基層社會治理存在的十大突出問題

王海俠

社會治理特別是基層治理水平明顯提高，已被列為“十四五”時期經濟社會發展的主要目標。我國目前的基層治理進程仍處于從“管理型和權力型”政府治理模式向“服務型”社會治理模式過渡的階段。雖然國家一直通過各種改革、治理方式創新、治理理念更新等工作提升基層治理效能、推動基層治理現代化進程，但由于形式主義、運動式治理等問題具有反復性和頑固性，基層社會治理存在的一些痼疾仍未有效去除。進入改革深水區階段，進一步推進基層治理優化將必然觸及治理事務的各項本質內容。本課題組綜合對基層治理多年的調研與觀察，總結出當前我國基層社會治理存在的十大突出問題。

基層黨建形強實弱、存在工作誤區

黨的基層組織是黨的全部工作和戰斗力的基礎，但目前的黨建工作存在的思想和認識存在三個重大誤區。

一是將黨建工作等同于黨務工作。作為黨的肌體的“神經末梢”，不少基層黨組織往往在日常工作中陷入了將黨建工作等同于黨務工作的誤區，影響了基層黨建工作實效。黨建工作與黨務工作的內涵外延不同。黨建工作的內容相對豐富，包括政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設、反腐敗斗爭、制度建設等一系列工作。黨務工作的內容則相對具體，是圍繞著黨的建設展開的一系列具體的管理活動，諸如發展黨員、收繳黨費、“主題黨日”、“三會一課”等工作。將黨建工作等同于黨務工作，容易導致黨建工作的部門化，甚至將黨建工作完全異化為黨務工作者的工作。

二是加強黨的領導的核心意識并非讓“一把手”成為“一霸手”。黨的領導和核心意識的加強是構建一個讓人民滿意的“集體領導”制度，與“一把手”的集權是背道而馳的兩種性質的事，一定要警惕近年來基層社會中各單位“一把手”越來越集權甚至濫權的情況?！耙话咽帧笔屈h政領導班子的“班長”，在地方、單位和部門發展中具有統領全局的作用?？缮贁档胤健耙话咽帧眮y用黨和人民賦予的權力，霸道行權、違規用權、任性濫權，甚至以權謀私、大搞利益輸送，對所在地方、單位的政治生態、經濟社會發展產生惡劣影響。中紀委國家監委曾稱此現象為：決策“一言堂”、用人“一句話”、花錢“一支筆”、項目“一手抓”、出事“一鍋端”。

政府治理存在慣性、社會治理協同性不足

社會治理是在新的社會時期，面對新情況、新問題的情況下，在政府治理的基礎上，提出的更為有效的一種新的治理模式。不少基層干部對經濟事務要按照市場經濟規律辦的認識有了提高，但對社會事務要按照社會規律辦的認識還沒有形成。在許多基層社會治理的經驗中，名為治理創新，實質上是換湯不換藥、新瓶裝舊酒，走的依然是行政管理的道路。

在社會治理的理念與方法方面仍存在較大行政管理慣性。思維慣性主要體現在：看到社會發展中產生的新生事物，首先想到的是怎么把它們納入計劃，全面管控起來；什么都管，事事插手，管得越全面越細越好；發生的事情不在計劃之中、控制之內，就不放心、不安心、很擔心。方法慣性主要表現為：對治理中的各種事務，都是政府親力親為，慣用的就是行政管理手段；包打天下觀念，全面計劃管理的思維，用命令處理事務的方式，說明了某些基層干部對行政管理路徑的深度依賴。打破慣性思維，真正理解頂層設計多元治理的觀念，才能夠真正做出基層社會治理的好文章。當前政府治理、社會調節與居民自治三者關系中，政府行政治理在社會治理中發揮了主要作用，但其余兩股力量未能得到充分發揮?？傮w上存在社會組織數量不多、規模不大、專業化程度不高等問題。社會組織的弱勢地位使得其在社會治理中無法形成強大的力量，也無能力承接政府重大的服務項目。

基層減負與工作增效需同步進行

一是基層減負勢在必行，但各地減負工作成效不一且負擔仍是高位運行。文山會海、迎來送往、加碼考核、填表留痕是基層的四大頑疾，束縛基層干部干事的手腳。但有些單位習慣在執行制度上鉆漏洞、搞變通，有的地方甚至出現了“破窗效應”。比如，中央要求層層大幅精簡文件和會議，可有的領導干部仍抱著“不開會就是不重視、不發文就是不作為”的陳腐觀念，繼續大搞“以文件落實文件、以會議落實會議”那一套，“指尖上的形式主義”更是如影隨形，讓基層干部苦不堪言。有的單位變著花樣搞多頭檢查，甚至存在“工作剛安排就督查檢查、剛部署就考核”的急功近利現象，讓基層干部無所適從。

二是基層政府工作事務雜、體量大，忙閑不均、人員閑置的現象依然存在。少數干部或主動或被動地成了基層閑人，目標不清，對考核任務漠不關心，卸掉拼勁的同時也放下了責任，這給基層工作帶來了負面影響?；鶎娱e人主要有如下表現：上推下卸的“二傳手”，升遷無望的“老前輩”，得過且過的“隱形人”，有苦難言的“背鍋俠”，徒勞無功的“大頭兵”，這五種基層閑人畫像可謂入木三分。凡此種種，不僅影響基層治理的效率，更成為作風建設的“中梗阻”，干擾基層干事創業的主動性。凡此種種現象，原因多種多樣。主觀來看，一些干部不思進取、得過且過，面對工作推三阻四，面對任務能躲就躲，面對難題避之不及，根源在基層干部的理想信念已然動搖?？陀^來看，基層工作千頭萬緒，存在容錯糾錯機制不健全、分配工作不均衡等情況，導致了一些基層干部“被動”成為閑人。破除基層閑人現象，既是作風建設的重要一環，也是提高基層治理能力和治理水平的重要事項。

基層社會治理逐漸落入高成本治理陷阱

一是已然落入“花錢辦事”的治理陷阱，也就是“沒錢就不能做事”。在基層治理過程中，似乎沒錢就不能做事。乃至于，很多過去習慣于不用花錢的事，也成了必須花錢才能辦?；鶎又卫怼盎ㄥX辦事”不僅是對“回應型政府”建設的背離，而且養成了“等靠要”的工作作風，而本質是基層權力的失控。隨著城鄉公共服務均等化與服務下沉，基層治理成本越來越高，并且還有不斷發展的趨勢。這種情形帶來幾個附帶問題，比如：（1）消解了基層治理的自主性，不少基層政府成了“二傳手”。其主要工作從過去的統籌資源，通過群眾工作開展基層治理，變為向上申請項目資金，單向度地服務群眾；（2）養成了基層對上不對下的工作作風?；鶎又卫淼膭恿C制主要源自上級的正向和負向激勵，基層治理慢慢懸浮于基層社會，也無法及時回應群眾需求；（3）成了基層“等靠要”的治理邏輯，弱化了基層治理能力。這些年來，不少基層政府、群眾性自治組織和群眾，都在無形中形成了“等靠要”的思想?；鶎又卫碓凇暗瓤恳钡难h中弱化了治理能力。

二是基層治理成本提高的同時，并未帶來治理效能的同步提升。黨的十八大以后，越來越多國家資源下鄉，由國家來為村莊建設公共品，必然要按規范的要求和公開的程序，因此，項目招標、監理、審計都必不可少。在村莊公共品需求十分復雜且細碎的情況下，正規程序往往不僅意味著公共品供給的偏差比較大，而且意味著供給效率比較低。換句話說，由國家直接為村莊供給公共品，制度成本非常高。比如，修一條同樣質量的公路，農戶自己修，一公里只要 30萬元，由企業修需要 40萬元，由政府修則要 50萬元?？梢哉f，當前基層治理中“一分精力做事，九分精力合規與法”，也許存在一定程度的夸張，不過整體來說也是較為客觀。目前這種國家提供公共服務的形式，造成基層治理成本越來越高、供給與需求的錯配越來越明顯，且基層要適應這種項目治理方式來跟進合規事宜，又造成了一定的效率流失。

破解人才難題是基層治理的現實需要

農村基層政權人才匱乏情況突出，隊伍建設斷檔斷代形勢嚴峻，與基層治理的需要存在很大差距。

一是基層人才培養與儲備面臨三大困境。第一方面表現為專業干部青黃不接，尤其是鄉村振興發展中所需要的農技、畜牧、林業等專業干部嚴重不足；同時，基層專業干部又面臨老齡化現象嚴重、年齡結構失衡問題，新招聘的人才缺乏專業知識和農村工作經驗；第二方面是年輕干部“難招且難留”，由于基層工作、生活環境相對艱苦，經濟待遇保障不足，流動渠道相對較窄，導致基層招錄優秀人員難度較大，時常出現報考者多、應試者少現象。同時，招錄的年輕同志一旦培養成熟，往往千方百計采用考試、調動、上派等渠道脫離基層，導致基層年輕干部“失血”嚴重。目前農村的干部也多為“不在村干部”，很多人是在鄉鎮工作，但家安在城里，對農村工作的理解不到位；第三方面是村居干部儲備不足，現有的村居干部知識文化素養不高，難以適應現代治理水平要求，新培養村居干部中往往存在有意愿加入村居干部隊伍卻能力不足，而有能力的人才又不愿意留在農村發展的情況。人才斷層的處境也為基層治理帶來挑戰，農村各行各業人才的缺少成為基層治理中的一個緊迫問題。

二是縣域政治生態圈中“裙帶關系”明顯，有較強的社會排斥性，不利于無“關系”和背景的青年群體。2013年1月，習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會首提“政治生態”，自此，“政治生態”開始走向明面。在中央的指導下，地方重拳出擊整治縣域內政治生態。經過10年的治理，縣域政治生態惡化的趨勢得以遏制。但是，縣域政治生態是一個復雜的系統，其治理不可能一蹴而就，就目前來說，縣域政治生態仍然存在許多痼疾?？h域社會及其治理具有雙重性，縣域社會的開放性與封閉性并存：血緣關系和業緣關系同在，鄉土性和現代性交織。如基層的官場中“裙帶關系”仍然發揮較強作用，“裙帶關系”阻礙了沒有“關系”和背景的人進入“體制”或者進入“升遷”的池子。這是一種典型的社會排斥，當代青年群體對此種現象深有體悟，要么看不到發展的希望、后悔回到基層，要么一開始就選擇留在大城市、不敢回到家鄉或者進入陌生的基層社會。這種情況和認識的形成嚴重影響了黨和政府的公信力，阻礙著政治領域改革的深化。若是這種“裙帶關系”得不到有效根除，必將不利于形成風清氣正的用人環境，更不利于地方政治民主化的發展?；鶎拥母哔|量發展首先要破解人才選用與制度支持的大問題。

基層樂于建“盆景項目”，資源浪費嚴重

早在2016年，習近平總書記指出，“扶貧不能搞盆景。不能有的地方錦上添花，有的地方還是一貧如洗，依然如故，形成反差。不可復制、不可推廣是不行的。這反而有副作用?！?，總書記對于“盆景問題”的分析寓意深遠，盆景不能代全景、不能代實景、也不能代前景。各項工作需要有亮點、試點，需要出經驗，并以點帶面指導工作，這是工作的需要，但是，造出來的“盆景”絕不是全部工作濃縮后的縮影?；鶎訉τ诖蛟煸圏c、示范區的激勵性較強，領導來了都要看試點、工作成績好壞也自然在試點中體現，一方面是與政績相關，另一方面是門面。但這種工作方法的副作用卻非常明顯，試點的打造往往意味著對橫向資金的整合，會帶來資源的集中與浪費，對于非試點地區就是一種不公平的發展機制，資源和政策相對集中會擠占非試點區域的發展資源。

目前，“盆景”已然成了普遍的社會現象，很多政府各條塊、鄉鎮、社區與村，都在絞盡腦汁做試點創新、提供工作亮點與經驗。主政的領導都不惜重金打造試點，但試點的運營又差強人意。從基層實踐來看，大多的試點都是政府主動為之，只是充充門面、裝點臉面而已，既不能體現群眾智慧，也不具有可持續性。城市社區的治理試點、美麗鄉村試點、現代農業企業經營試點等，很多試點形成了與政府的捆綁關系，其主要作用是為了展示與參觀，而不是為了經營。比如現在好多企業，為了方便領導參觀，都在車間內修建參觀通道，而為了不影響美觀，從后門進行貨物運輸，這些行為都極不便利生產且提高生產成本。在基層實踐中，如何真抓實干，少搞試點、少打造亮點，少造“盆景”出假經驗糊弄上級以便皆大歡喜是個大問題。在考核過程中，一定要明確“盆景”僅是局部，絕不是全部工作濃縮后的縮影。

農村基層社會渙散、社會風氣有待提升

一是基層社會渙散亟需集體性重建。受市場經濟沖擊、基層組織功能弱化、鄉村社會的整合功能變弱，有些地方的村莊缺乏凝聚力向心力，村級組織的領導力、引領力、號召力不足，陷入“說話沒人聽、辦事沒人跟”的尷尬處境。以上因素疊加農村“空心化”和薄弱的村集體經濟，使得部分村莊呈現出“思想散、資源散、資金散”的特征，單個農戶家庭沒有能力也沒有熱情應對村莊內部龐大、無序的資源，“讓綠水青山變成金山銀山”的美好愿望往往對應“好山好水好凄涼”的殘酷現實。

二是鄉村振興的軟件基礎薄弱，鄉村社會存在不良的社會風氣。良好的社會風氣對人的精神狀態有著巨大的影響，對經濟社會的健康發展有巨大的促進作用，而不良的觀念與行為一旦形成風氣，就會腐蝕社會的健康機體。在當今的農村，一些不良習俗嚴重污染了農村社會風氣。比如，隨著大學生群體就業難，讀書無用論再度沉渣泛起；打工文化已然流行，農村青年男女早婚早育現象明顯，有些根本沒有到法定結婚年齡便進入婚姻，像偏遠一些的農村甚至出現23歲若還沒有結婚則可能做光棍的危險；婚喪嫁娶大操大辦，移風易俗推進了很久，客觀說起到的作用十分有限；還有諸如封建迷信仍舊存活、農村孝善文化動搖、公共意識淡薄、公共事務參與不足等等問題。鄉風文明建設是鄉村振興的軟件基礎，這個基礎目前非常軟弱，扭轉農村社會風氣是一項亟待解決的重大問題。

基層數字化轉型“賦能”與“負能”同時存在

當前，數字技術作為一種新型治理工具已廣泛應用于社會治理場域并發揮顯著成效。但部分基層數字治理的案例表明，數字技術的應用并不是總能帶來治理效能的提升，基層數字治理實踐中潛藏著數字“賦能”滑向數字“負能”的風險。這種技術應用與基層治理錯位的現象被稱為“數字懸浮”，這已成為基層治理的一種異化現象，是數字治理形式脫離治理本質、治理手段脫離治理實踐、治理行動未對接現實問題的困境。具體表現為數字治理的形式主義、數字工具的泛濫化、數據要素的閑置、數字平臺的空轉，以及數字技術的使用失靈等。數字技術嵌入基層治理的過程既有正向的治理成果產出，又有負向的治理“異化”流露與治理風險預示。因此，提升數字治理效能的關鍵在于要與治理目標結合，治理手段與治理實踐結合，控制風險、遏制異化、發揮技術治理優勢。

治理“負能”將產生如下表現情況：（1）不顧客觀實際盲目上馬數字項目。在技術的應用方面，一部分地方單位數字化的基礎條件不足，但在政治“錦標賽”的驅動下，往往迫切希望做出工作亮點以彰顯政績、獲取上級注意力。為了追趕熱點，部分地方政府（部門）會用“數字化建設”來吸引上級領導注意力，以贏得“錦標賽”。（2）快餐式的數字化建設極易陷入“偽數字化陷阱”。隨著數字經濟的提出，各地建了無數的數字經濟試點，數字交通、數字教育、數字健康、數字水利、數字鄉村、數字農業等如雨后春筍。尋求亮點、創新固然沒錯，但是快餐式的數字化建設極易陷入“偽數字化陷阱”，運動式治理同樣會隱藏以“虛假數字”，這些數字化建設脫離了具體的產業和行業應用場景，并不能發揮實質性效用。（3）數字治理懸浮于群眾，出現數字異化現象。訴求數字建設應當深入基層治理情境中，探尋符合地方發展實際的數字建設模式，彌合治理主體與群眾需求之間的嫌隙?，F有的數字基層治理實踐中尚存有“僵尸”官網、留言不回應、信息不更新、回應難解惑的現象，也有因為部分政務App不好用、體驗差而棄之不用的情況。很多試點的數字治理項目，政府投入了大量的資金，但是使用性不高，用戶體驗性不佳，又成了勞民傷財的“盆景”項目。

基層利益共同體影響基層政策實踐且監管缺位

基層社會是個熟人社區，長期形成的較為穩定的社會人情關系與圈子文化，雖然在規模上還不能稱之為利益集團，但具體的一些實踐關系上，其更像是基層社會形成的一種新型的利益共同體，這種利益共同體的達成，會使原來不合法利益的攫取向合法利益獲得進行轉變。

比如，在網上熱議和發酵的某省鄉村振興局公開招標防止返貧監測信息項目，很多人質疑監測系統的合格性、價格定位，亦有人指出，“這些錢發給貧困戶不好嗎？”工作人員回應，該項目經過立項論證，“所有的程序都走了，都是合法合規的?！睆暮戏ê弦幍慕嵌葋韺徸h，該項目應該完全沒有問題，但問題是，為什么會有這樣的項目、哪些公司參與了競標，中標的三家公司是何種關系？這三家公司與當地的領導又是什么樣的關系？目前這種形式上合規合法的項目比比皆是，有的區縣在制定相關的發展政策和項目出臺前，“政策文件每句話都對應著一筆錢、而后面又對應著相關的企業”。這種長期的關系與默契已然達成，基層利益共同體影響政府政策的行為較為普遍，雙方的關系是長期形成的。

但這種現象的形成既有基層社會關系長期穩定的特點，也存在群眾與制度監督不到位的原因。比如，鄉村治理結構從“兩委制”（村黨支部書記與村主任）改為“一肩挑”，本意是想解決兩委矛盾、增加黨的領導能力，但實行“一肩挑”后，從班子內部監督來看，實行書記、主任互相監督、互相制衡機制消失，村班子其他成員存在“怕穿小鞋”心理，工作中不敢不愿真監督。從村監委監督來看，“一肩挑”后，領導監督者與監督對象一致，村黨組織書記/主任既是“運動員”又是“裁判員”，致使村級重大事項決策缺乏有效制約。湖北省荊州市紀委上半年共查處村干部特別是“一肩挑”人員 88 人，給予黨紀政務處分 86 人?！耙患缣簟贝迳缰卫斫Y構改變后，看似是解決兩委矛盾，實則是增加了腐敗和集權的可能性。隨著經濟下行、國家對鄉村振興投入的增加，鄉村振興項目成為“唐僧肉”，一方面是基層利益共同體的達成；另一方面是權力監督的缺位。目前，新型腐敗高發，但一切操作又貌似合法合規，群眾看在眼里、但也無可奈何。

基層社會治理創新能力停滯、出現“內卷化”

社會治理創新是新時代適應中國經濟社會發展要求而做出的“適應性重構”，以塑造適應新時代要求的良性的社會運行體制機制。在將社會治理有機融入國家治理體系的進程中，創新一直是綜合驅動力。黨的二十大報告指出，要“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，社會治理共同體概念的提出是社會治理創新的再次升華。

回顧社會治理從無到有、由不完善到逐步完善的歷程，可以充分看到創新的重要性。但也應客觀看到，社會治理創新存在兩個路徑依賴問題。一是在當下的創新主要理念與方式方法層面，具體工作的創新能力有限，實踐一定程度上滯后于社會治理創新的訴求與要求；二是基層社會治理創新能力不足，存在創新“內卷化”的問題。從基層社會治理實踐，以及每年的基層治理案例來看，有一半的基層治理創新是圍繞著黨建工作開展，主要是將黨的全面領導貫穿到基層治理全過程；越做越小、越做越細，有些地方甚至存在為創新而創新的現象?；鶎又卫韯撔碌年P鍵要解決實際問題，基層治理的主責是堅持問題導向、強化治理效能，創新是手段而不是目的。各地的社會治理綜合指揮平臺建設馬上就成了全覆蓋，市有市級平臺、區縣有區縣平臺，一些鄉鎮也搞起了指揮平臺。社會治理與網格化管理結合后，又滋生了重金打造平臺，形式主義、留痕主義卷土重來。創新不僅沒有為基層治理賦能，相反成了基層治理的累贅，這種創新“內卷化”與形式化的情況特別值得重視。

（編輯 季節）