣例與國際貿易準則的前提下，制定適宜的對外貿易政策，既要促使企業積極參與國際經濟交往和競爭，又要保護國內市場和民族產業免受外來商品和資本的沖擊，同時還要創造平等互利的通商環境，為我國市場經濟的發展提供良好的國際環境。

2.以政府的主動作為推進經濟轉型。

我國經濟發展方式的主要挑戰不在經濟本身，而在于政府職能的切實轉變。讓市場在資源配置中發揮決定性作用，但這絕不意味著政府“去功能化”，應更好發揮政府作用。正如斯蒂格利茨所說，問題不在于經濟活動中是否應該有政府干預，而在于政府到底要干些什么。該由政府履行的服務、監督職責，必須強化，即“有為政府”。

政府有為是經濟發展方式轉變的前提。轉變發展方式的著力點，是由依賴外生增長動力轉向發揮內生動力為主，由低成本要素投入驅動轉向依靠技術創新驅動；由以資源消耗、環境污染為代價的增長轉向資源節約型、環境友好型的增長，由聽任貧富差距擴大和經濟社會失衡的增長轉向包容性、協調性的發展。這些轉變都離不開政府的積極作用。

3.政府要由“主導市場經濟”向“服務市場經濟”轉型。

經過40多年的改革，我國的社會主義市場經濟體制已基本成型，但“政府主導”色彩仍較濃厚。政府對經濟活動不必要的介入，不僅使各類市場主體的公平競爭受到壓制，市場活力得不到釋放，而且為政府尋租腐敗提供了溫床。企業為生存發展不得不依賴政府、爭取優惠政策或項目，把過多精力放在與政府部門的關系上。如此，縱然可以帶來一時的經濟繁榮，但終將導致經濟低效率運行和停滯。這是很多發展中國家的教訓。

市場經濟規律是市場經濟的構成性規則而非控制性規則。政府的責任是以公共利益為宗旨，以法律為準繩，維護市場的健康運行。

助推實體經濟高質量發展

在完善社會主義市場經濟體制過程中，要推動國家治理與市場配置資源的有效協同。既不能過于強化政府的監督管理而使市場喪失靈活性，也不能過于弱化政府的作用而放任市場發展導致市場失靈。

1.建設有效市場，切實發揮市場的決定性作用。

進入新時代，要切實體現出市場對資源配置的決定性作用。

（1）始終堅持“兩個毫不動搖”，持續激發市場主體活力和創造力。對國有企業要支持其做強做優做大，使國有經濟的控制力和抗風險能力顯著增強；對非公有制企業要大力支持和引導，讓非公有制經濟的活力持續迸發。大力發展混合所有制經濟，讓各種經濟成分取長補短。

（2）消除市場壁壘，構建高標準的市場體系。走好中國式現代化新道路，離不開高標準的市場體系建設。在新發展階段，一要著力消除顯性的和隱性的市場壁壘，加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場；二要做到平等準入、公正監管、開放有序，提倡誠信守法，及時為市場監管設置“紅綠燈”，規范引導資本健康發展。為推動我國實體經濟高質量發展夯實根基。

2.打造有為政府，堅持黨對經濟工作的統一領導。

高質量發展離不開相應制度保障，需要與之相匹配的制度創新和政策調整。這意味著，政府轉型、政治治理與經濟增長密不可分。在實體經濟轉型升級變革中，政府需要做好頂層設計，要對現行一些不合時宜的制度或政策進行變革。

第一，黨的領導是更好發揮政府作用的根本保證。堅持黨的領導，是我國社會主義市場經濟體制的一個重要特征。在“市場+政府”二元結構中，政府也可能由于信息不完備或決策失誤導致失靈。黨有效應對“市場失靈”和“政府失敗”是中國特色社會主義市場經濟體制的創新和優越之處。因此，中國的宏觀調控不僅僅是為了解決市場失靈問題，更重要的是將政府和市場“兩只手”統一到國家發展的整體布局中。

社會主義市場經濟的宏觀調控，除了消除市場弊端，還包括制定和貫徹國家經濟發展戰略和發展規劃；調控目標不僅包括刺激需求，還包括把供給和需求、質量和效益、公平和效率等有機結合；調控政策不僅包括貨幣政策、財政政策，還包括產業政策、區域政策、投資政策等。中國共產黨通過對上層建筑的塑造和生產關系的調整，統領經濟社會發展大局，并從國家的整體和長遠利益出發，解答了市場及微觀主體無法解答的經濟發展全局性問題，全面統籌協調經濟發展的方向和節奏。

第二，不斷完善政府的基本經濟職能。政府的基本經濟職能主要包括加強宏觀調控、完善市場監管、保護生態環境、改進公共服務、強化社會治理等。在宏觀調控方面，市場配置資源雖有優越性，也存在難以處理好社會總供給和總需求平衡、產業結構與需求結構動態平衡問題，處理不當甚至可能誘發系統性金融風險；故要求政府正確引導資源配置、保障宏觀經濟的穩定和經濟轉型穩步推進。

在市場監管方面，政府要確保市場規則不被個別市場主體破壞，保障各類市場主體的利益，優化營商環境、推動經濟良性循環，從而實現經濟高質量發展。在生態文明建設方面，政府要克服市場配置資源可能導致的外部負效應，引導全社會節能減排，助力實現“雙碳”目標。在公共服務方面，政府要切實貫徹以人民為中心的發展思想，為群眾提供更加優質、高效、便捷的公共服務，在高質量發展中不斷滿足人民群眾的美好生活需要。

第三，政府要不斷提升經濟治理能力和水平。充分尊重市場規律是政府經濟治理現代化的基礎。作為國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，宏觀經濟治理要做到科學有效，其基礎就是充分認識、準確把握和切實尊重市場規律。黨中央強調，要用“全面、辯證、長遠”的眼光看待經濟形勢，宏觀政策的跨周期調節要增強，宏觀調控要更具前瞻性、針對性。

通過改革激發市場活力。從經濟視角看，政府通過“放管服”改革，加強社會信用體系建設，更加市場化、更加法治化、更加國際化的營商環境漸入佳境；讓各類市場主體都能專注創新、專心經營，提質增效，增強中國實體經濟的活力與競爭力。

第四，通過政策引導市場預期。預期是指各類微觀主體依據可獲得的信息對經濟趨勢進行研判，進而影響消費、投資、外貿等，最終影響宏觀經濟總體運行。通過經濟政策引導、穩定和改善市場預期，是黨領導經濟工作的必備能力。進入新發展階段，要進一步提升市場預期引導的系統性、聯動性，積極回應社會關切，加強政策決策公開化、透明化，并向國際社會講清楚我國經濟的強大韌性和光明前景，強化國際市場對我國的積極預期。

第五，通過規劃引導投資方向。市場主體的活力，是衡量一個國家或地區經濟發展水平的重要指標。我國市場主體超過1.5億個，其投資方向、投資數量、投資結構、投資意愿等都會對國民經濟的生產結構產生影響，進而影響到分配、交換、消費等環節，影響國內國際經濟循環的順暢程度。從這個意義上講，政府需要制定和實施五年規劃、區域規劃、產業規劃、功能區規劃等，對各類市場主體的投資意向積極引導，對關鍵核心技術“卡脖子”環節組織力量進行攻關并給予支持。引導實體經濟高端化、智能化發展，解決好實體經濟的結構失衡問題，平衡好實體經濟和虛擬經濟、工業和服務業的關系。

政府必須為增長動力機制的轉換提供完善的市場經濟制度體系，創造公平競爭環境，讓市場機制在資源配置、激勵創新、促進效率提升等方面充分發揮決定性作用。同時，在尊重市場經濟規則的基礎上積極作為，為市場主體的創新活動、創新主體之間的協調與合作創造良好的外部環境，從而實現“市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的高度統一，讓政府與市場各司其職、相輔相成、形成合力。

推進供給側結構性改革

深入推進供給側結構性改革，對有效調控宏觀經濟、推動經濟高質量發展起到了重要作用。供給側結構性改革強調政府要更好地發揮宏觀調控職能，推動經濟的結構調整和重組，為提高供給質量、激發內生動力營造外部環境。

供給側結構性改革與實體經濟轉型升級

從經濟實踐看，中國制造業在轉型升級中面臨嚴重的結構性失衡問題，主要表現在：

一是制造業結構性供需失衡。我國制造業的結構優化升級是逐步進行的，實體經濟發展面臨高端產業和產業鏈高端環節發展程度不足等問題。一方面，傳統制造業出現產能過剩問題；另一方面，技術含量高、附加值高的高新技術制造業發展緩慢，制造業很多行業的控制系統及軟件、高端材料、零部件及元器件等自身供應能力不強，很大部分依靠進口。從產業組織結構來看，我國制造業門類齊全，但產業集中度卻不高，缺乏在國際市場占據主導能力的大型跨國企業?？傮w看，我國工業技術水平、產品質量以及企業綜合競爭力，和西方工業發達國家還有一定差距。中高端技術產品供給能力不足，低端技術產品存在過剩，給我國制造業的轉型升級帶來了結構性的發展困境。

二是工業和服務業之間結構失衡?，F階段，我國處在工業化發展的中后期階段，去工業化和過快提升服務業比重，極大可能導致國民經濟發展產業空心化和結構性失衡。效率相對低下的服務業比重迅速提高，效率相對高的制造業比重迅速下降，會影響整體經濟發展質量提升。

三是實體經濟與虛擬經濟結構失衡。近年來，我國以制造業為主體的實體經濟在國民經濟中所占比重不斷降低。以金融為主體的虛擬經濟在國民經濟中所占比重不斷上升。

總的看，我國的第一產業占世界經濟比重較高，但產業基礎較為薄弱；第二產業占世界經濟比重上升迅速且技術水平迅速提高，但尚未根本扭轉“大而不強”的局面；第三產業占世界經濟比重仍然較低，產業內高技術部分的優化升級較為緩慢。在不同密集度產業結構中，存在由勞動、資源密集型向資本、技術密集型以及知識、技術密集型的轉變過程。

當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，原有的經濟增長動力正在逐步衰減，需要培育經濟發展的新動力，盡快實現經濟發展中的新舊動力機制轉換。要通過新產業、新技術、新業態、新模式來升級產業鏈和價值鏈，不斷增強經濟的創新動力。

供給側結構性改革，既要著眼當前又要立足長遠，必須正確理解和處理好長期經濟變量和短期經濟變量之間的關系。長期經濟變量主要指經濟體制的改革，解決短期經濟變量是指具體政策措施，既要分清“化解落后產能補短板”與實體經濟轉型升級之間的不同之處，又要全面統籌、整體謀劃、穩步推進兩者協調發展。

供給側結構性改革與新發展階段

中國供給側結構性改革理論，既不同于西方經濟學有關理論派別，也不同于傳統的計劃經濟結構調整理論。它是以中國特色社會主義政治經濟學為基礎，立足于改革開放的成功實踐，在認識、適應和引領經濟發展新常態這個宏觀背景下提出的新戰略。它既強調供給又關注需求，既突出發展社會生產力又注重完善生產關系，既發揮市場在資源配置中的決定性作用、又要正確發揮政府作用；既著眼當前又立足長遠。

供給側結構性改革與國家競爭優勢

中國與西方最大的不同就在于國家的角色與作用。中國政府在改革開放的進程中，在指導經濟發展中，都發揮著關鍵性作用。中國的經濟改革不是簡單實行市場化，實質上是對西方經濟學關于“政府與市場關系”理論的重構，并由此構成國家競爭的重要優勢。就供給側結構性改革而言，不是中國的經濟改革復制了西方供給學派的理論，恰恰相反，是中國的供給側結構性改革理論豐富和發展了經濟學理論的內容。它立足中國經濟發展實踐，解釋了中國發展的成功在于發揮了國家競爭優勢，從而為新時代中國特色社會主義經濟建設提供了有力的理論武器。

我國從全局性、系統性、長期性、戰略性著手，發揮集中力量辦大事的制度優勢，從而避免錯失發展機遇，有效推動經濟增長；同時這一制度優勢也有利于防范化解重大風險和挑戰。

我國供給側結構性改革是對西方經濟學的超越

自改革開放以來，中國成功地走出一條具有鮮明中國特色的社會主義經濟發展道路。中國成功地實現了從計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型，尋求適合本土特點的發展路徑；中國道路注定要在世界范圍、特別是發展中國家產生強大的影響力，甚至改變未來全球經濟發展理念。

中國政府在整個改革開放的進程和經濟發展中發揮著關鍵性作用。中國經濟改革實質上是對西方經濟學教科書中的政府與市場關系的重構。300多年來，西方經濟學總是囿于市場與政府的替代關系爭論，始終無法消除經濟發展中面臨的市場失靈或政府失靈問題。而中國從改革開放伊始就清醒地意識到，處理好市場與政府的關系是經濟改革的核心，中國經過不斷調整，認為須堅持充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用的有機結合。正是這樣的體制框架支撐了40多年中國經濟的發展奇跡。所以，中國經濟發展豐富了經濟學理論的內容，貢獻了經濟學理論的中國智慧和中國價值，中國向世界呈現的外在形象是經濟成就，其本質上是國家治理體系和治理能力的創新發展。從另一個方面看，無論何時，只要中國在經濟發展中背離了中國國情而照搬照抄西方理論濫用西方理論，中國經濟就必然出現大的波折和問題。

供給側結構性改革不能忽視政府作用

推進供給側結構性改革，既要充分發揮市場的作用，也要注重和加強政府的宏觀調控作用。完全的市場化并不能更好解決結構問題，反而會使結構失衡，使供給側和需求側不平衡問題更突出。我國要通過投資引領，實現經濟增長動力轉換，帶動和引領整個國民經濟轉型升級和穩步發展。

1.政府與市場關系：西方理念與中國超越。

政府與市場在經濟發展過程中的角色一直是市場經濟關注的問題。西方供給學派堅持自由主義，認為在市場機制下經濟能夠自我調節至均衡狀態，政府只需充當“守夜人”角色，因此反對政府以任何形式干預市場。就算在經歷了“大蕭條”的洗禮之后，西方經濟學家將政府的職能重新界定為“彌補市場失靈”，但也依舊對政府“可能”的過度干預嚴防死守。在西方主流經濟學理論中，政府的作用是有限的、被動的，同時政府與市場之間是相互替代的關系，而非相互協調的關系。

與西方供給學派堅持市場能夠自動恢復、自由市場競爭無須政府監管的偏執主張不同，中國的供給側結構性改革更加強調厘清政府與市場的界限，不偏廢一方，讓它們在經濟中充分發揮各自優勢，主張“有為政府”和“有效市場”共同發生作用，促進經濟良性發展。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府與市場的關系”。因此，如何處理好政府與市場在資源配置中的關系，更好發揮兩者的優勢，是我國經濟發展進入新時代后需要解決的關鍵問題。構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控適度的經濟體制，成為處理政府與市場關系的主要目標。

2.堅持黨對經濟工作集中統一領導，推動市場與政府有機結合。

我們處理政府與市場關系，必須堅持走社會主義市場經濟之路這一前提，中國在經濟發展實踐過程中，充分發揮社會主義市場經濟制度的優越性，探索出了一種在中國共產黨領導下，市場在資源配置中起決定性作用，同時更好發揮政府作用的中國特色社會主義政治經濟學中“黨、政府、市場”的三維穩定結構。

這樣一種被我們稱為經濟學的“三維譜系”的穩定結構，既可以有效發揮市場在微觀領域配置資源的高效率，又可以保證政府在發揮彌補市場失靈的基本作用的同時，超越西方經濟理論中政府被動發揮作用的框架，主動維護市場的有效性、完善市場監管、開展有效市場建設，并且克服市場運行的自發性與盲目性所導致的宏觀經濟結構失衡、產業發展缺乏前瞻性等問題。主動發揮政府的作用，不僅可以有效避免市場失靈的發生，更可以有效加快市場建設的速度，促使市場機制更快地成熟。同時，要避免政府錯判、誤判市場發展的進程和方向，防止政府權力被亂用、濫用，避免政府干預違背市場發展的規律，就必須堅持黨對經濟工作的集中統一領導。這既堅持了市場與政府的辯證統一、有機結合，又強調了政府對市場的頂層設計和宏觀統籌。

總體來說，新中國成立75年特別是改革開放40余年以來，我國政府與市場關系不斷演變和突破，形成了現代化的可借鑒經驗。換言之，“中國奇跡”的創造在于我們運用了動態、發展的眼光看待政府與市場的關系，從而在國家治理和資源配置層面實現了政府與市場的良性互動。

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