壟斷、外部性與公共產品的港鐵交通服務市場失靈了嗎

嚴維石 李棟松

作為香港軌道交通供應商的港鐵，為香港提供了廉價、便捷通勤服務。但港鐵市場化營運及其業績表明，票務不能覆蓋其成本，它通過拓展軌道沿線和車站附近的物業、車站商務與廣告、電信業務等相關業務，將便利通勤的正外部性內部化，并以發展站外業務來發掘自身業務技術與經驗的價值。港鐵經營實踐打破了西方市場失靈理論關于壟斷、外部性和公共產品的定義與治理方式。市場失靈理論將消費獨占性等價于消費排它性與競爭性，已明顯滯后于經濟社會實踐。港鐵通過經營創新應對其通勤服務的外部性，挑戰了市場失靈理論以補貼治理正外部性經濟活動市場化的邏輯，也為內地城市公共交通改革發展提供一個新思路。

港鐵市場化歷程

1975年，香港地鐵公司成立，香港政府是香港地鐵唯一股東。它為香港建設與經營一條鐵路系統，采取謹慎商業原則運作，配合香港公共交通需求。2000年6月，香港地鐵公司注冊為有限公司，之后，香港特別行政區政府出售其23%的股份，香港地鐵公司于同年10月5日在香港聯合交易所上市。2007年12月2日，香港政府全資的九龍鐵路公司并入香港地鐵公司（更名為港鐵公司）。這一合并不僅為乘客帶來更高效率、更有票價吸引力的鐵路服務，更為港鐵公司創造本地與海外機會。目前香港特區政府擁有該公司約75%的股份，并將繼續持有至少50%的股份最少20年，并提供與上市之前相同支持。

港鐵現有9條鐵路線，其網絡覆蓋香港島、九龍和新界區。同時在屯門和元朗為當地社區提供輕軌與接駁巴士服務。此外，港鐵營運提供高速鐵路服務的機場快線，連接市中心與香港國際機場和香港大型會展與會議中心的亞洲國際博覽館。

在香港對外交通連接方面，2019年9月開始，全長26公里的深港高鐵香港段，和以香港西九龍站為起點與覆蓋全國的高鐵網絡接軌，便捷香港與內地跨境交通服務，港鐵的城際客運服務也為往返香港與廣東、北京、上海的旅客提供便捷的運輸服務。港鐵的跨行業拓展與軌道交通相關的物業及其它相關業務已經成為港鐵營收與利潤重要來源。這些業務包括住宅與商業項目、物業租賃及管理、廣告、電訊服務和國際顧問服務。這些業務是其基本軌道交通通勤業務的拓展、產業鏈的延長。軌道交通站點附近的物業、商業項目和相應租賃及物業管理是港鐵經營業績的重要支撐。

此外，港鐵將其資本及其軌道交通建設營運技術用于海外項目拓展，一方面有助于發揮港鐵資本與融資便利，提升營收與利潤水平；另一方面不斷開發其軌道交通及其相關業務技術和經驗的價值，提升港鐵在該領域的品牌與市場價值。目前在內地，港鐵參與營運北京四號線、大興線、十四號線、十六號線、十七號線，深圳軌道交通四號線，杭州地鐵一號線與五號線，以及參與營運澳門輕軌冰仔線。國際上，港鐵業務也快速發展，包括參與營運與管理英國伊麗莎白線、聯合營運與管理西南部鐵路專營權、在澳洲和瑞典營運與管理墨爾本都市鐵路和悉尼地鐵西北線、斯德哥爾摩地鐵、斯德哥爾摩通勤鐵路服務以及來往斯德哥爾摩和哥德堡的城際列車服務MTRX等。

顯然，港鐵是香港軌道交通壟斷供應商，提供廉價、便捷的“公共產品”通勤服務，但作為香港公共交通產品，它能進行市場化營運和自負盈虧嗎？

無補貼的港鐵獨立經營、自負盈虧

相對于私家車，公共交通定價受到很多非市場因素的影響，環境保護和資源節約促使公共交通工具優先，若要充分發揮公共交通的經濟、社會和環保等價值，它的交通定價必須低于均衡價格，而且其價格調整往往是滯后的。但就公共交通業務本身來講，通過票務收入實現盈利是罕見的，據此就得出市場不能提供足夠的公共交通服務，這是經濟學邏輯演繹的結果；市場失靈理論認為公共產品因存在消費非競爭性與非排它性導致收益低、市場供給不足，從而要由政府提供。

圖1數據① 表明，港鐵的公共交通服務因其經濟社會因素使票務不能覆蓋其營運成本。僅以這一項收益來衡量，港鐵近幾年一直處于虧損狀態。然而除了票務收入以外，港鐵物業及其租賃收益和車站商務的利潤是重要的盈利來源。這幾年來，這兩項的利潤不僅覆蓋港鐵車務營運虧損，還支撐港鐵其它業務、研究項目和業務發展支出，并實現港鐵總體上盈利。

軌道加物業將通勤便利的收益內部化

香港是全球人口密度最高的城市之一，港鐵在香港日常通勤中扮演著非常重要的角色，以地鐵為代表的軌道交通是人口稠密城市減少通勤時間的主要選擇。軌道交通沿線，尤其是站點附近的物業因通勤便利效應外溢而升值，港鐵在布局軌道交通及其站點時就通過置換或者購買等方式預先獲得附近地塊開發權或者經營權，將通勤便利可能外溢的收益內部化。這已經成為港鐵營運的一種模式，防止和減輕公共交通便利化的收益外溢，提高公共交通盈利能力。2023港鐵新簽的東涌線延線項目協議，該項目會以鐵路加物業模式發展，相關總樓面面積為約63萬平 ，其中住宅約46萬平方米、商業約6萬平方米和寫字樓約11萬平方米。

港鐵站點附近物業開發是循序漸進的，持有相應的土地儲備（見圖2），以備依據市場行情進行開發，盡可能將通勤便利的收益內部化。也就是說，港鐵將通勤便利的可能外溢收益進行動態內部化，它開發的物業既可自己持有獲取租賃收益的，也有出售的；既有寫字樓、商業物業，也有住宅等居住物業。港鐵通過車站附近多種形式物業開發與管理來持續獲取通勤便利的外溢收益。物業租賃及管理收入是港鐵營收和利潤的壓艙石，疫情和經濟波動對其沖擊很小，有助于穩定港鐵經營業績。圖3是港鐵軌道加物業經營模式的核心部分，內部化通勤便利收益的重要環節。港鐵物業及管理收入比較穩定源于其較長租期，租期結構合理，使得租金與管理收入受經濟社會暫時沖擊比較小.較長租期、物業間租期交叉和物業使用的行業結構多樣性促成港鐵物業租金和管理收入穩定，見圖4。

物業租金及管理收入對于港鐵經營業績有很強支撐作用，它持續不斷將通勤便利的可能外溢收益內部化，增強港鐵市場化運作基礎和可持續發展能力。表1的港鐵2023年上半年與去年同期的數據比較顯示，后疫情的關聯業務發展依然是港鐵經營業績的重要支撐。

商業和廣告發掘車站的商業價值

港鐵圍繞通勤便利不斷拓展車站商業與廣告的價值。出行高峰期時，軌道交通人流量比較大，具有很高商業與廣告價值，車站商業與廣告收益是港鐵利潤的重要來源之一。

與車站零售商業租金收入一樣，圖5中廣告收入雖經歷起伏，但它依然是港鐵利潤的一部分?？梢灶A見，隨著后疫情的香港經濟恢復，港鐵車站商業租金和相關設施廣告收入也會回升，仍是港鐵利潤重要來源之一。車站商業涉及很多行業，其出租物業的期限結構多樣，疫情過后出租率比較高。香港經濟社會生活恢復后，市場主體的未來預期逐步回升，租金也逐步回升。

作為港鐵產業鏈重要一部分，車站商務對于提升港鐵業績的作用將不斷顯現。表2的數據比較說明港鐵車站商務、廣告和其它等業務增長明顯。

提升港鐵在香港的業務覆蓋面和海外拓展，提高港鐵資源稟賦價值

港鐵發掘其自身價值的努力并不局限于延線的物業和車站商業等，為了更大程度上發揮軌道交通便利，港鐵不斷開拓香港客運市場。圖6顯示，港鐵除了軌道交通以外，積極發展專線小巴、電車與渡海小輪、巴士和機場快線等交通運輸，同時積極參與國家高鐵交通一體化，經營過境服務與香港段高速鐵路。港鐵在整個香港客運市場占有率和市場影響不斷提升，他通過參與其它客運交通，巴士接駁軌道交通，進一步提升軌道交通的價值，提高軌道交通占比和壟斷程度。

軌道交通加物業讓通勤便利的收益內部化，港鐵不僅僅局限于香港的業務。它不斷開拓內地與國際業務。海外業務推動港鐵的技術、營運管理經驗的價值鏈進一步延伸，它是港鐵通過經營模式推廣來發揮其技術與營運管理的潛能和提升其收益。港鐵已經深入內地重要城市與澳門的軌道交通營運，在北京與杭州營運多個項目，也預示著它的營運能力得到所參與運營管理城市的認可。其合作模式多樣靈活表明港鐵和內地城市合作經驗豐富與各種合作營運自如成熟。同時，港鐵積極開拓國際合作，在澳洲和歐洲，它有多個營運軌道項目，在當地經營合作的經驗表明，合作方愿意與港鐵長期合作（詳情見附錄）。港鐵深入內地城市軌營運市場和國際市場，發掘港鐵營運管理軌道交通的技術與經驗潛在價值，這是軌道交通加物業模式之外港鐵經營的另一個抓手，放眼內地與國際而不局限于香港。這一部分的利潤占比還不高，但它可能是港鐵未來成長的一個支點。

總之，港鐵通過軌道交通加物業和開發車站商業與廣告等業務，不僅僅將通勤便利的可能外溢收益內部化，還進一步拓展澳門、內地與國際城市軌道交通及其相關業務，發掘其在軌道交通營運方面的技術與經驗商業價值，使得軌道公共交通及其相關業務成為有利可圖的產業，而不是主流財政學需要政府直接介入及補貼的行業。

港鐵服務：共享產品與公共產品

自薩繆爾森（1954）提出公共產品理論以來，主流財政學就將其作為市場失靈的一個原因。它們將產品服務劃分為公共產品與私人產品，前者具有消費非競爭性和排它性；后者則有消費競爭性與排它性。按照經濟學邏輯推論，公共產品很難直接由市場提供。遵循這種理念的財政實踐，引起了政府提供公共產品的效率低下和相應財政壓力問題，學術界對這種公共產品理論的質疑不斷（劉尚希等，2018）。

筆者認為，主流財政學關于公共產品定義有明顯的歷史局限性，它帶有特定歷史技術環境的烙印。這種分類標準在早期有其自身價值，那時公共產品缺乏排它設施，自助技術設施尚未使用，公共產品消費排它成本過高，也就不可能具有消費競爭性，故公共產品的消費表現出非排它性和非競爭性。隨著自助技術運用、排它設施的完善和經營模式創新，公共產品與服務很大部分可以實現消費排它性與競爭性。更重要的是，公共產品的定義牽涉政府與市場之間的關系，關乎政府職能與財政邊界，政府越界行為不僅僅傷害市場機會和經濟效益，同時使得相當多政府深陷公共產品領域，財政不堪重負，公眾對其所提供的服務的質量和效率苦不堪言。筆者認為，財政學界傳統的主流財政學以消費非排它性與非競爭性來定義公共產品定義混淆了“消費獨占性”和“消費非排它性與非競爭性”，應重新思考公共產品界定維度。

就實際經濟而言，所謂非排它性與非競爭性的公共產品已經很少，比如國防、生態和法治環境等公共秩序依賴的公共服務，更多曾經的公共產品實際上是共享產品，經營模式與技術創新使它們已經可以實現排它性與競爭性消費，其營運已企業化、市場化。如數字等技術的應用以及引起的經營模式創新，導致像公共交通、郵政和衛星導航等產品服務的消費具有共享性而不具有獨占性，獨占性自然導致排它性與競爭性，但是共享性并不一定排斥排它性與競爭性。數字化監測設備和智能化的自助設施運用，讓共享產品具備消費排它性與競爭性，并且進行有效監管和成本控制，由此市場化營運技術條件已經具備。

實際上，經營理念和制度性障礙才是一些曾經的“公共產品”市場化營運的絆腳石。內地一二線城市主要以地方政府財政補貼支撐公共交通運行，隨著土地財政消退，這些城市政府可借鑒港鐵市場化經驗，推動軌道交通市場化營運改革，既盤活存量資產，又降低財政補貼所帶來的財政壓力。

港鐵提供的公共通勤服務是一種共享產品，但不是主流財政學所謂的非排它性、非競爭性公共產品，此產品的消費產權清晰、被公眾熟知。但是港鐵對通勤服務沒有自主定價權，定價與價格調整需要香港特區政府審核。其服務消費具有排它性，其表現為沒有按照相應付費規定的人員不得消費港鐵通勤服務，付費消費時還需要遵守相應公共規則，先來后到排隊規則和公共場合行為規范等來體現港鐵服務的消費競爭性，它是一種共享而不是獨占服務。類似的日常產品服務有很多，比如住宅樓電梯，它也是共享產品，市場化營運，不需要政府介入營運。

僅以票務收入港鐵難以為繼，可能會像主流財政學描述的那樣需要政府介入或者補貼。但港鐵上市后的經營實踐表明，經營模式創新使得政府定價的公共交通服務可以市場化營運，不需政府介入經營，也不需要政府補貼。港鐵通過“軌道交通+物業”、“車站商業與廣告”和“海外業務”等經營創新，不僅覆蓋通勤政府定價引起的成本回收缺口，更是帶來相當程度利潤，回報股東。

上市后的港鐵享有市場主體地位，獨立、創造性經營是港鐵業績的根本。隨著數字經濟發展，越來越多的商品服務具有共享性特征。而數字技術也有助于相應共享產品服務消費行為規則制定與執行，整個社會也將逐步接受基于共享消費規則的共享產品服務市場化，政府負責市場監管。

市場化壟斷經營具有外部性的公共產品

港鐵市場化營運的事實顛覆主流財政學基于市場失靈的重要基礎，即壟斷、外部性和公共產品理論（李俊生等，2018）。該理論認為，經濟活動存在外部性，對于負外部性經濟活動，政府通過稅收或者其他監管來矯正社會邊際成本與私人邊際成本偏差；而對于正外部性的經濟活動，政府則通過補貼或者直接經營來矯正或承擔社會邊際收益與私人邊際收益的偏差。本文的案例只涉及正外部性的高效、廉價和便捷城市公共交通服務。

下圖取近四年港鐵利潤及其來源結構數據表明，港鐵交通基本業務利潤很低，甚至虧損，但港鐵整體經營業績經受新冠疫情沖擊，2023年上半年回升明顯。一般認為，公共產品與具有外部性的產品不能很好市場營運，需要政府干預與介入這些產品生產與經營。較高人口密度的香港地鐵是廉價高效的通勤方式，地鐵沿線和車站附近因通勤便利，物業的商業價值較高。在票務價格政府控制的情況下，香港地鐵經營實踐已經超越主流財政學理論，其經營模式的創新不僅有效將外部性內部化，提升其地鐵營運的收益，減輕地鐵通勤便利的收益外溢，而且成為香港交通服務主動提供者。呼應香港特別行政區政府城市發展規劃，香港地鐵能夠預先通過土地置換等方式在新城區建設和提供通勤與相關服務。香港特區政府持有港鐵公司大量股份，但它遵循商業原則獨立營運管理，在財務方面是獨立的，不依賴任何政府補貼和擔保。另外，港鐵在其2022年年報中已經發表香港北部都會區及其跨越2030年的鐵路與主要干道（RMR2030+）規劃，港鐵不僅僅是便利通勤服務的供應商，也是香港未來發展區的交通基礎設施規劃參與者和服務商。港鐵作為獨立于香港特區政府的市場運營的企業熱衷于積極參與公共交通服務的角色是主流財政學無法解釋的。

港鐵市場化經營及其業績表明，企業通過經營模式創新拓展相關聯的業務，可以將基本業務的正外部性內部化，不需要政府介入與補貼。主流財政學局限于基本業務的外部性來分析市場資源配置問題從而讓政府介入并給以補貼，使得具有正外部性的基本業務的經營者缺乏創新意愿、經營績效低下，但補貼不會帶來經營績效改善。港鐵案例顯示，香港政府退出后的市場化賦予港鐵獨立自主經營權，拓展相關聯業務達到很好經營業績，主動開拓香港本地與境外業務。港鐵市場化營運減輕香港政府財政負擔，也較少大量財政支出用于公共交通，而且香港政府所持港鐵股份有較好的收益。

結論與啟示

港鐵市場化營運及其業績讓學界聚焦香港政府對于公共產品與具有外部性的經濟活動監管，港鐵的啟示有：

技術發展與市場制度變遷已經改變市場主體的基本環境，曾經“市場失靈”的領域因新技術運用和經營模式創新可以市場化經營并取得較好經營業績。主流財政學關于壟斷、公共產品界定和外部性的治理已經明顯滯后于港鐵經營實踐。被視為公共產品的公共交通消費不具有獨占性，但具備排它性與競爭性，是共享產品。學界須對公共產品進行重新定義。外部性導致“市場失靈”的邏輯經不起港鐵實踐的檢驗，企業經營創新可以正外部性內部化而實現市場化。

實踐中，港鐵案例對于內地一二線城市公共交通營運提供了新思路。隨著內地城市政府“土地財政”減少，人口密集的一二線城地鐵公共交通市場化改革是城市政府擺脫公共交通巨額財政補貼壓力的可行選擇。地鐵公司企業化、市場化營運，拓展經營范圍，取得良好業績后上市。

目前，內地主要城市地鐵公司的經營除票務外，僅局限于廣告與站內商業，站內商業單一化且性價比不高，延線與站點附近區域缺乏產業布局。內地一些城市政府積極推動其地鐵借鑒港鐵經驗，實現公司化改革與市場化營運，拓展關聯業務作為公司業績增長點；業績較好且穩定的地鐵公司已上市交易。這不僅減輕城市財政的流量補貼壓力，也將盤活累計投入的財政存量資產，增強城市政府財政能力。

（編輯 季節）

① 本文數據來源于港鐵網站的2023年半年業績報告。