市場化法治化破產程序中管理人報酬制度改進

卞恒亮

江蘇昊震翰律師事務所，江蘇 淮安 223001

管理人報酬制度作為管理人制度的核心內容，《中華人民共和國企業破產法》（以下簡稱《企業破產法》）作出了立法指引，由《最高人民法院關于審理企業破產案件確定管理人報酬的規定》（以下簡稱《管理人報酬規定》）進行具體規定。在司法實踐中，如何完善管理人報酬制度等破產法相關制度，調動管理人辦理破產案件工作的積極性，提升“辦理破產”整體工作水平，促進供給側結構性改革和營商環境優化，顯得十分重要。本文通過分析現行管理人報酬制度的立法不足與實踐探索，探討如何在市場化法治化破產程序中完善管理人報酬制度。

一、現行破產程序中管理人報酬制度存在的不足

目前，管理人報酬制度存在自身供給不足與司法實踐需求之間的矛盾，難以發揮其對管理人履職的激勵與約束作用，其存在的主要問題：法院確定和調整管理人報酬標準控制過嚴過細、法院裁定擔保債權人支付管理人報酬比例上限畸低、無產可破案件管理人報酬無法得到有效保障等。

（一）管理人報酬決定權集中在破產管轄法院，難以保證管理人獲得公平與合理的報酬

《管理人報酬規定》強調的是法院主導下的管理人報酬確定機制，未同時明確引入管理人報酬的市場機制。絕大多數破產案件在指定破產管理人時難以對債務人可供分配的財產價值和管理人的工作量作出準確預測。多數法院在最終評價管理人工作量與確定管理人報酬計算標準時，對破產案件和管理人履職的實際情況如何調整管理人報酬缺乏細化的考核標準，對債權人會議同意調增管理人報酬建議難以通過審批，存在調低或者壓低管理人報酬的現象較多。

（二）《管理人報酬規定》所確定的優先債權人與管理人協商不成支付管理人報酬限額畸低

目前進入破產程序的絕大多數債務人企業未設立擔保的財產價值僅占極小一部分甚至為零?；谔囟〒Ｎ锏盅喝讼碛袑μ囟〒Ｎ镓敭a變價款主張享有優先受償權，以及債務人企業在成立后新建房屋還未付清全部工程款的情況下就進入破產程序，施工單位對其承建的項目工程主張享有工程款優先債權，管理人在破產程序中對破產財產管理、變價與分配等管理工作，實質上系為抵押權人或者優先債權人服務，普通債權人無法通過破產程序獲得債權清償，即使獲得清償，其債權清償份額也極低。對于這種財產狀況下管理人報酬限額比例，如管理人與擔保債權人協商不成，依照《管理人報酬規定》第二條，申請法院確定，而確定的報酬限額比例不得超出該規定上限的十分之一，使得管理人報酬獲得的比例與管理人付出的合理勞動明顯不相符。

（三）部分法院尚未完全建立無產可破情形下管理人獲取必要報酬的機制

《管理人報酬規定》未規定無產可破案件的管理人報酬資金的來源與支付等問題。隨著大量的無產可破案件涌入法院，在2018 年最高人民法院印發《全國法院破產審判工作會議紀要》（以下簡稱《破產會議紀要》）之后，即使到2022 年底，在經濟相對發達的東部省份的部分地區，法院將管理人報酬補助列入議事日程，能爭取到的財政補貼仍然較少，管理人實際獲得補貼的資金就更少，一定程度上影響管理人辦理無產可破案件的積極性。

二、司法實踐中對管理人報酬制度的市場化法治化實施的探索

管理人報酬制度完善程度直接決定管理人履職保障機制建設和影響管理人執業動力、執業意愿和執業水平?！镀飘a會議紀要》明確：“人民法院可以根據破產案件的不同情況確定管理人報酬的支付方式，發揮管理人報酬在激勵、約束管理人勤勉履職方面的積極作用”。多地高級法院或者中級法院出臺了管理人工作規范或者指引，對破產案件中管理人履職、計酬和監督等進行規范和探索，特別是對管理人報酬制度作了進一步明確與細化，為管理人依法公正高效履職提供了制度性保障。例如，貴州高院于2021 年3 月印發的《關于加強破產審判工作高質量建設營商法治環境的意見》要求各市（州）中院探索建立破產管理人報酬綜合確認機制，綜合考慮案件的復雜程度、債務人最終清償的財產價值總額或規模、破產管理人的勤勉程度和實際貢獻度、破產程序持續時間等因素確定破產管理人報酬，這樣有利于法院更加全面、公平、科學地確定管理人在具體案件中的管理人報酬限額比例。四川高院于2019年3 月印發的《關于審理破產案件若干問題的解答》（以下簡稱《解答》）明確規定，“在債務人財產已全部或大部分設定抵押的情況下，破產程序主要是為擔保權人進行，管理人為此收取的合理必要勞動報酬，應‘屬于保管擔保財產和實現擔保物權的費用’范疇，根據《中華人民共和國物權法》（已廢止）第一百七十三條和《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》（已廢止）第七十四條的規定，可從擔保物變現的價款中優先清償。關于報酬金額問題，管理人可與擔保權人就報酬問題積極協商，盡量達成一致意見；管理人與擔保權人不能達成一致意見時，則由人民法院綜合考慮擔保物的性質、管理人對擔保物管理所付出的時間和精力等，及時確定管理人就擔保物管理應得的報酬”。該《解答》明確管理人與擔保權人就報酬問題協商不成情形下，對管理人報酬如何確定問題給出參考的評價要素，特別是不再強調管理人“報酬比例不得超出該規定限制范圍的10%”。2010 年8 月，無錫中院印發了《關于管理人報酬基金的管理辦法》，在全國首創管理人報酬基金制度，保障了管理人辦理無產可破案件管理人報酬的補助。這些有益探索與規范引導，仍需要我們遵循市場化法治化破產的理念從立法層面進行不斷完善管理人報酬制度。

三、如何在加快破產程序市場化法治化進程中完善管理人報酬制度

當前，隨著我國市場經濟體制的不斷完善與經濟體制改革的不斷深化，在《企業破產法》修訂步伐加快的同時，如何加快管理人報酬制度修訂和完善，將市場化法治化破產理念與管理人報酬制度的司法實踐上升為法律條文或者司法解釋規定，值得我們深入思考與探討。

（一）將市場調節或者競爭機制引入管理人報酬制度構架中

鑒于法律服務行業與會計服務行業都已將行政指導價與市場定價相結合，并逐步向市場定價轉變。修訂管理人制度時，要充分發揮管理報酬制度對管理人制度實施的保障作用、對管理人工作的激勵與約束作用以及降低破產成本的調節作用。一是要樹立管理人報酬的市場化理念?！肮芾砣藞蟪瓯砻嫔鲜撬痉ú昧康膯栴}，但從根本上說是市場問題?！豆芾砣藞蟪暌幎ā纷鳛榭赡苡绊懯袌龆▋r的公共干預政策，要尊重市場價值規律，為市場調節機制發揮作用留出足夠的空間，避免過分的約束或保護造成對市場價值的扭曲”［1］?！镀髽I破產法》以及管理人制度、管理人報酬制度修訂時，應當“對行政干預施以有效制約、對司法權限進行適度收縮，為各利益群體及其成員運用個人權利、群體權利、社會權力與國家權力展開自治和互治而留出足夠空間，以推動破產程序的市場化”。［2］二是要引入市場調節與市場競爭機制。針對我國破產立法行政干預過度而市場參與不足的現狀，在完善管理人報酬制度時，要尊重市場規律，引入市場調節與市場競爭機制，發揮市場的調節、競爭和引導作用，“為從業人員提供適當的物質激勵，保持行業吸引力和適度良性競爭，從而進一步降低破產成本、優化營商環境”［3］。三是要尊重當事人之間的意思自治。在破產案件債務人企業財產較少或者債權清償率較低的情況下，管理人與債權人會議協商管理人報酬較為困難。而當債務人企業可供分配破產財產具有一定規模，破產程序中管理人通過追繳出資、追繳抽逃、追收債權等措施增加了債務人財產，提高了債權清償率，債權人會議通常是同意調增管理人報酬的，一旦出現這種情形，法院應當尊重債權人意思自治。這也是法院認可管理人報酬市場化協商一致的體現。

（二）建立健全破產費用專項基金制度及配套制度

各地法院結合本地破產案件和審判實際進行探索和創新，陸續制訂或者出臺了有關破產案件援助資金管理和使用辦法，但是缺乏法律依據進行保障，受當地政府重視程度與政府財政承受能力等因素的限制。①《北京市高級人民法院破產費用援助資金使用辦法（試行）》（京高法發〔2020〕137 號）；《重慶市高級人民法院企業破產費用援助資金使用辦法》（渝高法〔2020〕20 號）。需要說明的是，目前這項制度涉及財政資金的安排，在經濟相對發達的省份部分基層法院落實仍有難度，相對于經濟欠發達、不發達地區來說，這項制度的建立與實施難度將更大。因此，需要從立法層面規定設立破產費用專項基金制度，明確將資金籌集的來源納入政府財政預算范疇，同時推動各地破產管理人協會建立破產援助基金管理與使用辦法，確保此項制度有效落實。

（三）完善法院確定和調整管理人報酬的機制及實施細則

由于《管理人報酬規定》較為原則，缺少具體的操作指引，導致部分法院在確定和調整管理人報酬時與管理人在破產案件中的付出勞動、專業水平和工作成效等管理事務所應當獲得的合理報酬存在相當差距。要規范確定和調整管理人報酬的參考要素和評價權重?！豆芾砣藞蟪暌幎ā返诰艞l規定的法院確定或者調整管理人報酬數額時的六項參考因素，與破產管理實際脫離，部分法院進行了補充和完善。如深圳中院的相關規定增加了“管理人履行社會責任所做的實際工作”和“管理人投入的專業人數及相應的人力和時間成本”等兩項內容。重慶市五中院的相關規定增加了“管理人推進破產程序的成本和效果”“管理人的專業能力和執業水平”“管理人信息披露的情況”等三項內容。要建立調整管理人報酬的聽證決定機制。對重大疑難復雜破產案件或者爭議較大的調整管理人報酬案件，法院可引入聽證方式審查，保證多方利益主體參與，既可提升管理人報酬決策的公信力、透明度，又可回應債權人的關切，宣傳破產法律文化。

（四）完善管理人在破產程序中為擔保債權人或者優先權人處置特定財產確定管理人報酬的畸低限額規定

基于“管理人與擔保權人就上述報酬數額不能協商一致的，由人民法院確定，但報酬數額不得超出管理人計酬標準的10%”的規定過于剛性，與市場化法治化破產理念相違背，特別是在一些破產案件基本上沒有無擔保財產或其價值很小，使得管理人按該計酬標準計算將無法獲得合理報酬。有專家認為，“由于此時管理人的工作主要是為擔保債權人保管、處置、分配擔保物，解決擔保債權人之間的利益分享、擔保物變現、費用分擔等問題，所以其報酬也應從擔保物變價款中支付。報酬的數額與比例可以按照最高人民法院對于正常情況規定的同等標準執行。此外，對于雖然無擔保財產可以支付其他破產費用和共益債務，但基本無財產或只有很少財產對無擔保債權人分配，以至于按照《管理人報酬規定》的規定管理人不能獲得合理報酬的情況，也應當考慮按照上述原則解決?！保?］某破產法庭課題組提出，“建議修改目前對有擔保財產的計酬制度，在現有規定的基礎上，如果管理人的工作明顯提升了擔保物的變價或用益價值及時效（尤其在重整程序中），或者全部破產清償都為擔保權人而進行的情況下，當管理人不能與擔保權人協商一致，應當賦予法院在10% 以上確定管理人報酬的權力?！保?］這些理論探索、實踐指引與破產審判市場化、法治化的理念相協調，增強了管理人為抵押權人或者工程款優先債權人提供必要勞動而獲得合理報酬的心理預期，衡平破產程序中相關利益方的利益沖突。

四、結語

在加快破產程序市場化法治化進程中，如何進行管理人報酬制度的修訂與完善，這不僅關系到破產程序的公平與效率、各主體方利益的衡平，而且關系到管理人制度的改進與完善，以及對中介機構擔任管理人的吸引力。因此，我們需要從立法與實踐層面對管理人報酬制度進行分析研究，推動我國管理人報酬制度朝著科學化、市場化和法治化方向不斷邁進。