通過優化土地利用保護生物多樣性之法學進路

張曉彤

（河北大學法學院，河北保定 071002）

一、問題的提出

習近平總書記指出：“生物多樣性關系人類福祉，是人類賴以生存和發展的重要基礎?！盵1]生物多樣性指一定空間范圍內多種多樣活有機體總稱，既是生物與環境間復雜相互關系的體現，也是生物資源豐富多彩的標志。[2]然而近年來，不論是中國還是全球，均面臨著生物多樣性受到嚴重威脅的嚴峻困境，生物多樣性保護成為全球廣泛討論的環境熱點和難點問題。土地利用變化將直接導致生境破碎化，有研究表明，生境破碎化帶來的棲息地喪失是造成生物多樣性減少的主要驅動力，[3]使得原有生物不得不遷移至其他生境或適應轉變后的土地利用方式，甚至走向滅絕，而生物變化的消極作用會貫穿個體到種群乃至整個生態系統。國土空間規劃是指對一個國家或地區的土地利用和空間發展進行系統性、綜合性和長期性的規劃。它涉及到土地的合理利用、土地的開發與保護、城鄉空間的組織和調整等方面，目的是實現國土資源合理配置、生態環境保護、經濟社會可持續發展和人民福祉提升的統一。因此，在國土空間規劃指導下為優化土地利用而提出的一系列措施，同樣能夠對保護生物多樣性起到積極作用。

長期以來，自土地利用與生物多樣性受到廣泛關注之后，相關研究成果主要集中在環境科學、地理學、生態學等學科。例如，李俊生等對城市生態環境特點進行了概括，以此為基礎綜述了城市化對生物多樣性的影響。[4]趙國松等從全國及區域尺度分析了我國1990-2010 年土地利用變化對生物多樣性保護重點區域的擾動。[5]李保杰等將土地利用變化作為影響土壤生物多樣性的因素之一，并對土地利用變化威脅土壤生物多樣性的驅動過程進行了分析。[5]而在法學學科視角下探索通過優化土地利用進行生物多樣性保護問題，可為生態系統保護和修復、人與自然和諧共生的中國式現代化建設拓展一種新思路。

二、土地利用變化與生物多樣性的關系

（一）土地利用變化是導致生物多樣性喪失的主要原因之一

土地是涵蓋氣候、土壤、植被等自然要素在內的自然綜合體，因此，自然要素對土地利用方式的變化有著不可忽視的影響。例如森林地區的氣溫升高而降水減少可能會導致森林火災的發生，將對林地質量和面積都造成損害?？梢?，并不是所有土地利用變化都是人類活動造成的。但由于人類活動有著較強的主觀能動性，其不確定性相較于自然因素更小，因此，本文主要探討的是人為因素導致的土地利用變化。2019 年，IPBES《全球生物多樣性與生態系統服務評估報告》中顯示，土地和海洋用途的改變是生物多樣性喪失的直接驅動因素之一，特別是土地用途改變，這是1970 年以來對自然的相對消極影響最大的直接驅動因素。土地和海洋利用是人類為了實現一定的經濟目的，對現有的土地和海洋資源進行開發利用。土地利用改變地表覆被從而影響生物多樣性，其中，部分土地用途改變可能引起生境喪失或破碎化，生態系統被分割使得其原有功能下降。例如，土地利用方式為適應人口快速增長帶來的需求而作出改變，圍湖造田等行為造成了生境破壞，生態系統功能退化，湖泊原有的調節氣候、繁衍生物等功能顯著下降，生態系統中的物種由于適應變化的能力不同而因此發生不同的生存走向。同時，不合理的土地利用變化誘發的環境污染、溫室氣體增加、碳平衡失調和臭氧層耗損等會對生物多樣性造成間接影響。[7]55-63

生物多樣性涵蓋生態系統多樣性、物種多樣性和基因多樣性3 個方面，土地利用變化對生物多樣性的影響也分別體現在這3 個部分。具體而言，首先，土地利用變化對生態系統多樣性的影響體現為，土地利用變化引發生態系統物種組成改變，進而使得生態系統原有的結構和功能發生變化。此外，土地利用變化導致生態系統類型變動，會對不同類型的生態系統間空間分布格局產生強烈影響，引發區域生態系統多樣性變動。其次，土地利用變化對物種多樣性的影響體現為，土地利用變化會對物種在長期進化中與物種彼此以及環境之間形成的相對穩定的適應關系作出改變，主要體現為棲息地破壞、物種滅絕、物種入侵、種間關系改變等。[8]最后，土地利用對基因多樣性的影響主要體現在以下2 個方面：一是土地利用變化導致棲息地破碎化，部分棲息地成為生境孤島，生境隔離使得物種繁殖過程受到影響，長此以往導致物種基因結構改變；二是人工對飼養物種或培育物種的基因改良改變了物種的基因結構，產生了人為選擇的基因變異，在此過程中使物種自然形成的基因多樣性發生變化。[9]1561-1566例如農業綠色革命中，為滿足人類需求而經過挑選、改良和培育的物種被廣泛種植或養殖，造成了該改良物種基因單一化的情況。

（二）優化土地利用是保護生物多樣性的重要手段

值得注意的是，并非所有土地利用變化都將對生態環境及生物多樣性產生負面影響，學者們也紛紛以不同區域為例對此展開了研究，研究對象涵蓋從城市到農區、從山區到流域等不同類型。例如，崔國屹等對秦嶺地區近40 年的土地利用變化及其產生的生態環境效應進行研究后發現，旱地轉化為高覆蓋度草地、其他林地、河渠、水庫坑塘和灘地能夠改善生態環境，而林地轉化為灌木林、高覆蓋度草地和中覆蓋度草地轉化為旱地、旱地變為其他建設用地和農村居民點會導致生態環境惡化。[10]也正是由于土地利用變化之于生態環境的正負效應同時存在，才使得探討通過優化土地利用保護生物多樣性成為可能。

優化土地利用不是要一味追求環境保護，而是通過采用將環境保護納入考量范圍的合理規劃、管理與監督，轉變對土地不合理的、過度的開發利用，杜絕為追求經濟利益而對生態環境造成的損害，轉變先損害后修復的陳舊思維，貫徹預防為主的方針，最大可能地減少對生境的破壞，以維護原有區域生態環境的整體性和穩定性。因此，保護生物多樣性也理應成為優化土地利用的重要目標。

實際上，全球各國也通過具體實踐再次印證了優化土地利用能夠對于保護生物多樣性起到積極作用。例如《昆明—蒙特利爾全球生物多樣性框架》中相關目標的提出。2021 年10 月，《生物多樣性公約》第十五次締約方大會（COP15）的第一階段會議在我國昆明召開，會議發出“保護生物多樣性、共建全球生態文明”的倡議；2022 年12 月19 日，《生物多樣性公約》第十五次締約方大會第二階段會議通過了《昆明—蒙特利爾全球生物多樣性框架》（GBF），提出到2030 年保護30%的全球陸地和海洋等系列目標，指引國際社會攜手遏止并扭轉生物多樣性喪失，推動生物多樣性恢復進程。這也彰顯出對陸地、海洋、內陸水域和沿海地區的保護與合理利用之于保護生物多樣性的重要價值。

三、通過優化土地利用保護生物多樣性的實踐探索

（一）土地管理立法中生態環境治理與保護理念的融入

從國家層面來看，《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）最早于1986 年6 月25 日頒布，于1987 年1 月1 日實行，目前已經經過3 次修正、1 次修訂，現在施行的《土地管理法》除總則和附則外共6 個章節，分別規定了土地的所有權和使用權、土地利用總體規劃、耕地保護、建設用地、監督檢查和法律責任的相關內容，其中，立法目的便涵蓋促進社會經濟可持續。以土地利用總體規劃章節為例，第15 條明確指出組織編制土地利用總體規劃要將國土整治和資源環境保護要求考量在內，第17 條提出落實國土空間開發保護要求、保護永久基本農田、提高土地節約集約利用水平、統籌安排城鄉用地、保護改善生態環境與可持續利用、耕地類型數量質量要求共6 個原則；第18 條規定國土空間規劃堅持生態優先，綠色、可持續發展的要求。此外，1998 年12 月27 日發布的《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《土地管理法實施條例》）目前已經經過3 次修訂，第三次修訂后的《土地管理法實施條例》已于2021 年9 月1 日起施行。

從地方層面來看，不論是省、自治區、直轄市，還是設區的市，都出臺了土地管理地方性法規。例如《天津市土地管理條例》《河北省土地管理條例》《云南省土地管理條例》《浙江省土地管理條例》《江蘇省土地管理條例》《杭州市土地管理規定》《長春市土地管理細則》等。各省、自治區、直轄市也出臺了實施辦法，例如上海市、山東省、新疆維吾爾自治區等。此外，還有專門針對經濟特區、自由貿易港等特殊區域的地方性法規，例如《珠海經濟特區土地管理條例》《廈門經濟特區土地管理若干規定》《海南自由貿易港土地管理條例》。以河北省為例，《河北省土地管理條例》在篇章設置上與《土地管理法》基本相同，除總則和附則外共有國土空間規劃、耕地保護、建設用地、土地所有權和使用權的權屬和登記、監督檢查和法律責任6 部分，條例中的多項內容也體現出如堅持生態優先、加強生態保護與修復、追求綠色和可持續發展等多項生態治理與保護層面的價值追求。此外，河北省還于2015 年3 月開始施行了《河北省國土保護和治理條例》，以此作為河北省行政區域內國土資源環境保護和治理的法律依據，涉及規劃編制、共同保護、綜合治理、專項規定、信息公開和公眾參與等多項內容。

綜上，國家立法為地方立法的發布實施奠定了基礎，而地方關于土地管理的立法則時刻緊跟國家立法步伐。從內容上看，國家立法和地方立法都在設置具體內容時充分考量了生態環境因素，顯示了對實現可持續發展的追求，這與我國生態環境治理保護以及生態文明建設的方向及價值目標相一致。

（二）優化土地利用的實施項目中生物多樣性保護價值目標的突顯

值得肯定的是，在貫徹預防為主的環境法基本原則背景下，生物多樣性保護逐漸從被動走向主動，我國也有部分地區曾經開展了針對性項目并取得了良好進展，再次彰顯了優化土地利用之于生物多樣性保護的重要作用。

早在2008 年，我國曾和歐盟合作開展了“中國土地利用規劃和土地整理中的生物多樣性保護”項目，該項目由原國土資源部土地整理中心承擔，合作單位是海南省原國土環境資源廳和貴州省原國土資源廳，該項目實現了生物多樣性保護與土地利用總體規劃和土地整理的突破性結合，在保障經濟發展的同時，一定程度上避免給生態系統帶來不可逆轉的破壞。[11]以在海南省開展的示范項目為例，2008年10 月，由歐盟資助的中歐生物多樣性保護海南示范區項目啟動，該項目將生物多樣性保護納入從指導思想、土地利用現狀分析、指標構建到用地布局、保障措施等各方面，結合區域生物多樣性保護的突出問題與實際情況，制定了有利于生物多樣性保護的規劃方案，使得土地利用總體規劃不僅起到了保護耕地和促進節約集約用地的作用，還對生物多樣性保護發揮了重要作用。[12]

四、通過優化土地利用保護生物多樣性的進路思考

（一）土地利用規劃中，生物多樣性保護的理念及目標強調

1.堅持系統治理的理念

通過優化土地利用保護生物多樣性本質上還是要落回生態環境保護的命題，在此背景下，通過優化土地利用保護生物多樣性之理念仍要回歸環境法項下。

從生態系統的結構來看，生態系統是一個有機整體，內部各要素之間相互依存、聯系緊密，各要素均不能獨立存在。從生態環境治理來看，生態環境治理需要將環境、生態系統、自然地理單元、社會經濟發展各項要素和特點進行統籌考慮。[13]從生態文明建設來看，習近平總書記曾指出“系統觀念是具有基礎性的思想和工作方法”，生態文明建設中不論是思維方式還是工作方法都要進行全面轉型，突出重點，帶動全局，整體推進，強化協同。山水林田湖草沙之間相互聯系、相互影響，共同維系著整體生態系統的平穩運行，統籌山水林田湖草沙系統治理是推進美麗中國和生態文明建設的要求。

生態系統的結構、生態環境治理的系統性以及生態文明建設的思維方式和工作方法均要求通過優化土地利用保護生物多樣性必須遵循自然規律，正確認識各生態要素之間的相互關系，加強全要素協調，做好生態環境保護和功能修復。優化土地利用意指以規劃和法律帶動保護和修復，通過預防和改善生境破碎化，減少對生物多樣性的威脅，達到保護生物多樣性的目標。應秉持系統治理的理念，關注生態系統內部各要素的功能和各要素相互之間的聯系，維持生態系統的整體性和穩定性。

2.以實現可持續發展為目標

可持續發展是聯合國環境與發展大會確立的發展戰略，以如何處理好經濟發展與環境保護的關系為核心，強調環境公平和代際公平，體現了人類與環境共同發展、人類社會生生不息的價值理念。[14]可持續發展不僅要求關注當代福祉，還應將目光投向未來，考慮環境、經濟和社會的共同發展，可持續發展是中國乃至全球各個國家在未來發展中要持續追求的目標。

社會經濟的快速發展帶來了人口的快速增長以及人為活動對生態環境的破壞，人類對自然資源進行了過度的開發和利用。全球各國如今共同面臨著生態失衡的問題，生物多樣性保護是各國在可持續發展目標項下面臨的重要任務。探討通過優化土地利用保護生物多樣性，本質上是對人與自然之間關系的再思考，不是單純地要求人類為了保護環境而犧牲經濟利益，而是希望人類能夠在保護環境與收獲經濟利益之間達到一個相對穩定的平衡狀態，協調人與自然之間的關系，追求人與自然和諧共生，以此為人類社會的可持續發展注入持續動能。因此，勢必要將實現可持續發展之目標納入土地利用規劃之中，發揮規劃先行作用，這同時也是對環境法預防為主基本原則的體現。

（二）土地利用規劃中，生物多樣性保護的內容融入

2019 年11 月1 日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳引發了《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》，為統籌劃定落實包含生態保護紅線在內的三條控制線提出了總體要求、科學有序劃定、協調解決沖突和強化保障措施四個大方面項下共計十二個意見。其中“按照生態功能劃定生態保護紅線”中明確提出“優先將具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸防護等功能的生態功能極重要區域，以及生態極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區域劃入生態保護紅線”。這表明我國國土空間規劃項下對生態保護紅線劃定標準已將生物多樣性保護涵蓋在內。具體而言，生態文明建設背景下的國土空間規劃理應涵蓋生態環境治理與保護的內容，其中，生物多樣性保護則是生態環境治理與保護的重要組成部分。

2019 年修正的《土地管理法》中明確規定“已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和城鄉規劃”，隨后在2021 年修訂的《土地管理法實施條例》中規定了國土空間規劃的相關內容，這標志著我國土地利用總體規劃和城鄉規劃向國土空間規劃的轉變。但當前指導國土空間規劃的法律法規與政策性文件仍存在著立法空白或效力層級較低的問題，[15]國土空間是生態系統、生態環境、自然資源等要素的基礎載體，但目前國土空間開發、利用和保護始終分別由土地管理類法律和資源保護類法律進行規制，同樣有著體系規模龐雜的問題。此外，從發展需求看，對特定領域作出單獨規定的單行法模式已經不符合現實需求，且目前我國面臨著空間性規劃類型過多、內容重疊沖突、法律依據不相協調等問題，[16]因此，對現行的各項單行法進行修改的方式也不宜被采用。為此，應單獨制定國家層面的《國土空間規劃法》，并賦予《國土空間規劃法》以基本法的性質，為國土空間開發、利用、保護和修復活動提供基本依據，以法律的強制性和指導性規范各層級國土空間規劃的具體編制。

（三）土地利用管理中，生物多樣性保護的法律制度革新

目前，我國已經認識到土地利用與生物多樣性保護之間的緊密聯系，并且在諸多方面采取了積極作為。包括但不限于：制定相關法律法規和規劃，例如《土地管理法》《中國生物多樣性保護戰略與行動計劃（2011—2030 年）》等；推行退耕還林、退耕還湖、退耕還草；制定實施國土空間規劃，按照生態功能劃定生態保護紅線，2023 年4 月中華人民共和國自然資源部宣布我國首次全面完成生態保護紅線劃定；構建以國家公園為主體的自然保護地體系，并于2021 年2 月，在《最高人民法院最高人民檢察院關于執行〈中華人民共和國刑法〉確定罪名的補充規定（七）》中規定了破壞自然保護地罪罪名。

以生態保護紅線制度為例。生態保護紅線是國土空間規劃中“三線”之一，是在我國建立了各級各類自然保護地之外，為對其他重要生態區域進行有效保護而創新提出的，為有效保護生物多樣性、優化國土空間保護格局提供了新方法，是實現國土空間規劃用途管制的基礎。從法律層面看生態保護紅線實施的制度條件，主要還有以下不足。一方面，生態保護紅線制度的內容規定在2014 年《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）、2015 年《中華人民共和國國家安全法》等法律之中盡管通過立法進行了確認，但原則性較強，無法成為制度構建的堅實基礎，僅是為制度構建和實施提供了依據。另一方面，生態保護紅線制度的法律依據主要體現為，當前關于生態保護紅線的各項較為細化的規定在國家層面表現為各部委制定發布的各意見、指南、通知等，在地方層面表現為地方性法規、地方政府規章、地方規范性文件，且地方性法規及政府規章的數量較少，多數情況僅是在地方生態環境保護法律法規中提及生態保護紅線?？梢?，現有的各項制度依據與法律相比仍欠缺強制力。此外，生態保護紅線內分區管控的規則建立一直被廣泛討論，雖然已有部分地方對生態保護紅線內的分區管控展開了探索，但目前統一適用的規則仍然亟待建立。綜上，原則性較強以及法律強制力欠缺的問題還是要通過立法的方式進行彌補，并且明確“三線一單”因某種程度上具有專項規劃特點而可以作為國土空間規劃的補充和延伸之地位，[17]在推進國土空間規劃立法背景下增強生態保護紅線的強制性效力。而分區管控規則的建立，主要應從明確劃定分區的標準以及制定適宜各分區狀況的差異化管控措施入手?？衫^續推行目前地方普遍使用的劃分為一類管控區和二類管控區的區劃方式，在一類管控區施行絕對禁止的管控措施，對二類管控區實施相對寬松的管控措施，特別要合理把控二類管控區的管控措施，結合中華人民共和國自然資源部、中華人民共和國生態環境部、中華人民共和國國家林業和草原局發布的《關于加強生態保護紅線管理的通知（試行）》，進一步結合各地實際情況制作準入清單，嚴格把控人為活動對自然生態造成的影響。

（四）土地利用監督中，生物多樣性保護的主體整合與拓寬

國土空間大體上可以分為已經被開發利用的區域和未被開發利用的區域，因此，優化土地利用蘊含著兩部分的要求：一部分是為實現恢復生物多樣性的目的，對已經被開發利用的國土空間進行生態修復；另一部分是為實現維持生物多樣性的目的，對還未開發利用的國土空間進行生態保護。因此，基于優化土地利用的生物多樣性保護意在同時采用事前預防和事后治理兩種方式，通過對生態系統保護和修復，分別實現對生物多樣性的維持和恢復。土地利用監督理應從保護監督和修復監督兩方面展開。

從保護監督來看，《土地管理法》第67 條規定了縣級以上人民政府自然資源主管部門的監督檢查職能?！董h境保護法》第10 條規定了國務院環境保護主管部門的監督管理職能。此外在環境司法中，還有檢察機關、公益組織通過提起環境公益訴訟參與生物多樣性保護監督的實踐?？梢?，監督主體仍然是以政府部門為主。從修復監督來看，一般是由政府部門負責生態修復驗收，但驗收只是最后結果環節的表現，并且生態修復不是一蹴而就的，是一個長期的過程，因此生態修復需要長期且持續性的監督。在生態修復的過程中，由于生態系統的發展演變是一個動態的過程，因此要采取長期監測的方式，將監測得出的各項數據應用于不同階段的修復結果評價。此外，雖然對土地利用各階段的監督結果應基于不同的評價體系作出，但不同的體系均需要在指標構建等方面體現出對生物多樣性保護的強調。

不論是保護監督還是修復監督，目前以政府部門為主的監督都太過單一。為提升協同監督的效率，有必要將現有的各項監督職能進行整合。此外，政府部門本就是生態環境保護法律和政策的執行部門，不適合再當獨立的裁判者，因此土地利用的管理離不開社會公眾監督。公眾參與是我國環境法的基本原則之一，是監督生態環境保護決策和實踐科學理性的重要方式?！独ッ鳌商乩麪柸蛏锒鄻有员Ｗo框架》第21 個行動目標明確提出要確保公眾能夠獲取最佳現有數據、信息和知識，因此，信息披露是確保公眾參與的基本前提。通過獲取信息及學習相關知識，社會公眾能夠提高自身參與生物多樣性保護的能力與水平。

（五）土地利用能力與水平提升中，對生物多樣性保護相關因素的考量

在土地利用能力與水平的提升中，科學技術的發展是關鍵?！董h境保護法》第7 條表明國家對環境保護科學技術研究、開發和應用的鼓勵與支持?？茖W技術的運用在我國環境法制度構建中一直發揮著重要作用。以生態功能區制度為例，2010 年，國務院發布了《關于印發全國主體功能區規劃的通知》，通知中按照不同的標準將我國國土空間分為了不同的主體功能區，以此為基礎，對各不同類型主體功能區的功能定位、發展方向、開發管制原則等內容進行了規定?？梢?，生態功能區劃是生態功能區制度的核心之一，也是該制度構建的基礎，是一項具備較高科學技術性的工作，需要相關人員具備較強的專業技能，生態功能區劃的科學與否決定著生態功能區制度能否有效實施。

在探討通過優化土地利用保護生物多樣性項下，以土地利用總體規劃編制為例。2017 年原國土資源部公布了《土地利用總體規劃管理辦法》，其中第14 條指出“土地利用總體規劃編制應當運用先進的科學技術手段”，強調了科學技術手段的運用之于規劃編制的重要作用。第21 條提出了編制土地利用總體規劃中各類用地空間布局安排應當考慮的8個方面，其中表明要“優先布局國土安全和生態屏障用地”。隨著土地利用總體規劃向國土空間規劃轉變，市場監督管理總局批準發布了全國首個國土空間規劃編制技術規范國家標準——《省級國土空間規劃編制技術規程》，將于2024 年1 月1 日起實施。規程中內容覆蓋包含陸海在內的全域國土空間，規定了關于省級國土空間規劃編制的程序、技術等主要內容。規程中強調功能協調，“生態空間要求安全優先、維護生物多樣性和改善生態服務功能，筑牢國家生態安全屏障”。從國家層面發布的辦法到規程可見國土空間規劃編制技術規范層面考量因素中對生物多樣性的納入，表明優化土地利用與生物多樣性保護之間互動關系得到越來越多的重視與關注，維護生物多樣性之于維護國家生態安全的重要性也越發凸顯。國家層面規范標準的出臺也對科學技術提出了更高要求，一方面，應加強有關土地利用與生物多樣性保護的基礎研究，為規劃編制奠定堅實的基礎。具體而言應包括但不限于開展對區域內生物多樣性基本狀況的調查并識別區域突出特征、對特定生物及其棲息地開展調查以明確二者依存的緊密程度、研究土地利用政策規劃對生物多樣性的影響等。另一方面，應注重加強科學技術的基礎設施建設與完善，例如生物多樣性監測網格的建立、生物多樣性調查評估技術的提升，為相關調查研究的開展提供強有力的保障。

五、結語

總而言之，人類過度追求經濟利益導致生態系統穩定性和持續性被不斷破壞，對土地用途的改變直接導致區域原有生境破碎化，而生境與生物多樣性存在密切聯系，一般認為生境面積減少90%，將導致可長期存活的物種數減少50%。[7]人類經濟活動的過當行為是導致生物多樣性破壞的根源。為保護和修復完整的生態系統，土地利用的轉型勢不可擋。未來應繼續在國土空間規劃和生態文明建設項下，持續推進通過優化土地利用保護生物多樣性的法學研究，可以進一步探討優化土地利用與生物多樣性保護協同治理的可行路徑，探索構建更加合理、更加適配、更具有實際操作性的治理體系。