完善農民社會保障制度仍是“天大的事”

劉翠霄

(中國社會科學院 法學研究所,北京 100720)

2006年,由法律出版社出版發行的拙著《天大的事——中國農民社會保障制度研究》,是國家社會科學基金的一項研究成果。筆者申請的課題名稱是“中國農民社會保障制度研究”。法律出版社總編、社長黃閩先生在正式出版書的“三審手記”中寫道:“農民、農村、農業是中國社會的‘天’?！?1)劉翠霄:《天大的事——中國農民社會保障制度研究》,法律出版社,2006年版,“三審手記”,第2頁。研究成果正式出版后,書名為《天大的事——中國農民社會保障制度研究》,可見農民社會保障制度的建立和完善對于我國經濟社會的發展是何等重要。距2006年,時間的車輪已經前行了將近20年,我國農民的社會保障制度在此期間逐步得以完善,并在減少和消除貧困、提高農民抵御生活風險中發揮了很大的作用。在近些年農村居民貧富差距擴大、農村空心化的嚴峻形勢下,黨和國家及時確定了實現全體人民共同富裕、鄉村振興的戰略目標。筆者認為,完善農民社會保障制度是在順利實現這兩項戰略目標中,僅次于發展農村經濟、增加農民收入的重要事業,仍是“天大的事”。

社會保障制度的功能在于消除和減少貧困、維護社會穩定、促進經濟發展,其中促進經濟發展是最根本的功能。因為經濟發展了,就業機會就增加了,就業充分了勞動者的工資收入就增加了,消費熱情也隨之調動起來了,經濟發展因此進入良性循環狀態,不僅貧困現象減少了,社會也穩定了。在我國將拉動經濟增長的動力從投資和外需逐步轉向消費和內需后,提高國民收入,就能夠提升國民的消費水平。

在工業化社會中,國民收入來自兩個方面:一方面是通過勞動力市場獲取的勞動報酬,在社會保障學界稱之為“市場工資”;另一方面是通過政府組織的抵御生活風險的社會保障制度提供具有經濟補償性質的社會保障待遇,在社會保障學界稱之為“社會工資”。社會工資是人們在遭遇生、老、病、死、殘等生活風險,暫時或永久離開工作崗位而無法獲得由市場提供的市場工資時,政府通過提供市場外的社會工資以滿足他們最基本的生活需要,養老金、病假工資、失業保險金、傷殘補助金、最低生活保障金等現金給付,能夠讓待遇領取者迅速將現金待遇轉化為生活必需品的支付,并由此推動經濟發展;而政府對醫療待遇、教育促進、住房促進、家庭促進等服務性資金投入,屬于人力資本投入,對于為國家造就大批有健康體魄、有知識技能、高素質的勞動力大軍,增強國家在國際市場上的競爭力以及國防建設,都具有其他措施難以替代的作用。實踐證明,幾乎所有工業化國家都在大力發展經濟、創造更多就業崗位的同時,將在本國建立完善的社會保障制度看作是必不可少的一項重要戰略計劃。

我國七十余年來社會保障制度建設和發展的歷程,基本符合工業化社會社會保障制度的自身發展規律,即先建立以具有雇傭關系的勞動者為主體的企業職工社會保障制度,然后將城鎮自營業者與自由職業者納入社會保障范圍,最后逐步建立起農民社會保障制度。但在經濟社會二元結構的中國,受戶籍制度的限制,以及以小農經濟為主的經濟模式、農業生產方式落后、農業經濟效益低、東西部自然環境及發展程度差距大等因素的影響和制約,一方面使得我國的社會保障制度不能夠像許多國家那樣,將由農村流入城市并從事非農產業的公民逐步納入城鎮社會保險范圍,導致大量在城鎮從事非農產業二三十年的人仍然是農業人口,因此拖延著我國城市化和現代化的進程;另一方面如何在沒有國際經驗可循、小農人口占比幾乎在50%的農民大國,建立起能夠保障農民基本生活風險的社會保障制度,是中華復興過程中居于重要地位的制度安排,也是我們黨和政府必須承擔并予以盡快完善的艱巨任務。

一、為什么說完善農民社會保障制度是實現黨和國家戰略目標中“天大的事”?

幾千年來,土地在保障農民的生產和生活方面發揮著主要的甚至是唯一的作用。當歷史的車輪駛入工業化社會,雖然不能忽視土地對于農民生活的保障功能,但這時的土地保障只是部分保障,而不可能把農民所有生存風險都保障起來。在市場經濟社會,農民不可避免地被卷入其中:工業化社會的農業生產方式部分地被機械所代替,為了高產農民需要購買化肥農藥,為了參與競爭農民需要學習不斷更新的農業技術,他們需要比較對稱的市場信息,才能為農產品找到出路……總之,市場經濟社會下農民所面臨的社會風險是農業社會所無法相比的。除了社會風險,農民的生活風險并沒有因為社會的發展而減少和消失:傳統的幾代人居住在一個屋檐下的家庭結構被打破了,家庭小型化和家庭贍養老人功能的弱化,老年農民有可能生活沒有著落;隨著醫療技術的發展進步,人們生了病遠不是幾劑中藥就能治愈的,各項先進的儀器檢查以及住院治療都需要支付高昂費用;進入工業化社會,農民越來越懂得沒有知識和技能就難以在這樣的社會體面地生存下去,他們付出對于他們來說的巨資支持子女接受教育……這些生活風險也是農業社會無法相比的?；谶@些社會風險和生活風險的存在,大多數建立了社會保障制度的國家,都為農業經營者建立了部分保障(例如德國、法國等)或者建立與城市居民無差別的(例如北歐五國、英國等)社會保障制度,以保障農業經營者能夠充分順利地參與市場競爭,維持合理的社會結構,促進經濟發展,維護社會穩定。

有學者指出:“將社會保障制度劃分為城市社會保障與農村社會保障源于中國城鄉經濟的、歷史的及現實的差別?！?2)楊團等:《21世紀中國農民的社會保障之路》,社會科學文獻出版社,2010年版,第105頁。實際情況是,德國和俄羅斯等國的城市社會保障制度與農村社會保障制度都是分立的,這些國家與我國的區別在于不存在城鄉隔離的狀態,流動的勞動者只要從事非農產業就可以享受城市職工的社會保障待遇。例如德國, 1889年建立起具有雇傭關系的勞動者(主要是企業職工)的《老年和殘疾社會保險法》,68年后的1957年建立起《農場主老年援助法》,1995年建立了《農場主養老保險法》,此外,農場主可以參加企業職工的養老保險。德國企業職工醫療保險制度是在1883年建立的,在89年后的1972年才建立起《自我雇用農場主法定醫療保險法》。立法為農業養老保險和醫療保險各設立了若干保險費等級,農場主可以依據自己的收入情況,在保險費等級中確定一個自己應當繳納的保險費數額。(3)德國是工業化和城市化程度非常高的發達國家,進入20世紀,農業份額只占國民經濟總額的1%左右,從事農業勞動者僅占全國勞動力比重的7.8%。德國的社會保障制度至今仍以具有雇傭關系的勞動者為保障主體,因為農場主到了老年以后能夠從繼承人那里獲得一定的現金和實物作為生活來源,即終老財產。然而中小農業企業主獲得的終老財產不能滿足他們的生活所需,有些甚至陷入貧困境地,他們不得不繼續從事農業生產,使得農業勞動者出現老齡化現象。與此同時,在歐洲農業一體化的過程中,農業領域競爭日益加劇,國家意識到需要為農業領域勞動者提供社會保障保護,以使他們及其家人在遇到生活風險時,能夠從社會保障制度中獲得經濟援助。參見劉翠霄:《比較社會保障法》,商務印書館,2021年版,第229頁。

在蘇聯時期,1964年最高蘇維埃通過的《集體農莊莊員養老金和補助費法》規定,集體農莊莊員領取養老金的條件是,男65歲、女60歲可以領取退休養老金,養老金的數額取決于他們在集體農莊共同生產中的收入。國家養老保險基金通過集體農莊繳納的費用、國家預算劃撥、社會保險基金撥付籌集。(4)朱傳一、沈佩容主編:《蘇聯東歐社會保障制度》,華夏出版社,1991年版,第13-19頁。1977年蘇聯憲法修正案擴大了全民免費醫療保健的實施范圍,將集體農莊莊員納入其中。1991年在國內外復雜因素作用下蘇聯解體,從1992年起,俄羅斯由計劃經濟社會逐步向市場經濟社會轉型。俄羅斯在經歷了政治和經濟轉軌的劇烈震蕩后,社會仍然保持相對穩定,其中的原因如美國學者理查德·萊亞德所說,共產黨的俄羅斯建立了很發達的社會保障體系,它在社會普遍動蕩的過渡時期運行得相當好,盡管它并不完善,但并沒有癱瘓失靈。(5)理查德·萊亞德、約翰·帕克:《俄羅斯重振雄風》,白潔等譯,中央編譯出版社,1997年版,第130頁。轉引自王義祥:《普京社會保障政策評析》,《俄羅斯中亞東歐研究》2003年第6期。1997年,俄羅斯建立了在社會保險制度中占核心地位的強制養老保險,農民是強制養老保險的適用對象,他們須按照法定比例繳納養老保險費。1996年通過的《俄羅斯聯邦公民強制性醫療保險法》,是一種從蘇聯沿襲下來的“二元結構”的醫療保障體系:財政資金支持的免費醫療負責支付在公立?？漆t院和接受高技術醫療服務以及急診服務的醫療費用,但藥品和電子檢查費用需自付;社會醫療保險負責支付日常醫療服務的費用。俄羅斯的醫療保險改革,采取在保證一定份額公立醫院并為公民提供基本免費醫療服務的基礎上,輔之以適當的市場介入以籌集醫療保險基金,保證了公民的基本醫療需求。(6)劉翠霄:《比較社會保障法》,第503-507頁。

在建立了農民社會保障制度的國家,農民社會保障都是部分保障,而不是像企業職工那樣比較充分的保障。這是因為農民擁有土地,土地的產出和收益具有部分保障農民生活所需的功能。在發達的工業化國家,從事農業的人口基本都在10%以下,高度發達的經濟和農業人口占比低,使得國家在農民社會保險制度上能夠采取數額巨大的社會保險費補貼措施。在我國,小規模生產經營是農業生產經營的主體形態,雖然隨著農業現代化的推進,會有新的主體形態出現,但小農生產、小規模經營將會長期存在。(7)魏后凱:《關于鄉村振興,中國社科院魏后凱的十個觀點》, https://baijiahao.baidu.com/s?id=1707081211285794208&wfr=spider&for=pc,2021年8月3日。在市場經濟環境下,農業生產既要受到自然災害的影響,也要受到市場沖擊,如果農民沒有養老保險將導致農業勞動力老化,影響農業生產效率以及持續發展;如果農民沒有醫療保險,一場大病就有可能使一個家庭陷入貧困。所以,國家為了保證農業在整個國民經濟中的合理結構和份額,保障農民順利參與市場經濟,需要為農民生活風險提供制度保障。

20世紀80年代初,我國在農村進行聯產承包責任制的經濟體制改革,對農民實行土地承包和宅基地保護制度,保證了2.38億農戶的基本生存需要,他們在農閑時可以外出打工賺錢補貼家用,這不但沒有引起農村社會動蕩,而且極大地解放了農村勞動力,為穩定農業、發展工業、推進城市化奠定了基礎,是中國經濟體制轉型的一項創舉。在我國經濟發展地區間、城鄉間不平衡,農村居民人數眾多的情況下,在很長一段時期內土地和住宅對于農民的基本生活仍然起著重要的保障作用。中國農業大學李小云教授在2022年11月26日由中國社會保障學會主辦的“鄉村振興與共同富裕大家談”在線暢談會上指出,隨著市場經濟改革的不斷深化,鄉村的政治、經濟和社會功能相較于20世紀80年代已經發生了巨變,土地和住宅的保障功能逐步減弱,并逐漸顯示出其作為生產要素隨市場進行資源配置和流動性的特征。國家提出發展鄉村經濟的目標不單是為了推動國民經濟的發展,更多是為了維持留在鄉村人口的生計這一政治和社會目標。(8)《怎樣讓八億農民富起來——著名農業農村專家、社會保障專家學者等共議鄉村振興》, https://tech.cnr.cn/techph/20221128/t20221128_526077789.shtml,2022年11月28日。在土地能夠為農民提供糧食蔬菜和燃料,一處房屋能為他們提供安身之地的部分保障的情況下,政府再為他們提供數額適當的養老金、新農合、低保金等,就可以讓他們安穩地生活。所以,國家的政策在強調對農民土地承包權和宅基地權保護的同時,需要為農民提供最基本的生活風險保障。

在現代社會,勞動力本身對于生產力的發展變得不那么重要了,而消費水平對于平衡不斷增長的工業生產能力變得更加重要。黨的十九屆五中全會明確提出“加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”,其中促進國內大循環,提高消費水平,對于經濟發展至關重要。我國居民的消費率從2010年的35.3%逐步提高到2017年的38.8%,比美、英、德、日居民的消費水平分別低28.4%、27%、13.3%、14.7%,說明通過提高居民消費水平拉動經濟增長潛力很大。(9)宋曉梧:《摸清居民住房實際情況 穩妥開征房地產稅》, http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/202102/05/t20210205_36294489.shtml,2021年2月5日。影響居民消費能力的因素很多,其中通過二次分配的社會保障收入在很大程度上對居民收入水平產生影響,尤其是對中低收入者的影響更大,特別是靠福利待遇生活的老年人、殘疾人、失業者、低收入家庭等,他們獲得的社會保障待遇會立即轉化為現實消費,以維持基本生活所需,從而對市場需求產生影響,對消費品市場的擴大和整個經濟的發展,起到了一定的促進作用。

目前我國農村常住人口有5億人,居住在城鎮尚未市民化的農業轉移人口近3億人,他們中的絕大多數人屬于最難富裕起來的低收入群體。(10)李莎:《激發鄉村內生活力,促進農村農民共同富?！? https://www.21jingji.com/article/20221127/herald/54c62bcbeb86522605d86f611935eeee.html,2022年11月27日。2017年農民工平均年收入是城鎮非私營單位職工平均年收入的56%,2019年下降到了52.5%。提高農民工的收入水平,加快農民工市民化,通過完善農民工的養老、醫療、教育、住房等福利制度來調節第一次分配差距,如果按一戶農民工家庭3.5口人計算,就可以將近10億人的消費熱情激發出來(11)宋曉梧:《摸清居民住房實際情況 穩妥開征房地產稅》, http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/202102/05/t20210205_36294489.shtml,2021年2月5日。,從而實現促進國內大循環,提高消費水平,拉動經濟增長,最終實現共同富裕的目標。

二、在農民如何抵御生活風險問題上的不同見解

人類不懈追求的終極目標是過上美好生活,然而美好生活是無止境的,如何建立與我國經濟社會發展水平相適應的、能夠讓農民過上美好生活的社會保障制度,是全社會都在關心的問題。

我國農民應如何應對生活風險,學術界有以下觀點:

(一)必須將政府提供的社會保障作為農民抵御生活風險的主要手段

廣義的社會保障資源來自兩個方面:非制度性資源和制度性資源。所謂非制度性資源是指由家庭、宗族、鄰里、社會組織、慈善機構等為遭遇生活風險者提供的物質幫助或服務;所謂制度性資源是指在社會成員遭遇生活風險時,按照制度規定為其提供應對生活風險的物質需要或提供服務。制度性資源是在非制度性資源不能發揮保障作用時出現的,并且隨著經濟社會發展以及社會成員的需要,不斷地對制度進行改造。雖然各個國家的社會結構和資源豐缺程度不同,但幾乎每個國家的養老保障都采取多元方式,在完全市場化的國家中,農業領域在建立了社會養老保險的同時,土地保障、家庭保障以及商業養老保險都能夠為老年人提供補充性保障。在這些多元保障中,以政府為責任主體的社會養老保險是最可靠的保障,這已經被百十年來的實踐所證明。(12)蘇國:《“十二五”期間大力推進養老服務體系建設的建議》,《宏觀經濟管理》2011年第2期。

在我國農村,隨著家庭保障受到越來越嚴峻的挑戰,農村居民的生活風險保障,尤其是養老保障,必將由家庭保障向社會保障轉變。社會保障對于家庭保障具有較高的替代性,例如,新農保制度的實施降低了農村老年人對于養兒防老的期待,也緩解了子女養老的壓力;新農合降低了農民對于有可能導致家庭貧困的疾病的恐懼和擔憂,減輕了家庭支付醫療費用的經濟負擔,增進了農民的健康。主張必須將政府提供的社會保障作為農民抵御生活風險主要手段的原因如下:

一是我國農村老齡化率高于城鎮,在全國2.4億老年人中,農村老年人數為1.3億,占比56%。民政部2016年排查數據顯示,在農村留守老人中80歲及以上老年人占8%,殘疾和患病的留守老人約占24%,子女外出務工5年以上的留守老人約占27%。(13)《我國農村養老服務發展現狀、問題與對策》,https://xianxiao.ssap.com.cn/catalog/3466847.html,2022年6月1日。農村老年人沒有退休養老的概念,只是在無力下地干活兒時才意識到自己老了,干不動了。農村老人年老后多數身體衰弱多病、無力自養,產生子女贍養的需求。而子女外出打工導致家庭贍養功能弱化,有的甚至不能為老年人提供最基本的物質生活需要。在這樣的情況下,如果政府不能為他們提供相應的基本生活所需,老年農民的生活就會陷入困境。

二是子女在外打工、不能回鄉贍養和照料老年父母或其他家庭無勞動能力的成員時,出資雇用鄰居、親戚、保姆,為老年父母或無生活自理能力的成員提供服務,這雖然是最理想的贍養和照料方式,但需要具有一定的經濟實力,因此不具有普遍性。近年來,留守老人在家意外去世而沒有人知道的惡性事件時有發生。根據民政部2016年摸底數據,我國農村約有1600萬名留守老人。(14)《我國農村養老服務發展現狀、問題與對策》,https://xianxiao.ssap.com.cn/catalog/3466847.html,2022年6月1日。2017年民政部、國務院扶貧辦等九部門印發了《關于加強農村留守老年人關愛服務工作的意見》,各地政府按照意見要求出臺了適合本地情況的實施細則,解決了農村留守老人一部分生活難題。

三是農村養老服務機構主要以特困供養老人為主,許多迫切需要照料服務的低保、低收入、留守老人、高齡、失能老人,既因不符合特困人員條件住不進政府辦的供養服務機構,也因經濟困難住不起社會辦的養老院。2018年,作為護理保險試點城市的青島,城市養老機構144個、養老床位2.4萬張,而農村養老機構只有96個,養老床位1.3萬張。醫養結合的養老機構城市達80%以上,農村僅為40%。(15)《我國農村地區醫養結合服務的現狀分析》, https://www.cn-healthcare.com/articlewm/20210514/content-1220222.html,2021年5月14日。有的養老院設施簡陋、服務質量差、收費低廉,僅能提供最基本的生活照料,除非迫不得已老年人是不愿意住進這樣的養老院的。這種僅能保障老年人生存的養老院是與整個社會經濟發展水平以及老年人對國家的貢獻不相稱的。

四是在市場經濟社會下的中國農村雖然部分傳統文化還在延續,但是由于農村的經濟、政治、文化、社會環境都有了很大的改變,依托集體經濟的公共設施比如敬老院、鄉鎮衛生院等都因集體經濟崩潰而年久失修破敗不堪,已難以發揮在計劃經濟時期所能夠發揮的作用;往日的熟人社會正在逐漸淡化,純潔的人際關系滲入了銅臭氣味,農民無論蓋房還是其他需要別人幫忙的事兒,都需要用金錢解決,即已經市場化了;農村的社會組織資源匱乏,除了正規的村黨支部、村委會、村合作經濟組織外,宗族、行會、慈善組織等基本銷聲匿跡。這種狀況使得政府為農民提供能夠滿足他們基本生活需要的社會保障待遇就成為唯一可靠的途徑。

(二)傳統的應對生活風險方式可以繼續延續下去

農村的社會變遷和人口流動對家庭養老模式的沖擊是結構性的而非功能性的,家庭養老的功能雖然被弱化了,但并沒有動搖家庭養老的主體地位和核心功能。在農村,絕大部分地區雖然還沒有進入工業化時代,但它們又不同于經濟體制改革之前封閉的傳統農村,而是既具有傳統的生產生活方式和人際關系,又吸納和學習到一些現代生活和為人處世方式的新型農村。所以,當國家推出一系列現代社會生活風險防御性制度時,農民們不但沒有拒絕而是欣然接受。與此同時,農民們對于傳統的家庭、鄰里、集體組織在他們年老、生病、困難時提供的幫助更是樂于接受,其中家庭仍然是這諸多方式中最為重要的。因為即使在鄉鎮企業比較發達的沿海地區,鄉村工業化的進度和程度都有顯著差別(16)賀雪峰:《浙江農村與珠三角農村的比較——以浙江寧海與廣東東莞作為對象》,《云南大學學報》(社會科學版)2017年第6期。,更不用說欠發達的中部地區和不發達的西部地區了,仍然以小農生產為主要的生產方式,在生活照料和精神慰藉方面家庭仍然發揮著其他手段無法替代的作用。(17)郭慶旺等:《中國傳統文化信念、人力資本積累與家庭養老保障機制》,《經濟研究》2007年第8期。

(三)應當讓社會組織在農民社會保障中發揮各自應有的作用

在市場經濟條件下,農民的生活風險不能完全依靠政府提供保障,而應以社區為平臺構建。發達國家建立的社會保障制度在運行了一個世紀之后,在如今的信息化時代遇到了前所未有的挑戰:社會保障制度資金來源主要由政府提供轉變為由非政府組織、自愿性質的機構等多個主體提供,即政府和非政府機構合作形成新的伙伴關系正悄然出現,并共同承擔起保障國民生活風險的責任。所以,我國農民的社會保障完全可以走一條傳承和銜接的道路,在以家庭為依托的基礎上,打開農村社會民間組織發展的大門,讓社會組織在農民社會保障中發揮各自應有的作用,將是中國農民社會保障發展的可行之路。(18)楊團等:《21世紀中國農民的社會保障之路》,第167、114頁。然而事實是,迄今為止沒有看到任何一個國家的社會保障制度資金主要來源于非政府組織、自愿性質的機構等,只能說非政府組織、自愿性質的機構等積極參與了社會保障事業。

(四)互助養老可作為農村養老保障的主要形式

互助養老是在互惠互利和社會交換基礎上產生的同代或者代際之間的養老資源、服務的交換,是一種群眾自治、政府扶持、社會參與的發展模式。根據互助養老的發起者和組織者的不同,可以分為宗教慈善式、血緣和姻親式、地緣式、時間儲蓄式、互助幸福院式五種形式。在這五種互助養老形式中,由于互助幸福院式是政府支持倡導、村干部牽頭、村民廣泛參與的集中居住村民互助養老的一種方式,服務對象比較普遍,提供的養老服務比較穩定,因此得到了國家民政部的支持并向全國推廣。在已經實施互助幸福院養老模式的河北、陜西、甘肅等省現狀不一,主要原因有三:一是缺乏專項資金支持和專業照料人員短缺;二是有些村委會干部積極性不高;三是缺乏互助養老的政策支持,例如在土地、稅收、配套措施等方面不能享受與城市養老機構基本相同的政策支持。有鑒于此,一是需要尋求多元穩定的籌資渠道;二是需要加強對互助養老服務人員的培訓;三是需要加強村委會對互助養老的管理和監督,發現問題及時予以處理,保證互助養老穩定持續發展。(19)鐘仁耀等:《我國農村互助養老的制度化演進及完善》,《四川大學學報》(哲學社會科學版)2020年第1期。

對于以上四種觀點,筆者贊同其中的第一種觀點,即以政府為責任主體的社會保障制度,是實現全社會共同富裕,吸引外出務工的勞動力回鄉創業,實現鄉村振興最可靠的制度安排。

三、完善農民社會保障制度是實現共同富裕、鄉村振興最可靠的制度安排

社會不公是社會主義制度始終面臨的挑戰,更是影響社會主義制度穩定的巨禍害。七十余年來,黨領導全國人民為實現社會公平進行了不懈的努力,但社會不公的現象在各個領域都有存在。黨的十九大在解決社會不公問題上的最大亮點就是針對教育、就業、收入、社會保障提出的要求,凸顯出對社會公平的高度重視和不懈追求。在十九大精神的指引下,立法部門及各級政府正在通過法律和制度建設,逐步完善民生福利制度,構建起將廣大農村居民都覆蓋起來并提供相對公平的社會保障安全網。(20)胡云騰:《關于社會法和法治社會建設的幾點思考》,見張文顯主編:《社會法與法治社會建設》,法律出版社,2018年版,第7頁。但和城市社會政策相比,農村的社會政策則更多地通過“兜底扶貧”來解決農民的貧困問題。黨的二十大報告將完善分配制度放在優先位置,表明了社會財富分配格局直接決定著共同富裕的程度。經濟發展水平是實現共同富裕的物質基礎,沒有豐厚的物質基礎,就談不上實現共同富裕;在一定的經濟發展水平下,如果沒有公平的社會分配,同樣無法實現共同富裕。公平的社會分配能夠激發人們創造社會財富的積極性,社會財富越富裕,共同富裕的程度就越高,人們的生活水平和生活質量也隨之提高。

三十多年來,我國的扶貧開發工作主要依據政策進行,雖然取得了可喜的效果,但仍然存在不少問題。以開發式扶貧為主的反貧困政策難以有效地針對疾病、災害等致貧風險,導致農村長期存在大量貧困人口。國務院扶貧辦建檔立卡數據顯示,農村地區扶貧攻堅始終面臨兩大挑戰,一個是占貧困人口42%的人可能因病致貧或返貧,另一個是占貧困人口20%的人可能因災致貧或返貧。(21)黃薇:《保險政策與中國式減貧:經驗、困局與路徑優化》,《管理世界》2019年第1期。據世界銀行估計,中國的扶貧開發適用于98%有勞動能力的貧困家庭,此外的2%是因病、因殘、年老體弱、喪失勞動能力等原因造成的生活常年貧困的農村居民。(22)楊穎:《中國農村反貧困研究——基于非均衡發展條件下的能力貧困》,光明日報出版社,2011年版,第105頁。近些年隨著城市化速度加快,更多的農村勞動力流向城鎮,他們的工資水平也隨著對勞動力需求增加而逐步增長,而農村福利收入的增長遠不及農民工市場收入的漲幅。盡管農村絕對貧困已經消除,農村社會保障制度也在不斷完善,但這些都無法抵消市場因素導致的收入差距擴大,并由此呈現出基本需求短缺的絕對貧困逐步轉變為農村居民之間收入差距加大的相對貧困現狀。2020年,農村20%的最高收入戶與20%的最低收入戶的可支配收入比仍高達8.23。(23)楊穗等:《新時代中國農村社會政策與收入差距》,《中國農村經濟》2021年第9期。貧困的農村居民無法通過扶貧開發擺脫貧困,而是需要通過社會保障制度提供經濟援助解決基本的生活需要。這是我國長期扶貧開發工作的經驗和教訓,也是國際范圍通行的做法。我國在大力發展農村經濟、增加農民收入的同時,需逐步建立和完善農村社會保障制度,提高因低水平的農民社會保障待遇制約公平的收入再分配的功能,減少和降低農民因遭遇各種生活風險而導致的貧困。

黨的十九大指出,當前和今后社會治理的重點和難點是農村這個領域。中國社會保障學會會長鄭功成教授在2022年11月26日由中國社會保障學會主辦的“鄉村振興與共同富裕大家談”在線暢談會上指出:“中國式現代化建設最艱巨、最繁重的任務在農村,最難富起來的低收入群體是農民。目前,全國農村常住人口有5億人,居住城鎮尚未市民化的農村轉移人口近3億人,這8億人構成了我國低收入群體的主體……沒有農民富裕,全體人民共同富裕的美景亦不可能變成現實?！?24)《怎樣讓八億農民富起來——著名農業農村專家、社會保障專家學者等共議鄉村振興》, https://tech.cnr.cn/techph/20221128/t20221128_526077789.shtml,2022年11月29日。在中國建立農民社會保險制度畢竟是一件史無前例的事情,屬于真正的摸著石頭過河的制度建構,因此具有非常多的困難和阻力,農村人口規模巨大的基本國情以及和全體國民一道實現共同富裕的艱巨任務,都賦予建立農村社會保障制度以重任。眼下需要按照黨的二十大精神,以促進社會公平、實現全民共享為出發點,盡快優化現行各項制度,積極穩妥地擴大社會保障共享份額,加大再分配力度,逐步建立起符合中國國情的農民社會保障制度,使它成為推進共同富裕、實現鄉村振興的最可靠的制度保障。

(一)農民養老保險制度需要完善

2009年頒布實施《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》后的十年,新型農村社會養老保險取得了顯著成就,基本實現了全覆蓋。調查數據顯示,95.5%的農村被訪者對新型農村社會養老保險制度表示滿意。調查者強調,這是被訪者從“農民養老金從無到有”這個角度來評價的。(25)王延中主編:《中國社會保障發展報告(2017)No.8——社會保障反貧困》,社會科學文獻出版社,2017年版,第73、145頁。調查顯示,我國農村老年群體的狀況令人堪憂:2020年農村60歲以上的老年人有1.21億人,占農村總人口的23.81%,農村老年人的贍養比高出城市12.2%;2016年農村老年人口人均年收入為9510元,僅相當于城市老年人收入的1/3。在脫貧攻堅后農村老年人的溫飽問題基本解決,但飲食中必需的營養能否保證仍是一個問題。(26)劉守英:《鄉村老人問題作為鄉村振興重要議題》, https://iwaes.gmw.cn/show/detail.jsp?newsID=gvMVNffE0go%3D,2022年12月4日。在“養兒防老”的傳統贍養方式逐漸式微的今天,農村老年人、尤其是高齡和喪失勞動能力的老年人的基本生活保障成為各級政府必須面對的問題。

由于每個農民都有一份屬于自己的承包地,即理論上的部分保障,因此政府相應只為老年農民提供部分保障。2018年全國農民養老金平均每人每月只有126.70元,在老年農民的子女不能為父母提供贍養的情況下,百十元的養老金顯然不能維持老年人的基本生活需要,部分老年農民仍需自己耕種土地獲取生活來源。2015年對全國1%人口抽樣調查數據顯示,34.36%的農村老年人主要收入為勞動收入,46.4%的老年人靠家庭成員供養,7.48%靠養老金生活,6.81%靠最低生活保障金生活(27)文麗娟:《農村留守老人現狀調查:農作負擔重心理孤單多》,《法治日報》2021年10月13日。,這與養老保障是為退出勞動領域的老年人提供基本生活保障(即使是部分保障)的內在功能是相違背的。

老年農民的養老金水平即使如此微薄,但現實中表現出的問題是,養老政策只關注到了老年人個體,在家庭贍養功能逐漸弱化的趨勢下,仍有許多家庭的老年人需要依靠家庭養老。要想提高家庭養老能力,降低家庭養老的脆弱性,政府必須將關注點從關注老年人個體擴大到與老年人相關的所有家庭成員,尤其是對承擔著家庭養老主要責任的成員(絕大多數情況下是兒媳或者女兒)的經濟支持,以改善或提高養老負擔重的家庭的生活水平。(28)徐潔等:《農村老年人家庭養老脆弱性評估——基于安徽農村地區的實證研究》,《人口研究》2019年第1期。各級政府需要為農民養老保障加大轉移支付力度,根據各地不同的消費水平,在為老年農民提供當地最基本生活所需的養老金外,需要對養老負擔脆弱性強的家庭提供支持,才能讓農村老年人避免因年老而陷入貧困,使農村家庭養老的功能逐漸恢復,營造和諧的農村家庭關系。

2021年4月9日,由第十三屆人大常委會第二十八次會議通過的《中華人民共和國鄉村振興促進法》第五十四條要求在農村社會保障領域中,“建立健全城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金標準正常調整機制,確保城鄉居民基本養老保險待遇隨經濟社會發展逐步提高”,這就為鄉村振興中完善農民社會保障制度提供了法律依據。2022年11月26日,由中國社會保障學會主辦,有11位政界、學界、產業界的專家參加的“鄉村振興與共同富裕大家談”在線舉行。全國人大農業與農村委員會主任委員陳錫文發言指出:“在推進鄉村振興、解決當前問題的過程中,需要重視農村居民的養老問題和進城農民工及其家屬在城鎮享受公共服務和社會保障的問題?！彼嵝艳r村居民的養老問題值得引起高度重視,“農村居民養老金水平過低,除了應當合理提高農村基本養老保險中的財政補貼水平,農村養老設施和服務的缺失也需要引起高度重視”。(29)《怎樣讓八億農民富起來——著名農業農村專家、社會保障專家學者等共議鄉村振興》, https://tech.cnr.cn/techph/20221128/t20221128_526077789.shtml,2022年11月29日。我們希望在盡可能短的時期內,不再從視頻上看到老年農民拿出僅有的2元錢買肉被攤主拒絕,白發蒼蒼的老人蹲在街邊淋著雨等待人們買完他的菜再回家等讓人心酸的情景。

(二)農民醫療保險制度需要完善

從2003年下半年開展新型農村合作醫療試點工作到2009年,參加新型農村合作醫療制度的人數已達8.15億,基本實現了對農業人口全覆蓋的目標。(30)2009年8月18日溫家寶同志在全國新型農村社會養老保險試點工作會議上的講話。2015年,中共中央、國務院下發的《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》指出,到2020年要讓農村7000余萬貧困人口擺脫貧困,其中包括通過建立和完善醫療保險和醫療救助制度,防止農村居民因病返貧、因病致貧的政策措施。2018年,各地上調新農合個人繳費標準,原則上全國平均達到每年每人180元。2022年參保人的繳費標準提高到了320元,比2021年增加了40元,全國人均標準需達到250元;國家財政補貼由2017年的450元上漲到了2018年的500元以上,2022年進一步增加到580元;新農合的醫療報銷比例也有所提升,在鎮衛生院住院可報銷60%,三級醫院住院可報銷30%,大病可報銷55%,最高可報銷70%;對于建檔立卡的貧困殘疾農民、由村集體撫養的未成年人、低保戶和五保戶、80歲以上的高齡老人、其他符合條件的人,規定免除繳納新農合醫療保險費。2018年城鄉居民醫療保險基金支出增長率為28.9%,高于城鎮職工11.5%的增長率。調查數據顯示,96.2%的農村被訪者對新農合的保障水平表示滿意。新農合在減少農民因病致貧、因病返貧以及增強體質方面發揮了重要作用。

與新農合同時開展試點的還有農村醫療救助制度,救助對象確定為五保戶、農村貧困戶家庭成員和地方政府規定的其他符合條件的貧困農民;救助辦法主要是資助醫療救助對象繳納個人應負擔的全部或部分資金參加新農合。2015年,國辦印發文件,整合城鄉醫療救助制度,把救助對象進一步擴大到低收入老年人、重度殘疾人以及其他因患重特大疾病難以支付醫療費用且家庭貧困的人員,增加了救助病種,提高了救助待遇標準。這一年,各級政府通過醫療救助制度資助了4800余萬貧困農民參加新農合,對2100余萬患大病的貧困農民給予直接救助,比2004年試點初期增加了10倍。(31)胡曉義:《社會保障與社會進步》,中國文史出版社,2018年版,第300頁。

但有學者指出,新農合在反貧困方面作用有限,甚至產生擴大貧富差距的結果。農民加入新農合以后,更傾向于去高端醫療機構就醫,這無疑增加了就醫者的醫療支出。調查顯示,在醫療費用報銷之前,農村的貧困發生率為30.30%,城鎮的貧困發生率為23.55%,而在醫療費用報銷之后,農村的貧困發生率為27.47%,城鎮的貧困發生率為20.91%。(32)王延中主編:《中國社會保障發展報告(2017)No.8——社會保障反貧困》,第313、76、204-206頁?？梢?在不同的醫療保險制度及不同的報銷比例下,城鄉居民的貧富差距不是縮小而是擴大了。2016年的中國老年社會追蹤調查數據顯示,8.57%的農村老人因為失能需要別人照顧,有11.63%的老人部分家務需要別人幫助。尤其是留守老人,即使身患重病因無人照料,一切生活問題仍需自己解決。(33)文麗娟:《農村留守老人現狀調查:農作負擔重心理孤單多》,《法治日報》2021年10月13日。農民享有的基本醫療保險在減少貧困上的作用很小,甚至不具備減貧作用,是因為醫療費用不斷上漲,而醫療保險的報銷比例相對較低,高額的醫療費用支出超過農民家庭的承受能力,導致基本醫療保險減貧效果微弱。(34)黃薇:《保險政策與中國式減貧:經驗、困局與路徑優化》,《管理世界》2019年第1期。

還有學者指出,在扶貧攻堅中,一邊脫貧、一邊返貧的現象仍然十分突出,說明脫貧農戶是十分脆弱和不穩定的,處于相對貧困的農戶重新返貧的概率也很高。由于因病致貧具有不確定性和長期性,農民一旦因得了重病負債累累或者傾家蕩產,將會在很長時期內在經濟上難以翻身,這種狀況甚至會持續到2020年脫貧攻堅戰之后。如何在國家及地方層面研究和采取跨2020年的長期應對措施,尤其是在提高中央財政對中西部貧困地區基本醫療保險補助的基礎上,對貧困人口集中的省區額外增加補助資金或者提高中央補助比例,同時增加貧困人口的保費補貼、提高農民門診和住院的報銷比例、降低門診的起付線和提高住院封頂線,就能夠使新農合在扶貧、脫貧中發揮長期、持續的作用。(35)胡曉義:《社會保障與社會進步》,第302頁。為了解決“因病致貧”問題,完善城鄉居民的醫療保險制度是最有效的措施之一。

(三)需要建立農民、農民工工傷保險和職業傷害保障制度

長期以來,在我們國家幾乎沒有哪個人或哪個組織提及農民的職業傷害保險問題,但是對于這樣一個現實存在的問題人們既回避不了,也繞不過去,而是應當積極應對。2005年初,三農問題專家溫鐵軍教授就已經很有見地地提出了為農民建立職業傷害保險制度的問題。 他指出,農民的職業傷害已經存在了很長時間。 農民普遍追求速生高產,爭先種植養殖優良品種,例如北方農民引入南方作物,環境的不適應和技術的不成熟導致病蟲害增多,于是農民加大使用農藥的劑量。 在使用的過程中,由于農村缺乏對使用農藥的培訓、服務和知識普及,農民也普遍缺乏防護意識,因而造成農藥對于農民健康的損害,農民慢性中毒(36)從1995年起,農民“損傷與中毒”的情況大幅度上升,從1993年的3.4%激增到2002 年的13.7%。 參見海聞等:《“大病”風險對農戶影響深遠》,《學習時報》2004年2月9日。等農業職業損害在廣大農村有蔓延的趨勢。(37)溫鐵軍:《農民工需要更多的關愛》,《經濟日報》2005年1月13日。這些情況目前還沒有引起有關政府部門的足夠重視。 農村機械化程度在普遍提高,在使用過程中時有傷害事故發生,輕則需要醫院治療或者醫療康復,重則導致不同程度的殘疾,說明需要為農民提供職業傷害保障,至少要在新農合和最低生活保障制度中,對農民因職業傷害造成的醫療及費用報銷和基本生活保障做出比較明確的規定。

早在2011年,《工人日報》曾發文《農民工是職業病最大的受害群體》,提供了以下信息:中國疾病預防控制中心職業衛生與中毒控制所所長李濤透露,2010年衛生部組織進行的新生代農民工職業健康狀況調查表明,我國近1億新生代農民工中約60%就業于職業健康風險高的行業。 近年來,農民工職業病發病人數占總發病人數的80%以上,農民工仍是職業病主要高發群體。2010年4月衛生部公布的《2010年職業病防治工作情況和2011年重點工作》顯示,2010年新發職業病27 240例,塵肺病就有23 812例,其中94.21%的病例為煤工塵肺和矽肺,農民工占塵肺病患者的80%以上。 由于大多數農民工與用工單位勞動關系不明確,依現行法律無法進行職業病鑒定,從而導致維權艱難、索賠無門。(38)《農民工是職業病最大的受害群體》, https://www.lawtime.cn/info/laodong/zhiyebing/20110922114947．html,2020 年 6 月 22 日。

根據2020年的抽樣調查,工業企業中90%以上的企業存在職業病危害因素。 每年報告的職業病患者有1萬余人,但由于不是所有職工都參加體檢等原因,實際患職業病的人數要遠遠超過報告人數。 我國每年因塵肺病死亡人數已遠遠超過生產事故死亡人數。(39)《我國職業健康事業快速發展 重點職業病高發勢頭得到初步遏制》, https://m.gmw.cn/2023-04/25/content_1303354472.htm,2023 年 4 月 25 日。據衛健委發布的《2021 年我國衛生健康事業發展統計公報》數據,各類職業病新病例15 407例,其中:職業性塵肺病11 809例,其他呼吸系統疾病68例;職業性耳鼻喉口腔疾病、職業性傳染病、職業性化學中毒等共有3 530例。(40)《2021年我國衛生健康事業發展統計公報》,https://www.gov.cn/xinwen/2022-07/12/content_5700670.htm,2022年7月12日。我國職業病防治面臨的挑戰主要是防治技術能力薄弱,專業人才缺乏,中小微型企業職業健康管理基礎薄弱。 國家在完善現行《職業病防治法》以及職業病分類和目錄的同時,持續開展職業病危害因素監測和專項治理,落實職業病患者醫療救治、生活救助等政策,減輕患者醫療和生活負擔,將符合條件的職業病患者家庭納入最低生活保障范圍。

2022年5月5日,國家衛健委舉行了“一切為了人民健康——我們這十年”系列新聞發布會。 發布會上,國家衛健委職業健康司司長吳宗之介紹,全國報告新發職業病病例數從2012年的27 420例下降到2021年的15 407例,降幅達43．8%,其中新發職業性塵肺病病例數從2012年的24 206例下降到2021年的11 809例,降幅達51．2%。 我國的職業病防治法經過3次修訂后,將全部職業病病種納入職業病及職業病危害因素檢測范圍,監測縣區覆蓋率達95%以上,基本掌握了全國工業企業職業病危害總體狀況和職業性塵肺病患者生存及保障狀況。 目前,承擔職業病防治技術的機構有3 324家,專業技術人員有4.03萬人。 職業健康檢查機構有5 067家,職業病診斷機構有588家。(41)金振婭:《我國近十年報告新發職業病病例數降幅43．8%》,《光明日報》2022年5月5日。所有這些政策法規和機構設置為在非農產業就業的工業企業職工及農民工的健康和職業病及時救治提供了制度和物質保障。

(四)農村教育和職業培訓制度需要完善

溫飽問題是人生存的基本問題,但不是唯一問題。隨著社會發展,人的基本生活需要內容也在擴展,除了衣食無憂外,人們還希望有比較充足的營養以保持健康的身體,希望接受良好的教育,掌握更多更先進的技能和知識,以適應社會發展對勞動力的要求,希望有比較寬敞的住房以較好地休養生息。 近些年來,國家在農村居民的健康、教育、住房等方面投入了相當的資金,也取得了顯著效果。 但是,在經濟不發達和欠發達的地區,惡劣的自然環境、貧瘠的土地、匱乏的資源,使這些地區的祖祖輩輩的農民生活在貧困之中。 “讀書可以改變命運”已成為廣大農民的共識,但是城鄉教育資源的嚴重不平衡,導致農村教育水平和教育效果與城市的距離越來越大。 2010 年,城市勞動力人口中受過高中教育的比例為44%,農村勞動力該比例為 11%;近些年這一比例有較大的改善,2015 年城市高中畢業生占 97%,農村80%的青少年讀過某類高中。 但由于農村高中教學設施比較差,師資力量薄弱,教學質量無法與城市相比。 有人對數千所農村職高學生進行測試發現,91%的學生什么也沒有學到。 中國 70%的勞動力是非技術型的,隨著科學技術的發展,需要盡快提高勞動者的知識技能,使他們能夠勝任更復雜的工作。(42)經濟學人集團:《為何放開生育,中國出生率依然創新低?》,《經濟學人·商論》2021 年 11 月 30 日。尤其對于將近 7000 萬留守兒童,更要為他們創造比較良好的生存環境,讓他們成為能夠滿足國家發展需要的合格勞動力大軍,而不是未來社會救濟對象或者社會不安定因素。 此外,多種渠道對村民進行技能培訓,提高村民的科學文化素質。(43)魏后凱: 《 關于鄉村振興,中國社科院魏后凱的十個觀點》,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1707081211285794208&wfr =spider&for = pc,2021 年 8 月 3 日。對農村居民的人力資源投資是他們脫貧致富的根本措施。

(五)農村住房救助制度需要完善

在農村居民收入貧困得到緩解的情況下,國家扶貧政策越來越關注農村居民的住房困難問題。國家扶貧辦明確表示,“保障扶貧對象基本住房是新階段扶貧開發的奮斗目標”(44)《扶貧辦在京組織召開扶貧對象基本住房政策座談會》,https://www.gov.cn/gzdt/2012-11/08/content_2260395.htm,2012年11月8日。,并且在專項扶貧政策中,對農村貧困家庭的住房改造予以關注。2011年9月,住房和建設部出臺的《農村住房建設技術政策(試行)》對農村住房建設作出了一系列規定,要求最大限度地發揮財政資金的導向和帶動作用。

但是在政策和規章的實施過程中,一方面暴露出政策規章引導性強而規范性差的問題,給地方政府在改善農村住房建設中懶政惰政留下余地,另一方面因資金不足而造成應當改造的住房無法改造的結果。例如,《2013年度全國殘疾人狀況及小康進程檢測報告》顯示,農村殘疾人家庭人均住房面積雖然有所改善,但仍低于一般農戶家庭,而且住在危房里的現象比較普遍。雖然中央和地方政府出臺了多項政策,支持殘疾人家庭住房改造和改建,但由于扶貧辦對國定貧困縣住房改造實際提供的資金為5000～8000元,民政部門對倒塌的房屋進行重建實際提供的資金也是5000～8000元,殘聯對困難殘疾人家庭住房改造提供5000～10000元資助,即使殘疾人家庭能夠從三方獲得20000元的資助,離改建住房或改造住房實際需要的資金相差甚遠,他們不再考慮對住房進行改造,因此不能得到危房改造補助款。(45)王延中主編:《中國社會保障發展報告(2017)No.8——社會保障反貧困》,第177頁。

住房救助是幫助低收入家庭支付部分或全部建房、危房改造、住房租金,保障他們住有所居的制度。住房不安全或者設施不完善,不僅不能滿足居住者的基本生活需求,而且會因衛生狀況不良而導致居住者健康狀況惡化,貧困者將因更加貧困而增加政府的扶貧負擔。政府應加大在農村住房,尤其是危房改造方面的財政投資,改善農村居民的住房狀況,尤其讓殘疾家庭成員住上安全放心的房屋。

(六)農村低保對象的認定標準需要完善

最低生活保障制度是社會救助制度中的主體制度。它的政策目標旨在為農村絕對貧困人口提供經濟救助,以保障他們的基本生活所需。農村最低生活保障制度實施十余年來,經過不斷的調整,在覆蓋范圍、待遇標準等方面逐步得以完善,有效地發揮了減少絕對貧困人口的功能。但目前低保對象的確定標準是收入低于當地政府劃定的貧困線,這就把一部分雖然收入高于或略高于貧困線的真正貧困家庭排除在最低生活保障范圍之外。為了貫徹“應保盡?！钡淖畹蜕畋Ｕ显瓌t,克服識別和考核困難,準確確定受益者并予以救助,國家需將目前適用的人均年收入單一標準的規定,改革為同時考慮家庭成員的健康狀況、受教育狀況、居住狀況、消費情況等諸因素作為認定低保對象的規定,并加大對地方政府在減少貧困方面的財政轉移支付力度,就能夠減少漏保貧困人口,做到應保盡保,使最低生活保障制度真正發揮其在精準扶貧中的兜底功能。村組織需要按照民政部等六部委的最新意見,對于符合農村低保條件的建檔立卡貧困戶,按程序納入農村低保范圍;對于符合扶貧條件的農村低保戶,應按規定納入建檔立卡范圍,使其逐步具備不同程度的自我發展能力。

由于農村低保普遍低于城鎮低保,這對于在同一行政區域內的城鄉居民顯然是不公平的。區域間農村低保標準差距更大,2019年第三季度東、中、西部地區農村人年均低保分別為8291.4元、4786.6元、4466.5元,東部地區是西部地區的1.9倍,是中部地區的1.7倍。(46)崔紅志:《完善覆蓋農村人口的社會保障體系:現狀、問題與對策建議》,《新疆師范大學學報》(哲學社會科學版)2020年第5期。在城鄉居民的醫療保險和養老保險已經分別整合在一起的情況下,如果將城鄉低保整合在一個制度中,就能夠更快推進城市化進程,消除城鄉居民社會保障待遇差距體現社會公平。

(七)扶貧開發計劃與農村低保制度需要有效銜接

自2008年黨的十七屆三中全會以來,國家發布的有關“農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接”的文件近10件,例如2016年,國務院辦公廳轉發民政部等六部門《關于做好農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接指導意見的通知》,強調通過兩制度的銜接,確保2020年現行扶貧標準下農村貧困人口全部脫貧。雖然農村低保制度和扶貧開發政策是我國農村反貧困政策中最核心的兩項制度,但從黨中央和國務院多次發布有關兩制度銜接的文件,并且強調要發揮農村最低生活保障制度在脫貧中的兜底功能,就能夠看出決策層對制度性農村低保制度的可靠性的認識強于對政策性扶貧攻堅計劃的認識,充分體現了黨和政府依法治國的決心。

制度性農村低保制度與政策性扶貧攻堅計劃二者有以下不同:(1)政策目標不同。扶貧開發計劃旨在“造血”,即通過“發展生產脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批”(47)《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》,https://www.gov.cn/zhengce/2015-12/07/content_5020963.htm?eqiol=b7ff419d0002f08000000004646eda66,2015年12月7日。的“五個一批”,對那些具有勞動能力的貧困戶進行幫扶,使他們具有更強的生產能力并由此擺脫貧困。而農村低保制度旨在“輸血”,即通過差額現金補助使貧困者能夠維持基本生活需要。(2)適用范圍不同。扶貧開發計劃僅涉及主要集中在中西部22個省市區農村地區的5575萬貧困人口,是在中央動員下全社會對貧困地區貧困人口通過幫扶以減少現行標準下的貧困人口的一項政策。低保制度適用于全國城鄉,由于農村低保標準低于國家扶貧確定的貧困線標準,因此低保對象與扶貧對象不可避免地出現了交叉甚至重疊。(48)左停、賀莉:《制度銜接與整合:農村最低生活保障與扶貧開發兩項制度比較研究》,《公共行政評論》2017年第3期。(3)對確定資助對象適用的標準不同。農村最低生活保障制度已實施了十余年,但是至今沒有全國統一的貧困人口識別技術,即扶貧開發和農村低保各自設定各自識別貧困的標準。國務院扶貧辦確定的扶貧標準到2015年已上調為年人均純收入2855元,這個標準是國家統計局每年3月份依據上一年農民人均收入測算出的。扶貧標準由國家統一規定,因此基本上不存在地區差異。而農村最低生活保障標準由縣級政府根據當地經濟發展水平確定,因此經濟發展水平不同地區低保標準差異很大。2015年底,全國2850個縣中有1562個縣的低保標準低于國家貧困線,占比為54.8%。中西部貧困地區有832個國家級扶貧重點縣,低保標準低于國家貧困線的有708個,占比為85.1%。(49)左停、賀莉:《制度銜接與整合:農村最低生活保障與扶貧開發兩項制度比較研究》,《公共行政評論》2017年第3期。(4)對貧困對象提供資助的內容不同。按照扶貧攻堅計劃規定,在搬遷扶貧中,中央和省級政府提供搬遷補助費。在資金扶貧中,省政府為貧困村提供幫扶資金,并動員企業、機關籌集資金,主要用于貧困村的基礎設施建設。在建檔立卡扶貧中,當地政府對建檔立卡貧困戶的貸款給予貼息或貸款擔保,或者對建檔立卡貧困戶進行實用技術和職業技能培訓。農村最低生活保障制度規定,由縣以上地方政府按照能夠維持當地農村居民全年基本生活所必需費用確定救助標準并以現金形式差額發放,且低保標準隨物價變動和當地人民生活水平的提高而適時調整。(5)管理機構不同。扶貧開發或精準扶貧由省級政府的扶貧辦確定貧困人口規模后,將指標逐級分派到縣和村,通過農戶申請和民主評議,確定建檔立卡者。而農村最低生活保障制度則由地方政府制定低保標準,由縣民政局負責執行,確定低保對象并提供待遇。2016年國家《“十三五”脫貧攻堅規劃》提出,動態調整低保標準,確保2020年前所有地區農村低保標準逐步達到國家扶貧標準。之后,全國許多省市出臺低保標準和扶貧標準“兩線合一”的通知,逐步提高低保標準并使其與扶貧標準一致。

扶貧攻堅計劃與農村最低生活保障制度有不同的形成路徑、不同的識別標準、不同的執行部門,尤其是各地不同的經濟發展水平和基層組織以及村干部執行能力等因素,對兩項制度的實施效果產生不同程度的影響。但二者的目標都是幫助不能維持基本生活需要的貧困者提供經濟援助,因此在兩個管理機構鎖定的資助對象中有一部分是重合的,這無疑浪費了扶貧資源,增加了管理成本。扶貧開發是政府政策在引導實施,容易產生隨意性和偶然性,加之村干部素質問題和農村熟人社會的現狀,使得扶貧開發政策在執行中會出現偏差;而最低生活保障制度雖然還不完善,但它是有具體條文規定的法規,村干部在確定低保戶時有法可依,雖然存在村干部照顧親朋好友等徇私舞弊行為,但執行效果要好于扶貧開發政策。因此,需要將扶貧攻堅計劃與農村最低生活保障制度進行有效銜接,以提高制度運行效率。

在2022年11月26日由中國社會保障學會主辦的“鄉村振興與共同富裕大家談”在線會議上,民政部社會救助司劉喜堂司長指出,鄉村振興是黨中央部署的一項重大戰略決策,在此過程中必須高度關注低收入人口,他提出兩點建議:一是要開展低收入人口動態監測。扶貧攻堅戰后,防止返貧監測對象約600萬人。民政部開設了全國低收入人口動態監測信息平臺,目前已匯集了6300萬低收入人口信息,重點是認定低保邊緣人口和支出型困難人口。二是要分層分類實施救助幫扶。對于低保對象、低保邊緣家庭和支出型困難家庭、其他臨時遇困家庭分別實施相應的救助措施。(50)《怎樣讓八億農民富起來——著名農業農村專家、社會保障專家學者等共議鄉村振興》,https://tech.cnr.cn/techph/20221128/t20221128_526077789.shtml,2022年11月29日。

(八)需要繼續發揮承包地和宅基地對于農民基本生活的保障功能

近些年,隨著城市化的大力推進,城市建設對土地的需求急速增加,許多地方政府在滿足城市化征地剛性需求的同時,為了追求政績,加速本地城市化建設,將一部分土地賣給開發商以獲得高額的土地出讓金,使得農村可耕地面積在減少。 有些地方政府搞土地置換,撤村換取建設用地,將農民的宅基地收回,讓農民集中住進政府無償提供的樓房里。 以往農民在自家的小院里,可以飼養雞鴨豬羊,種些蔬菜果樹,成果除供自己家人食用,部分出售換取零花錢。 在農民住進樓房后,這些收入就沒有了,農民自己估算,每個家庭每年因此收入減少 6000 元左右。(51)呂旺實等:《中國農村社會保障制度建設研究》,《經濟研究參考》2011 年第 58 期。所以中央政府需要嚴令禁止這類行為,切實保障農民的承包地和宅基地,以及附著在其上的其他權益。 此外,農村土地承包實行“生不增、死不減”的做法,在國家放開生育政策后,多數家庭會有新生人口,這些新生人口就成為沒有土地的人口。 2019 年 11月底發布的《中共中央、國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》規定,“第二輪土地承包到期后應堅持延包原則,不得將承包地打亂重分,確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定?！边@就意味著那些農村戶籍的新生人口在不可預期的期限內是沒有土地的。 這不僅影響到這些新生人口的生活保障問題,而且影響到國家新出臺的生育政策在農村推行。

(九)需要盡快將農民工市民化

20世紀80年代我國開始農村經濟體制改革以后,大批農村剩余勞動力涌入城市,從事建筑業、制造業、服務業等非農產業,這個群體被稱作“農民工”,到2019年農民工人數達到2.9億。由于城鄉分割的二元經濟社會體制,幾十年來他們與同行業的所謂“正規就業者”同工不同酬,2019年平均工資待遇僅相當于非私營機構職工的52.5%。進城農民工從事個體經營的有9976.5萬戶,從業人員有2.3億人,他們的收入不穩定,容易受行政管理干預而失業。在社會保障方面,2017年工傷保險參保率不到30%,養老保險和醫療保險的參保率為21%,參加失業保險的僅為17%。(52)宋曉梧:《摸清居民住房實際情況 穩妥開征房地產稅》,http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/202102/05/t20210205_36294489.shtml,2021年2月5日。這使得農民工基本處于低收入群體。為此,需深化戶籍制度改革,放寬除超大城市外的落戶限制,實行以經常居住地登記戶口制度,并允許他們參加城鎮職工或居民的社會保險制度,享受社會保障待遇,就能夠加快農民工市民化的進程,減少低收入群體,增加納稅人數量,增強消費能力和地方政府財政收入,推動經濟發展和構建和諧社會。

在2022年11月26日由中國社會保障學會主辦的“鄉村振興與共同富裕大家談”在線會議上,陳錫文主任指出:“許多城市的公共服務和社會保障都與戶口關聯,其深層次的原因在于城市政府沒有相應的承受能力……需要城市政府根據農業轉移人口對當地基本公共服務和社會保障的實際需要,將其納入當地發展規劃加以建設,逐步增加基本公共服務供給?！?53)《怎樣讓八億農民富起來——著名農業農村專家、社會保障專家學者等共議鄉村振興》,https://tech.cnr.cn/techph/20221128/t20221128_526077789.shtml,2022年11月29日。

(十)需要建立合理的政府財政投入機制

由于政府承擔了農村居民基本養老保險、醫療保險、最低生活保障制度的部分財政責任,農村的社會保障制度才得以建立,但是政府在農村社會保障制度上的財政責任缺乏明確規定。城鎮職工的養老保險和醫療保險在基金收支出現缺口時,政府負責財政兜底,但是在城鄉居民的養老保險和醫療保險上,政府財政補貼的數額具有較大的隨意性。2015年的聯合國大會采用了“可持續發展目標”的概念,重申“社會保護底線建議”(第202號建議書)這一全球協議。大會指出,一些已經實現了全面保障的國家,還需要在擴大覆蓋率和確保足夠的福利水平方面做得更多,因為社會保障福利水平不足會使人們難以擺脫貧困并產生不安全感,從而危及可持續發展目標的推進。(54)唐霽松、馬潔編譯:《社會保障可持續發展目標——國際勞工組織世界社會保障報告(2017—2019)摘要》,《中國社會保障》2018年第2期。這正是我國在社會保障領域需要做的工作,而這些工作的重點和難點在農村。如果政府不加大在農村社會保障上的財政投入力度,以地方政府財政為主要來源的城鄉居民的養老保險和醫療保險以及最低生活保障制度,就難以實現通過提供社會保障待遇消除貧困的目的,尤其是在中西部經濟欠發達地區。

2017年黨的十九大報告首次提出鄉村振興戰略,2018年中共中央、國務院《鄉村振興戰略規劃(2018—2022)》明確指出:“實施鄉村振興戰略是實現全體人民共同富裕的必然選擇?！?55)中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》,https://www.gov.cn/zhengce2018-09/26/content_5325534.htm?eqid=f72eb7ad0085e3e00000006647058a4,2018年9月26日。2022年黨的二十大進一步強調“全面推進鄉村振興”“鞏固拓展脫貧攻堅成果”,通過鄉村振興戰略不斷縮小城鄉發展差距,除了通過農村產業振興,增強農民自主發展的能力、促進農村人口富裕程度外,提升和完善農村社會保障制度,是推進農村數億人口共同富裕最有效的途徑。實現全體人民共同富裕,最繁重的任務依然在農村,最艱巨的任務是讓數量眾多的農村低收入人口富裕起來。反貧困是個長期的甚至是個永無止境的系統工程,雖然相對貧困不會像絕對貧困那樣導致嚴重的社會問題,但仍然會引發其他社會問題。消除和減少貧困最根本的措施是通過產業發展、金融支持、生態保護、發展教育等,建立有內生動力、有活力,能夠讓貧困人口自己致富的長效機制,但完善的農村養老、醫療、義務教育、危房改造、最低生活保障等社會保障制度,所具有的縮小貧富差距、提升反貧困效果的功能是其他任何法律和制度都無法替代的,是預防和減少貧困的基本措施。社會保障制度是具有穩定性且是常態化的預防和減少貧困的制度性措施,已為國際社會的經驗所證實。國家應在充分考慮需求的合理性和供給的可能性的前提下,不斷完善現行制度,將完善農民社會保障制度作為社會保障事業中“天大的事”去努力推進,加大政府轉移支付力度,縮小城鄉社會保障待遇的差距,讓農民能夠更多地分享到經濟社會發展的成果,和全國人民一起過上美好生活。