政策性擔保緩解中小企業融資約束的內在邏輯及實踐路徑

呂穎毅

【摘? 要】中小企業是我國經濟發展中就業促進和技術創新的重要載體。由于中小企業規模小、經營時間短、抵押物缺乏，疊加外部貿易沖突、國內產業結構升級、經濟增長下行壓力等原因，需要政策性擔保以獲得急需的信貸支持。論文基于協同推進視角，系統探索政策性擔保協同商業銀行支持中小企業生產經營思路、拓展貸款供應路徑與推進策略，形成以政策性擔保資金撬動銀行貸款的杠桿效應，緩解中小企業的融資約束，實現中小企業可持續發展。

【關鍵詞】雙循環;政策性擔保;融資約束

【中圖分類號】F276.3;F275? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2024）01-0066-04

1 引言

當前國際市場動蕩、內部市場競爭激烈，疊加前期尚未完全消化的國內產業結構性調整、人工成本上升較快、國際貿易摩擦等因素，一些中小企業陷入經營困難，出現資金短缺。2020年3月31日，國務院常務會議提出超30 000億元中小企業融資支持計劃，政策層面轉向全力支持中小企業發展。2023年10月，國務院印發《關于推進普惠金融高質量發展的實施意見》，強調金融服務實體經濟，支持小微經營主體可持續發展。

2 雙循環新發展格局與中小企業融資約束

2.1 雙循環新發展格局

雙循環新發展格局，即以國內大循環為主體，國內國際雙循環互相推動發展的經濟發展新格局，這一科學內涵給出了雙循環新發展格局最準確界定。構建新發展格局的關鍵因素是實現經濟循環流轉和產業關聯通暢。楊承訓[1]從政治經濟學理論出發，強調內外雙循環需要形成良好的互動性，在國際市場嚴峻的態勢下，充分利用好當前的這兩個市場資源。芮明杰[2]強調以技術創新推進雙循環新發展格局發展，強調建立強大國際競爭力的現代產業體系。已有政策解讀達成的重要共識是，雙循環以國內循環為主，國內循環的重點是實體經濟發展及金融支持。中小企業作為就業載體和技術創新主體，是我國實體經濟的重要構成。探索并實踐有效支持中小企業可持續發展的金融支持途徑具有重要意義。

2.2 中小企業融資約束

2.2.1 中小企業綜合融資成本上升

雙循環新發展格局下，國際市場動蕩、產業鏈不穩、新舊產業更迭，企業現金流壓力較大。缺乏抵押物的中小企業貸款需求更容易被銀行拒絕。傳統授信模式下，商業銀行做中小企業貸款業務時往往要求其提供第三方擔保，將風險轉移給企業和第三方擔保公司。根據《中小企業融資擔保機構風險管理暫行辦法》，擔保費率約為在同期銀行貸款利率的50%，即費率2%～5%。由此，中小企業綜合融資成本較之大型企業明顯上浮。而在經濟增長乏力情形下，中小企業貸款壞賬率上升，擔保公司由于代償壓力持續升高費率或是選擇不再擔保。

2.2.2 中小企業交易活躍但抵押物缺乏

中小企業一大特點就是固定資產規模較小、抵押物缺乏。中小企業具有活躍的交易往來、一定數量的倉儲物資、知識產權等具有一定商業價值的質押物。但商業銀行現有的評估體系對這類質押物或是商業形態的價值評估較弱，即使開展評估也會得出風險過高的結論，不予放貸或是低質押比放貸，不能便利、普惠和充分地滿足中小企業融資需求。

2.2.3中小企業信息披露質量不高

相比大型企業，中小企業信息披露質量不高。中小企業一般都處于成長期，管理成本負擔能力有限，因而大多數中小企業沒有完整的財務管理體系，不能向外披露完備合規的經營數據與財務數據。銀行獲知中小企業的真實財務狀況與還款意愿的難度較大，授信審批通過率低。

3 政策性擔保與商業銀行協同推進中小企業可持續發展的內在機理

3.1 政策性擔保與商業銀行協同推進中小企業可持續發展信貸供給的內在機理

3.1.1 政策性擔保能有效降低信息不對稱，消除信貸配給

Myers et al.[3]最早提出金融市場上的信息不對稱會提高企業外部融資的資金成本?；谶@一理論框架，Stiglitz et al.[4]通過建立信貸配給模型較早地從信息不對稱的角度研究了中小企業融資難的原因，認為信息不對稱必然會帶來信貸市場上的逆向選擇和道德風險，而這又進一步使銀行不得不選擇信貸配給方式，最終使得中小企業被排除在信貸市場之外，即便其愿意支付較高的融資利息。Peek et al.[5]以及Strahan et al.[6]收集了多個國家中小企業來自銀行的貸款數據，研究發現各國商業銀行均對中小企業存在融資歧視現象，企業規模越小受到的這種歧視越嚴重。林毅夫等[7]研究認為，中小企業在信息不對稱環境下有損害債權人利益的動機，從而造成信貸市場的逆向選擇。國內學者[8-10]在這一理論框架下，展開了大量實證研究。學者們通過構建包含銀行、企業和擔保機構在內的決策模型，研究信息不對稱下政策性擔保對企業行為及銀行貸款決策的影響。大量的研究結果表明引入政策性擔?？梢杂行Ы档托畔⒉粚ΨQ，合理分擔信用風險，增加中小企業貸款規模且降低其融資成本，提高社會總福利。

3.1.2 政策性擔保進入信貸市場能改善中小企業融資環境

融資環境，是企業在支付一定融資成本下獲得金融資源的難易程度。融資環境包括宏觀環境與微觀環境，即宏觀層面的金融市場流動性、貨幣政策導向，中觀維度的區域、行業，以及微觀層面的企業融資條件、融資渠道、成本等。中小企業融資環境的痛點主要集中于微觀層面，即企業融資條件不充分，融資渠道少，融資成本高。宏觀層面，政策性擔保是基于貨幣政策支持中小企業發展的行業實踐，大量的政策性擔保資金為中小企業融資提供了較為充足的市場流動性。中觀維度，政策性擔保機構與地方政府、職能部門關聯密切，能立足區域發展需要，統籌金融資源支持中小企業發展。同時規范行業競爭，避免在投資端出現低水平重復投入。微觀層面，通過政策性擔保能明顯改善企業融資條件，增加企業獲得商業銀行貸款、企業組合債、供應鏈融資等融資途徑。

3.1.3 創新擔保服務模式能降低中小企業綜合融資成本

在完全市場化競爭下，金融創新的動力是規避監管獲取超高回報。在政策性擔保機構主導下，金融創新有可能以公共利益最大化為驅動。當前金融創新的一大方向是金融數字化，以數字賦能金融。政策性擔保機構本身與地方政府、職能部門關系密切，擁有豐富的數字資源和數字技術。作為金融創新的先鋒，上海小微企業擔?；鹋c商業銀行簽署“大數據普惠金融擔保合作方案”，為上線大數據普惠金融應用的銀行提供政策性融資擔保增信。銀行與擔保機構通過地方政府提供的大數據中心獲取公共數據，運用金融科技手段開展授信，政策性融資擔保機構予以融資擔保。創新擔保服務模式下，商業銀行風控前置到企業經營過程，而不是事后處置。在此模式創新下，融資擔保費率降至0.5%/年，再擔保費減半，中小企業綜合融資成本降低。

3.2 中小企業可持續發展對政策性擔保與銀行信貸協同的現實需求

3.2.1 社會價值增長需要政策性擔保與銀行信貸協同供應貸款

根據公共利益理論，政府應立足公眾利益，通過非經濟手段對市場進行干預，創造社會價值，實現社會福利最大化。在此理論解釋下，政府性擔保的目標是支持中小企業可持續發展，實現就業增加和科技進步，實現中小企業經濟活動的社會價值。古典經濟學認為，企業的經營目標是利潤最大化。中小企業只有實現可持續發展才能獲得更多企業利潤?？梢?，中小企業的利潤最大化本質與政府的公共利益追求具有內在一致性，即在中小企業可持續發展過程中既實現企業價值最大化目標，又實現政策性擔保的公共利益目標。從投入資源的角度來看，政策性擔保是政策性擔保機構通過介入銀行與企業之間的“信貸契約”，促使銀行增加對中小企業的信貸支持，目的是實現社會價值的增長，體現了政府、銀行和中小企業之間的多層協同。政策性擔保作為銀行貸款條件，可以緩解中小企業的融資約束，為中小企業提供低成本資金支持，有利于中小企業實現利潤最大化。

3.2.2 中小企業經營不確定性需要政策性擔保與商業銀行分擔風險

我國中小企業雖然已經成為經濟發展的重要構成，總體規模達到800 000億元，但是企業個體仍然實力不強。首先，我國中小企業的行業分布不均衡。產業分布上，我國中小企業70%以上分布于服務業（含互聯網和科技服務）、物流批發、零售和制造業，不到10%的中小企業分布于電信、金融、教育、交通、公共事業等行業。其次，地域分布上，中小企業主要分布于東南沿海地區，江浙滬和廣東省4地中小企業數量占比55.11%?；谒谛袠I特性和區域內競爭，中小企業的平均發展周期較短、議價能力弱、風險防范能力差。如無有效的風險分擔機制，商業銀行往往會針對中小企業制定高貸款利率或是拒絕貸款。為獲得商業銀行貸款及控制融資成本，中小企業迫切需要外部風險分擔及信用增級。政策性擔保介入中小企業貸款能分擔風險，并憑借自身的政府背景起到引導指示作用，即引導商業銀行和中小企業快速把握政策變動，適應市場變化。

3.2.3 中小企業貸款創新需要政策性擔保支持

為適應經濟快速發展特別是海外貿易發展需要，商業銀行創新推出了中小企業貸款橋隧模式、路衢模式、平臺模式、金融倉儲模式;為服務產業鏈發展，商業銀行創新供應鏈金融模式、金融科技模式等。這些貸款創新的核心是通過結構化負債，提升債務信用等級，提升企業資金可獲得性。信用風險防范的重點從企業轉移到目標資產或項目現金流穩定性上。因而，這類貸款業務難點是商業銀行如何真實有效評價資產質量或項目現金流風險。政策性擔保機構能關于項目真實性、資產市場價值和產業政策協同商業銀行做全方位、內嵌式風險管理。

4 政策性擔保與商業銀行協同推進中小企業可持續發展的實踐路徑

4.1 建設新型中小企業融資平臺

高效公平的融資平臺能保證中小企業融資體系正常運行，企業、銀行和擔保機構之間進行有效的溝通和協調，融資業務及風險控制有序開展。中小企業資金供給側、政策性擔保機構與商業銀行業務職責不同，這就需要地方政府、職能部門、政策性擔保機構和商業銀行實現不同層級、不同區域之間的協同配合，提升服務中小企業可持續經營融資能力。融資平臺作為第三方平臺，能構建包括政策性擔保機構和商業銀行在內的跨行業服務中小企業融資的協同機制。平臺結合區域內中小企業經營情況進行定期排查，摸清中小企業自身資金情況以及資金缺口情況，并及時反饋給擔保機構和商業銀行，對擔保金額和費率、期限以及擔保方式等進行溝通協調。以湖南省為例，湖南省中小企業融資服務平臺開展三年行動計劃（2021-2023年），即核心業務遷移到云端或工業互聯網平臺。截至2023年12月，該平臺入庫企業708.84萬家，入駐金融機構30家，撮合621.21億元。這一新型平臺提供大數據征信，政策性擔保機構和商業銀行更便捷、高效、真實地掌握監測范圍內中小企業經營情況與財務情況，平臺上商業銀行中小企業貸款業務平均受理時間縮短，貸款利率透明可比。

4.2 創新擔保融資服務模式

創新擔保融資服務模式的目標在于降低商業銀行與中小企業間的信息不對稱，提升貸款的便利性及普惠性。模式創新緊密結合產業結構升級、高質量發展和就業促進，以產業鏈金融為突破推動商業銀行中小企業貸款發展，引導資金流向制造業。以湖南省為例，省內構建了政策性擔保機構增信與貸款產品創新協同的“123+N”融資服務模式。其中，“1”指建立全省統一的中小企業融資服務平臺（總平臺）;“2”指歸集并建立政務數據、外部數據（含金融投資機構、企業、互聯網等）兩個基礎數據庫;“3”指建設信用平臺、產融平臺、續貸平臺三大基礎性平臺，實現信用信息查詢和評價、撮合對接和信貸決策、續貸業務辦理和實時監管等功能;“N”指適時在市區縣或重點工業園區建設多個分窗口平臺，實現省市縣及園區多級聯動，推動形成全省各地中小企業融資環境共建共享模式。

4.3 構建政策性擔保機構風險防范體系

基于政策性擔保機構收支不平衡的現狀，再擔保在一定程度上能夠對擔保機構起到風險轉移作用及激勵，促使政策性擔保機構拓寬擔保業務。政策性擔保機構合作意愿的提高使再擔保機構愿意增加業務規模，擔保和再擔保兩個業務機構的合作實現閉環。政策性擔保機構業務成本的降低，可支配資金增加，可為更多中小企業提供擔保服務。同時再擔保機制使擔保機構可降低收費標準，中小企業客戶融資成本降低。以湖南省為例，該省設立了湖南省融資再擔保有限公司為省內符合條件的融資擔保機構的融資擔保業務提供再擔保。截至2022年末，該公司累計新增再擔保業務規模1 097.10億元，業務覆蓋湖南省14個市州;再擔保體系內融資擔保機構增至60家，與國有大行、股份制銀行、地方城商行等不同層級的18家銀行簽訂了“總對總”銀擔合作協議。政策性融資擔保機構的平均擔保費率降至0.79%，合作銀行平均貸款利率降至4.87%，較之于市場化下的中小企業貸款利率降幅明顯。

5 相關建議

5.1 依托中小企業融資數據，實施政策性擔保費率定價

擔保費率或再擔保費用的節約其根本是中小企業貸款壞賬率降低，以及商業銀行對中小企業信用評估的準確性。由于數據積累時間有限，中小企業融資平臺關于中小企業經營數據及關鍵財務數據不夠充足。商業銀行還不能從平臺獲得足夠的數據用以準確刻畫目標客戶的還款意愿及還款能力，實施全面的信用風險管理?；跀祿_展的評估體系創新也就略顯滯后，如何通過關聯交易、倉儲變動、知識產權、不動產登記等指標評估中小企業信用等級是今后一段時間政策性擔保機構和商業銀行需要協作推進的重要工作環節。

5.2 應對雙循環新發展格局，發揮政策性擔保的引導作用

雙循環新發展格局下產業鏈調整對中小企業影響巨大，政策性擔保機構不僅要對企業提供金融支持，也要引導企業適應產業發展周期，實現區域經濟高質量發展。商業銀行在授信過程中要有更為宏觀、長期、前瞻性的價值評估，識別中小企業所在產業的產業風險，準確把握“白名單”。政策性擔保機構跟隨國家及政府職能部門的產業政策，將擔保支持獲得政府補貼、專項基金扶持或獎勵的企業。

5.3 完善風險補償機制，保障政策性擔保機構的持續運營

政策性擔保是對商業銀行貸款風險的抵補，不是對貸款風險的兜底。中小企業貸款風險補償要建立在關于多方博弈行為的科學描述上，抑制企業不合理的高風險行為及銀行的信貸配給。風險補償水平過低會加劇信貸配給，而風險補償過于寬松又可能導致政府財政負擔過重。在沒有財政預算等約束下還可能成為新的政府隱性債務。建立嚴謹的預算紀律、科學設置基金的抵補水平、考核合作銀行放貸績效等是政策性擔保機構業績考核的重要構成。

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【基金項目】湖南省社科評審委員會課題，政策性擔保參與下科技金融風險分擔機制的研究（XSP20YBZ035）。

【作者簡介】呂穎毅（1979-），女，湖南衡陽人，講師，研究方向：公司金融。