行政處罰決定公開的制度分流與規范路徑

[摘 要]? 行政處罰決定公開在法律實踐中的多場景應用，雖有利于充分發揮其制度效能，但也衍生了公開泛化和規范路徑選擇困難問題。由于不同應用場景行政處罰決定公開均有其理論價值和現實意義，且它們分屬于不同的行政活動，遵循不同的運行機理，因而也就不能簡單地通過功能統合或者目的取舍實現其部分的規范化，而是應當通過制度分流推進其全面的規范化。因此，需要厘清不同應用場景行政處罰決定公開的不同制度屬性，并根據不同屬性行政活動的運行機理，確定其各自的規范路徑。

[關鍵詞] 行政處罰；行政處罰決定公開；制度分流；規范路徑

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2024.03.014

[中圖分類號] D922.11? ? ? ? ? ? ? ? ? [文獻標識碼] A? ? ? ? [文章編號] 1004-0544（2024）03-0134-09

基金項目：江蘇省社會科學基金項目“行政處罰決定公開的功能重述與制度完善研究”（23FXC006）；教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“全面依法治國視域下司法行政職能定位及作用發揮問題研究”（20JZD021）。

作者簡介：劉文凱（1991—），男，法學博士，南京審計大學法學院講師。

一、問題的提出

行政處罰決定公開雖然并非世界各國行政法制的通例，甚至域外理論對其只字未提[1]（p142），但是我國卻對其進行了長期探索，并在行政活動的多個場景加以應用。從目前的法律實踐來看，行政處罰決定公開不僅秉持“行政執法公示”的本質和初衷在監督行政場景發揮著保障人民監督知情權的作用，而且還借助于“負面信息公開”的特性在多個行政規制場景承擔著向公眾提示社會風險、對違法者進行聲譽制裁和警示教育潛在違法者等功能。多場景應用的行政處罰決定公開雖然有利于充分發揮其制度效能，但是也衍生了公開泛化和規范路徑選擇困難問題。具體而言，即是為防止不同應用場景行政處罰決定公開的混用和濫用，行政法治究竟是應當將其作為一種制度形式進行統一規范，還是應當對其不同應用場景加以區分進行分別規范。

受《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）第20條第6款和《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第48條將行政處罰決定公開作為一種制度形式加以規范以及試圖兼顧其監督知情功能和風險提示功能的立法目的影響[2]（p138），目前行政法學界多是從將其作為一種制度形式，嘗試通過功能統合對其進行統一規范的視角，確定其規范路徑①。但是，也有學者已經關注到功能統合其實并不能化解不同行政目的的行政處罰決定公開在制度屬性和運行機理上的根本沖突，因而主張通過目的取舍，將規范的重心置于作為“權力”，即以制裁為目的的行政處罰決定公開上[1]（p141-151）。

既有研究為行政處罰決定公開的規范路徑選擇提供了重要啟示，但對于實質性解決其公開泛化問題，仍然存在明顯不足。首先，功能統合視角雖然有利于充分挖掘不同應用場景行政處罰決定公開在制度形式上的共性，但卻容易忽視它們在制度屬性和運行機理上的個性，從而偏離解決行政處罰決定公開泛化問題的初衷。其次，目的取舍視角雖然看到了不同應用場景行政處罰決定公開在制度屬性和運行機理上的根本差異，但卻容易忽視其他應用場景行政處罰決定公開的理論價值和現實意義，從而產生厚此薄彼、顧此失彼的問題。最后，由于功能統合視角只能解決共性問題、無法解決個性問題，目的取舍視角容易厚此薄彼、顧此失彼，因而它們都只能實現行政處罰決定公開的部分規范化，而難以實現其全面的規范化。

有鑒于此，本文擬在全面考察行政處罰決定公開的不同應用場景以及不同應用場景行政處罰決定公開理論價值和現實意義的基礎之上，嘗試通過制度分流視角，厘清不同應用場景行政處罰決定公開的不同制度屬性，并根據不同屬性行政活動的運行機理，確定其各自的規范路徑，從而推進其全面的規范化。

二、法律實踐中行政處罰決定公開的多場景應用

法律實踐中，行政處罰決定公開不僅在監督行政場景發揮著保障人民監督知情權的作用，而且在多個行政規制場景承擔著向公眾提示社會風險、對違法者進行聲譽制裁和警示教育潛在違法者等功能。

（一）保障人民的監督知情權

作為“行政執法公示”事后公開的重要組成部分，行政處罰決定公開在監督行政場景發揮保障人民監督知情權的作用有著堅實的法理支撐和重要的現實意義。首先，監督知情是憲法賦予人民的一項基本權利?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第27條第2款規定：“一切國家機關和國家工作人員必須……接受人民的監督”，人民享有對行政活動的監督權。而由人民享有的監督權則可自然衍生出其對行政活動的知情權[3]（p22）。其次，監督知情是政府職能轉變的必然要求?，F代政府的職能是服務，而非掌舵[4]（p103）。政府職能的轉變實現了公民地位由接受管理到享有服務的時代躍遷。與管理型政府對更高效率的要求不同，服務型政府應該追求回應性的提升和公民信任度的增強[4]（p23）。對此，我國《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》也明確指出，政務公開要“堅持以公開為常態、不公開為例外，用政府更加公開透明贏得人民群眾更多理解、信任和支持”。最后，公開是監督知情的前提，是規范權力行使的有效方式。如戴維斯所言：“公開是專斷的天敵，是對抗非正義的天然盟友?！盵5]（p109）“我們合理的目標不是最大化法律而是要最小化裁量，不是要最大化一致性而是要最小化不一致性?！盵5]（p119）先例與規則會對裁量進行有益的建構，雖然公開可能會導致不當的僵化，但是不公開卻常常使得行政官員可以忽略先例或違反規則，進而歧視、偏袒而不被察覺[5]（p119-123）。

（二）向公眾提示社會風險

向公眾提示社會風險是行政處罰決定公開在行政規制場景中承擔的一項重要功能。它主要表現為行政機關通過公布違法事實，提示社會公眾注意特定行為、產品或事件可能存在的風險，幫助其作出理性選擇或采取正確行動。雖然該種風險提示已經廣泛存在于食品藥品安全、生態環境保護以及公共衛生等涉及公共利益的領域，但是它卻并非政府本來就有的消極性保護職能。政府承擔該項職能與風險社會的到來和政府職能的轉變密切相關[6]（p16-26）。具體而言，現代社會是風險社會，風險無處不在且個體難以承擔[7]（p45-48）。伴隨現代社會的不斷發展，人們愈加深刻地認識到僅憑自身努力其實并不能很好地滿足生產生活的實際需要，社會結構性的整體問題必須由國家承擔提供服務的積極義務[8]（p44）。由此，便產生了滿足社會成員對公共物品和公共服務需求的“生產性國家”理念[9]（p33）?！吧a性國家”理念的誕生極大地刺激了行政任務的擴張，而行政任務的擴張又促進政府承擔起包括風險提示在內的積極性服務功能。

（三）對違法者進行聲譽制裁

對違法者進行聲譽制裁是行政處罰決定公開在行政規制場景中承擔的又一項重要功能，它主要表現為行政機關通過公開發布違法者的受處罰信息，使其他社會主體較為便捷地獲知其違法狀況，從而降低其社會評價，減少其交易合作機會[10]（p447）。從產生背景來看，聲譽制裁在我國的興起與社會信用體系建設高度關聯。與西方國家以市場信用為主的現代信用體系不同，我國的社會信用體系包含公共信用體系和市場信用體系兩大分支。其中，公共信用指向的是信息主體的守法、違法狀態，市場信用則指向的是信息主體的履約、違約狀態。針對信息主體的不同信用狀態，社會信用體系擁有兩大核心運行機制，即守信獎勵（正向激勵）和失信懲戒（負向激勵）。而行政違法信息公布便屬于借由公眾輿論壓力及社會行動選擇對違法者進行聲譽制裁的負向激勵機制[11]（p80）。作為一種以信息為基礎的信用監管機制[12]（p124），它相較于傳統行政方式，具有對私權干預弱、規制成本低和規制效率高等優勢[13]（p120-121）。

（四）警示教育潛在違法者

與上述兩項行政規制功能相比，行政處罰決定公開的警示教育功能并非新設。早在行政執法初期，其就已被廣泛應用。它不僅表現為行政機關以公布違法者姓名、照片以及宣傳其惡行等方式打擊羞辱違法者、教育其他潛在效尤者，甚至還以游街示眾等方式使其喪盡顏面，形成強大威懾①。從其表現形式不難看出，警示教育其實建立在管理便宜、追求效率的理念之上。雖然它早已廣為詬病，但是由于它確實具有擴大執法效果、預防潛在違法的顯著功效，因此在當下行政執法實踐中依舊閃爍著它的身影②。

三、不同應用場景行政處罰決定公開的制度屬性

從制度分流的視角來看，行政處罰決定公開的泛化實際根源于理論上未能嚴格區分不同應用場景行政處罰決定公開的制度屬性，而不同的制度屬性則決定了它們遵循不同的運行機理，具有不同的法律特性。

（一）監督知情服膺于民主監督

無論是從國家政策的目標定位③，還是從其法理基礎來看，行政處罰決定公開在監督行政場景中發揮作用的行政目的均是比較明確且一致的，即轉變政府職能，實現對行政權的民主監督?；诿裰鞅O督的行政目的，行政處罰決定公開試圖展示真實民主的中國圖景，彰顯人民主權的真正意旨。即便域外理論和制度未有提及，亦不影響其作為一項具有中國特色的民主監督制度而獨立存在。作為一項民主監督制度，行政處罰決定公開本質上是作為權力賦予者的行政相對人和社會公眾對作為權力行使者的行政機關所保有的監督知情權的具體落實。知情是監督的前提，監督是知情的目的，二者一體兩面、互為關照。

這映射在行政處罰決定公開法律關系中，即表現為行政相對人和社會公眾是監督知情的權利人，而行政機關則是處罰決定公開的義務人。作為義務人，行政處罰決定公開天然地排斥行政機關以誤傷權利人的方式公開行政處罰決定。作為權利人，行政相對人和社會公眾所要知情的也并非相對人的隱私或信息，而是行政執法的實際狀況。由此，行政相對人的隱私權和信息權保護與民主監督權利人的知情權保障并不沖突，二者看似彼此對立，實則相互統一。同理可知，行政機關不應享有公開與否的自由裁量權，行政相對人和社會公眾的監督知情權也不應受到行政處罰決定必須具有一定社會影響或者涉及公共利益的限制。否則，就會形成監督真空，行政機關也不會作繭自縛，而民主監督的愿景便會化為泡影[1]（p143）。

不可否認，監督行政場景中行政處罰決定公開具體制度的缺漏，的確導致法律實踐中出現不少對相對人造成二次侵害的現象。但是，這一現象并不足以構成否定其民主監督目的的正當理由。相較于普通的程序控權機制，行政處罰決定公開至少具有以下幾個方面的特殊價值和意義：

首先，它是踐行中國式民主，保障人民當家作主地位的重要體現。中國式民主是一種全過程人民民主，是超越于西方自由主義民主的新型民主形式 [14]（p53）。全過程人民民主不僅強調要保障人民當家作主的地位，而且注重通過豐富民主形式、拓寬民主渠道，構建人民當家作主的制度機制，讓人民從理論上的主人變為實踐中的主人[15]（p212-214）。行政處罰決定公開致力于將人民的民主監督權利落實為具體的法律制度，無疑是中國式民主實踐的生動體現。

其次，它是轉變執法理念，促進服務行政貫徹落實的重要舉措。受傳統管理行政影響，長期以來，行政相對人和社會公眾均以被管理者的身份出現在行政法律關系中。由此，便形成了理論上人民當家作主，但實踐中卻只能被動服從的反差局面。為扭轉這一局面，行政處罰決定公開通過將人民政治上抽象的民主監督權落實為法律上具體的監督知情權，較為徹底地改變了行政機關與人民之間的管理與被管理關系，并重新將其拉回到服務與被服務關系的正軌上來。

再次，它是推動先例公開，倒逼嚴格規范公正文明執法的重要方法。行政裁量權控制是行政法治的永恒命題。雖然新、舊《行政處罰法》均設置了諸多一般性的程序控權機制，但是這些依賴個案且具有過程性的控權手段，還遠不足以普遍且根本地管控住隨時可能“脫韁”的行政處罰裁量權。對此，行政處罰決定公開不僅可以充分發揮普遍公開的顯性控權作用，而且還將形成先例的隱性約束作用，從而能夠更為普遍且根本地倒逼行政機關嚴格規范公正文明執法。

最后，它是抽象法律具象化，增強人民理解、信任與支持的重要渠道。法律的抽象性和執法的不透明會對人民的信任感造成較大的不利影響。行政處罰決定公開通過以案釋法的方式，不僅能夠有效彌補法律抽象性的不足，而且可以徹底改掉行政執法不透明的弊病，從而使得行政機關以一種更加負責任、更加有溫度、更加有自信的姿態面對行政相對人和社會公眾。

（二）風險提示本質為公共警告

理論上，行政規制場景中的風險提示型行政處罰決定公開屬于廣義上的風險規制，當無異議。而風險規制的行政目的主要在于通過公權力的介入幫助社會公眾預防不確定的社會風險[16]（p17）。相較于傳統為維護現有秩序所開展的反應式行政活動，風險規制最核心的特征便是它是面向未來且具有預測性的行政活動[16]（p65）?！坝捎陲L險規制致力于‘未知空間，對于‘未知的判斷，行政法就需要在規制過程中引入成本—收益分析程序、風險評估程序、專家論證步驟、風險管理環節、風險溝通步驟、信息披露程序以及公眾參與環節等內容，以使‘未知的程度有所降低?！盵17]（p5）因此，風險規制并非一蹴而就的信息公開過程。風險行政中，行政機關必須擁有一定的自由裁量權，同時也必須履行風險發現、評估和處理的必要程序，而信息披露則屬于其最終采取的風險規制措施。關于這一風險規制措施，域外理論通常將其稱為“公共警告”或者“消費安全信息披露”[6]（p125）。

從風險提示型行政處罰決定公開的實際運行來看，它其實也必須先履行風險評估和預測程序[3]（p26），并且有關立法也明確規定行政機關的風險提示必須以風險評估結果為前提和依據①。然而，一旦行政處罰決定公開需要以風險評估為前提和依據，那么它就不再是純粹的政府信息公開行為，而是轉變為一種復雜的公共警告活動。就二者的關系而言，行政處罰決定公開毋寧只是公共警告的風險信息來源或者最后的信息披露形式，而非獨立的行政活動。換言之，風險提示型行政處罰決定公開具有附屬于公共警告的制度屬性。作為一種風險規制行政，公共警告必須以特定的行為、產品或事件存在風險且具有一定社會影響為前提。由于其是行使權力、提供風險提示服務的行政活動，因此行政機關必須擁有一定的自由裁量權。雖然公共警告具有典型的服務行政特性，但是由于其極易對行政相對人的合法權益造成侵害，因此它也必須在行政法治的框架下運行[18]（p41-48）。

（三）聲譽制裁隸屬于失信懲戒

如前文所述，聲譽制裁本質是一種信用監管機制。作為一種信用監管機制，聲譽制裁型行政處罰決定公開當屬于失信懲戒之范疇。失信懲戒是社會信用體系運行的核心機制，其目的主要在于通過社會信用體系將失信者與交易合作對象的一次博弈轉化為其與全社會的多次重復博弈，使其一處失信、處處受限，防止其對社會造成再次傷害。從防范失信風險的行政目的來看，失信懲戒其實也是一種風險規制行政。只是，由于它所關注的主要是人的風險，而非行為、產品或事件的風險，因而它是一種新型風險規制行政[19]（p62）。囿于該種新型風險規制行政高度依附于信用信息甄別機制（收集和評價）、信用信息傳遞機制（傳播和應用）和激勵約束機制（獎懲和反饋）所構成的信用風險防范系統[20]（p27-28），是故它的運行機理也就需要被置于“信用信息歸集—信用信息評價—采取懲戒措施”的框架下加以考慮[19]（p58）。具體而言，信用信息歸集主要承擔收集信息主體信用信息，提供信息支撐的任務；信用信息評價主要負責綜合評價信用信息，對信息主體的信用狀態進行分級分類；采取懲戒措施則是根據信息主體的失信類型和失信程度，對其采取針對性防范措施。

從當前地方信用立法和有關法律實踐來看，行政處罰決定公開與失信懲戒發生關聯主要存在兩種形態：其一，作為信用信息歸集對象的行政處罰決定公開；其二，作為聲譽制裁載體的行政處罰決定公開。其中，作為信用信息歸集對象的行政處罰決定公開實際只是失信懲戒的一種信息來源，而作為聲譽制裁載體的行政處罰決定公開則是失信懲戒措施的一種表現形式。由此，信用監管場景中的行政處罰決定公開其實也不具有獨立的制度屬性，而是隸屬于失信懲戒。根據失信懲戒的運行機理，行政機關通常只能在全面掌握信息主體信用信息，對其進行綜合評價，并確定其存在失信風險時，才能夠對其采取失信懲戒措施②?；谠u判信息主體失信風險的需要，信用信息歸集必須對應特定的信息主體、保留信息主體的身份信息，但是由于其承擔的任務主要是為信用信息評價提供信息支撐，因而它一般只是一種行政組織內部的信息共享機制，而非向社會發布的信息公開機制①。從防范不同程度失信風險的目的和功能來看，失信懲戒措施一般可表現為失信風險監管類、失信風險預警類以及失信風險隔絕類三種形態[19]（p59）。聲譽制裁通過向社會公開發布信息主體的失信狀態或負面信息，以提醒和警示其他社會主體作出理性判斷，屬于失信風險預警類懲戒措施。

（四）警示教育沿襲于壓制型法

行政執法領域的警示教育最早可追溯至古代刑罰中的“恥辱刑”[21]（p19）。作為一種污名機制，它的核心目的是通過打擊、羞辱違法者，威懾其他潛在效尤者。相較于一般行政手段，警示教育具有擴大執法效果、提高行政效率、樹立行政權威的顯著優勢。但是，伴隨近現代人權觀念的普及和有關法律制度的確立，其缺陷也日益暴露。申言之，警示教育在對違法者已經實施法律制裁的基礎之上，再以犧牲其聲譽為代價，達成威懾其他潛在效尤者、減輕行政執法壓力的行政目的，不僅嚴重違背“以人為本”“禁止重復評價”的現代法治精神[22]（p103），而且存在突圍合法性控制、在法律之外恣意實施違法制裁的法治風險[23]（p105）。對此，刑事領域早已明令禁止將違法犯罪人員進行游街示眾的污名做法②。而在行政領域，絕大多數學者也主張應當嚴格限制該種事后對違法者進行人格羞辱的行政措施。

行政處罰決定公開借由現代信息技術發揮警示教育功能，不僅在形式上弱化了對違法者人身及人格尊嚴的直接侵害，而且在實質上降低了執法成本，增強了威懾效果。由此，其也愈發為行政機關所青睞。然而，由于它所堅守的仍是一種壓制型法③的價值理念和行政范式，因此即便其在形式和效果上有再大的改進，也難以彌補其在目的正當性上存在的固有缺陷與不足。

四、不同制度屬性行政處罰決定公開的規范路徑

行政處罰決定公開的泛化不僅容易模糊不同行政活動的邊界，而且還會導致政府信息公開權力的濫用。而為防止其誤用、濫用對行政相對人的合法權益造成侵害，就需要在明確不同應用場景行政處罰決定公開制度屬性的基礎上，確定其各自的規范路徑。

（一）作為民主監督制度的規范路徑

根據民主監督的制度屬性，行政處罰決定公開固然應當堅持“以公開為原則，以不公開為例外”。而在法律實踐中行政機關其實并未受到《政府信息公開條例》第20條第6款和《行政處罰法》第48條的限制，對是否“具有一定社會影響”幾乎不予考慮[10]（p449）。有關地方立法一致規定，行政機關應當堅持“以公開為常態，以不公開為例外”的原則④。作為一項權力賦予者對權力行使者進行事后監督的法律制度，行政處罰決定公開表面上看似乎是行政機關在主動地行使信息公開職權，但實際卻是其在被動地履行被監督義務，其并不享有公開、不公開以及在何種情況下公開的行政裁量權。由于它的限制對象是行政機關而非行政相對人和社會公眾，因此它應當是不對特定對象產生實際影響的行政事實行為，而不能是對特定相對人進行侵害或制裁的行政法律行為。由此，一旦它給特定對象帶來有針對性的不利后果，那么就應及時審視其是否已被誤用或濫用。

由于民主監督法律關系天然排斥監督義務人以侵害監督權利人的方式公開行政處罰決定，而行政處罰決定又都是行政相對人的負面信息，因此其必須以隱匿相對人身份信息的方式予以公開。并且，這種隱匿應當是全面和無差別的隱匿，而不能是部分隱匿或者針對不同類型相對人的區別隱匿。這一方面是因為唯有全面隱匿相對人身份信息保證其不被識別，才能夠真正防止監督權利人的利益不受侵害；另一方面則是由于無論是自然人的聲譽還是企業的信譽都是監督權利人的核心利益，其均不應在民主監督的框架下受到侵害。不可否認，相對于自然人，企業應當承擔更多的社會責任，履行更加透明的經營義務，但這卻并非是民主監督法律關系的核心內容，而是行政規制法律關系的核心內容。如若其行為、產品以及關聯事件存在風險或者其違法行為已經構成失信，那么就應按照公共警告或者失信懲戒的原理決定是否公開有關行政處罰決定以及是否公示企業信息。

除必須隱匿相對人的身份信息之外，要充分發揮行政處罰決定公開的民主監督效能，更為重要的是保障行政機關公開的行政處罰決定全面、真實、準確且便于相對人、社會公眾獲取和利用。這就要求行政機關應當通過優化公開內容、檢索工具以及公開程序等，為相對人和社會公眾了解掌握行政機關的執法狀況提供更多幫助和便利。在優化公開內容方面，行政機關應當盡量以公開行政處罰決定全文的方式向相對人和社會公眾公布處罰機關、處罰對象（自然人或企業）、處罰類別、違法事實、法律依據、處罰程序、處罰結論等信息，即便是采取公開摘要的方式公布行政處罰決定，也應全面、真實、準確地展示上述反映行政處罰狀況的核心內容。在優化檢索工具方面，行政機關需要改變當前主要以時間先后順序進行公開的簡單做法，可參照司法裁判文書公開，進一步提供根據各項核心信息條目進行個性化獲取和利用的檢索工具，并允許復制和下載。在優化公開程序方面，應當根據行政機關之間的條條關系和條塊關系，逐步形成科學規范、符合各自特點的統一公開流程和公開標準，同時還應嚴格遵守法定的公開時限，做到合法、主動、及時公開。

（二）作為公共警告制度的規范路徑

基于公共警告的制度屬性，風險提示型行政處罰決定公開也應遵循風險發現、評估和處理的運行機理。由于其是行使權力、提供風險提示服務的行政活動，因此行政機關必須擁有一定的行政裁量權。而行政機關裁量的主要內容則是行政處罰信息是否存在風險，該種風險是否影響公共利益或者具有一定社會影響，是否需要公開以及是否需要額外公開風險制造者和關聯者的身份信息等。雖然風險提示型行政處罰決定公開通常也是一種行政事實行為，但是由于不當公開和錯誤公開，不僅容易侵害行政相對人的合法權益，而且還會損害公共利益，因此其必須受到行政法治的約束和控制。

具體而言，公共警告視域下的行政處罰決定并非當然公開或者應當公開，而是必須以行政處罰信息存在風險且具有一定社會影響為前提。與作為民主監督制度的行政處罰決定公開不同，作為公共警告制度的行政處罰決定公開是行政機關行使權力、為社會公眾提供風險提示服務的行政活動，行政機關擁有一定的行政裁量權。但是，行政機關權力的行使必須受到行政合法性原則、比例原則和程序正當原則的約束。首先，作為公共警告制度的行政處罰決定公開主體應當是行政處罰決定的作出主體或者在相應領域具有法定管理服務職責的其他行政主體。其次，有關行政主體必須履行風險評估和預測的法律程序，必要時還應增加風險溝通、專家論證、公眾參與以及成本效益分析等環節。最后，作為公共警告制度的行政處罰決定公開必須以存在拖延的危險為前提，亦即只有在采取即時性行政措施無法消除危險或者不夠充分時，才能夠選擇以公開有關行政處罰決定信息的方式作出公共警告；至于是否需要額外披露違法者的身份信息，則應進一步根據防范風險的實際需要、風險信息與違法者的關聯程度以及對其造成的侵害是否均衡等作出具體判斷[24]（p395-396）。

（三）作為失信懲戒制度的規范路徑

如前所述，信用監管場景中的行政處罰決定公開主要存在兩種形態，即作為失信懲戒信息來源的行政處罰決定公開和作為失信懲戒措施之聲譽制裁表現形式的行政處罰決定公開。作為失信懲戒的信息來源，行政處罰決定公開不僅需要具備信用信息的基本屬性，而且還應遵循信用信息歸集的內在要求。對于前者，由于信息主體的輕微違法信息并不足以構成影響其信用狀態的重要因素，因而目前絕大多數地方信用立法均將適用簡易程序作出的行政處罰決定排除在了信用信息歸集的范圍之外。對于后者，由于信用信息歸集是為評判信息主體信用狀態提供信息支撐的內部信息共享機制，因此有關行政處罰決定信息必須具備真實性、準確性、完整性、最終性以及時效性和安全性。其中，真實性、準確性和完整性是對其內容的要求，即不能存在虛假、錯誤或缺漏；最終性是對其形式的要求，即必須以生效法律文書為依據；時效性是對其時限的要求，其保存期限一般為3年或5年；安全性則是對歸集方式的要求，即在未確定信息主體失信狀態并決定采取失信懲戒措施之前，要防止因負面信息的不當公開或泄露對其合法權益造成侵害。

作為失信懲戒措施的表現形式，行政處罰決定公開需要根據聲譽制裁在失信懲戒措施體系中的定位以及失信懲戒的運行機理確定其規范路徑。在失信懲戒措施的三種類型中，失信風險監管類懲戒措施通常適用于存在不良信息或者一般失信的信息主體，而失信風險預警類和失信風險隔絕類懲戒措施則主要適用于嚴重失信的信息主體①。由于聲譽制裁本質上是一種失信風險預警類懲戒措施，因此行政機關如若以公開行政處罰決定的方式對信息主體實施聲譽制裁，那么也就必須以其嚴重失信為前提。根據失信懲戒的運行機理，信息主體失信狀態的判斷，一般應當建立在全面歸集信息主體信用信息并對其進行綜合評價的基礎之上。然而，由于我國的社會信用體系尚不健全，有關立法亦不完善，因此法律實踐中出現不少行政機關根據單個違法事實處理即作出失信懲戒決定的現象。其中，聲譽制裁型行政處罰決定公開便是一例。聲譽制裁型行政處罰決定公開根據單個行政處罰決定即公開發布相對人的負面信息，不僅容易對相對人造成二次侵害，而且已經脫離社會信用體系，違背失信懲戒運行規律，從而致使其徹底淪為一種普通的秩序行政手段。有鑒于失信懲戒斷然不能簡單依據單個違法處理即對信息主體進行聲譽制裁，而行政處罰決定公開又必然是單個違法事實處理結果的公開，是故，行政機關應當盡量避免通過行政處罰決定公開的方式對信息主體進行聲譽制裁，但信息主體單個行政違法行為足以構成嚴重失信的情形除外②。

（四）作為壓制型法制度的規范路徑

對比警示教育場景中的行政處罰決定公開，作為民主監督制度的行政處罰決定公開貫徹落實“以人民為中心”的價值理念，將行政相對人和社會公眾的利益置于首位，把社會認同當作增進法律秩序民主價值和提高行政執法效能的力量源泉，注重參與協商、歡迎監督批評，是一種回應型法[25]（p106-112）。

從壓制型法邁向回應型法，既是現代法治文明發展的必然結果，也是社會治理模式變遷的重要體現。作為壓制型法新的表現形式，警示教育型行政處罰決定公開本質是“新瓶裝舊酒”，它與作為民主監督制度的行政處罰決定公開其實是新舊交替的關系。守法教育和威懾違法已被作為民主監督制度的行政處罰決定公開和作為新型風險規制行政的失信懲戒合理吸收，并以一種更加文明開放、公平公正的方式得以呈現。具體而言，前者確立相對人權利主體地位、推動行政處罰決定全面公開，不僅可以彌補壓制型法所固有的不文明缺陷，而且有利于實現開放式守法教育的良好效果；后者嚴格限制聲譽制裁適用對象、建立信用修復機制，既可以防止失信成本過低造成違法行為泛濫，又能夠避免制裁過度導致“破罐子破摔”。

五、結語

伴隨現代行政任務和行政方式的多樣化、復雜化發展，行政處罰決定公開這一新型制度形式逐漸步入行政法治視野之中?；谶@一新型制度形式的法律特性和顯著優勢，其在監督行政和行政規制的多個場景得到廣泛應用。但與此同時，也衍生了公開泛化和規范路徑選擇困難問題。從制度分流的視角來看，行政處罰決定公開的泛化實際根源于理論上未能嚴格區分不同應用場景行政處罰決定公開的制度屬性。由此，要全面徹底地實現其規范化，就需要厘清其在不同應用場景中的不同制度屬性，并根據不同屬性行政活動的運行機理，確定其各自的規范路徑。然而，需要注意的是，行政處罰決定公開的不同制度屬性之所以容易相互混淆，乃是因為它們均是以信息為基礎的新型行政活動。面對紛繁復雜的新型信息行政，行政法學應當如何應對，已然成為亟須研究的重要課題。

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