電競酒店接待未成年人公益訴訟檢察履職的作為與困境突破

蘇明月 吳雅琪

一、問題的提出

加強未成年人保護工作， 促進未成年人健康成長，是貫徹落實黨中央、國務院決策部署并回應社會關切的重要舉措， 是各級政府管理部門肩負的重要職責。[1]近期，電競酒店的爆發式增長導致其侵害未成年人合法權益的問題愈發突出， 引起黨和國家高度重視， 相關國家機關第一時間采取相應措施治理電競酒店。 2022 年5 月12 日，江蘇省宿遷市中級人民法院開庭審理宿遷市人民檢察院訴電競酒店接待未成年人民事公益訴訟案， 這是全國首例電競酒店民事公益訴訟案件。 2023 年2 月25 日，最高人民檢察院發布電競酒店治理未成年人保護檢察公益訴訟典型案例， 為各級司法機關提供了辦案指引。 2023年3 月17 日，文化和旅游部、公安部、國務院未成年人保護工作領導小組辦公室發布《文化和旅游部 公安部 國務院未成年人保護工作領導小組辦公室關于加強電競酒店未成年人保護工作的通知 （征求意見稿）》，面向社會公開征集電競酒店治理意見。 2023年8 月3 日，文化和旅游部會同公安部聯合發布《文化和旅游部、公安部關于加強電競酒店管理中未成年人保護工作的通知》（以下簡稱《通知》），對電競酒店管理中加強未成年人保護工作提出了具體要求。

電競酒店是指通過設置電競房向消費者提供電子競技娛樂服務的新型住宿業態，包括所有客房均為電競房的專業電競酒店和利用部分客房開設電競區域的非專業電競酒店。[2]2003 年11 月18 日，國家體育總局正式批準將電子競技運動列為中國第99 個體育項目，自此電子競技開始規?；l展，也為電競酒店帶來了商機。 隨著新冠疫情的爆發，網吧、KTV 等娛樂場所紛紛關停， 但酒店是社會的剛需，因此，一部分電競產業在疫情防控期間開始向電競酒店轉型， 自此電競酒店進入快速發展階段。 據同程旅行發布的《中國電競酒店市場研究報告（2021 年）》，到2023 年全國電競酒店存量預計將突破 2 萬家。[3]

電競酒店是“網吧”與“酒店”跨界的衍生品，在體驗上實現了“1+1＞2”的效果。 一方面，電競酒店的電腦配置相較于傳統網吧優良、上網環境舒適安全，另一方面其與傳統酒店相比，更具有娛樂性和社交性，符合年輕人的消費需求。[4]然而，電競酒店在滿足群眾需求、擴大消費的同時，也給未成年人保護工作帶來了挑戰。[2]首先，電競酒店存在大量違規接待未成年人、入住登記不完善、一房多人及他人代開等問題。 例如，江蘇省宿遷市中級人民法院審理的全國首例電競酒店接待未成年人民事公益訴訟案中，涉案電競酒店在不到3 個月的時間里接待未成年人高達387 人次。[5]據浙江省諸暨市人民檢察院某檢察官透露，其在走訪轄區內一家電競酒店時發現， 原本的4 人間卻容納了12 人 （其中10人為未成年人）， 但登記信息僅為1 名成年人。 其次，電競酒店存在男女混住、衛生臟亂差、食品安全無法保障等問題。[3]此外，未成年人長期入住電競酒店，容易滋生違法犯罪行為。 一方面，電競酒店的高昂費用對于經常出入且無經濟來源的未成年人來說是不小的負擔，容易引發未成年人為湊足入住款而實施盜竊、詐騙、搶劫等犯罪行為。 另一方面，由于電競酒店在未成年人保護方面存在較大監管漏洞，很可能成為新的違法犯罪行為滋生地。 入住人員彼此之間容易傳染惡習， 可能衍生出團伙盜竊、聚眾賭博、販毒吸毒等違法甚至犯罪行為，而男女混住情況也更容易導致性侵等案件的發生。[3]

針對電競酒店發展中存在的侵害未成年人權益的風險，《通知》 的出臺具有如下幾點重要意義：（一）明確電競酒店的經營性質為“不適宜未成年人活動的場所”，解決了電競酒店的定性難題；（二）出臺電競酒店具體行業規范如設置禁入標志、履行告知義務、實施網絡安全技術措施等，通過制度規范電競酒店行業的運營與發展；（三）明確建立協同監管機制，規定地方各級文化和旅游行政部門、公安機關應當會同相關部門， 合力對電競酒店進行監管。 在協同監管的基礎上，《通知》強調了要嚴格文化和旅游市場行政處罰及治安管理行政處罰，確保監管發揮實效。 《通知》的出臺將積極推動電競酒店行業健康有序發展， 從而保護未成年人合法權益，但同時也應看到，《通知》的實際效果的發揮還存在著現實的制約。 實踐中，公安機關往往比較忙碌，其集多重職責于一身， 在履行行政監管職責的同時，也承擔著偵查的司法職責。 由于精力有限，公安機關在對電競酒店進行監管時往往是 “無事不管、事后嚴管”，即采取“回應式”的監管模式[6]，而無法將工作重心放在預防上。 然而，對于合法權益應當被特殊保護、優先保護的少年兒童而言，“回應式”的監管并不能實現對其權益的最佳保護。

與“回應式”監管相對的，是“預防式”監管。 “預防式”監管強調事前監管、事中監管，讓監管“跑”在風險前面。 在未成年人保護領域實行 “預防式”監管，契合最有利于未成年人原則，實踐中對電競酒店的監管應當由“回應式”向“預防式”轉變。 通過檢察機關開展共治式法律監督，與公安機關合作共同治理電競酒店，有助于“預防式”監管模式的構建。檢察機關是憲法規定的國家法律監督機關，但在我國檢察權并不只是法律監督權，其還具備司法權屬性，即檢察權是兼具行政權與司法權雙重屬性的準司法權。 司法權是一種能動性的權力，檢察機關應當主動履行職責，充分發揮司法能動性。 黨中央高度重視檢察機關在未成年人權益保護中發揮的作用，對新時代檢察工作提出新要求。 根據中共中央2023 年6 月15 日發布的 《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》， 檢察機關應當積極穩妥推進公益訴訟檢察，加大未成年人權益保護領域公益訴訟案件辦理力度。 在未成年人保護領域，檢察機關不僅要履行好法律監督履職，更要發揮司法能動性，以能動履職促進未成年人綜合司法保護。 檢察機關參與電競酒店治理，開展共治式法律監督， 一方面能夠彌補公安機關在精力上的不足，另一方面能夠監督公安機關積極履職，有助于扭轉實踐中事后監管的局面，使得“回應式”監管向“預防式”監管轉變。[7]至于檢察機關以何種方式參與共治式法律監督，因未成年人作為國家發展的后備力量，其利益與國家、社會的利益密切相關，天然具有公共利益的屬性，因此存在檢察公益訴訟適用空間。 2020 年10 月17 日，第十三屆全國人大常委會第二十二次會議修訂《未成年人保護法》（以下簡稱《未保法》），該法第106 條專門增設了未成年人檢察公益訴訟條款，賦予檢察機關提起未成年人公益訴訟的主體地位。 公益訴訟尤其突出檢察權的積極屬性。 檢察機關在公益訴訟領域能動履職，使一些影響公共秩序和公共福祉的長期未能解決的問題如食品安全隱患、環境污染、道路危險等得到有效解決，讓檢察機關能動履職的實踐價值在一個又一個案件中得以體現。[7]面對電競酒店大量違規接待未成年人的現象，檢察機關對涉案電競酒店提起公益訴訟， 能夠有力保護未成年人權益不受侵害，此外也能夠在節省司法成本的同時取得更好的社會效應，起到“辦理一案治理一片”的效果。

實踐中已有檢察機關就電競酒店的治理積極展開行動。 例如， 山西省太原市小店區人民檢察院于2023 年5 月6 日發出全省首份電競酒店行政公益訴訟檢察建議，督促相關部門依法履職，加大對電競酒店的監管力度，全面維護未成年人合法權益。 再如，被最高檢評選為新興業態治理未成年人保護檢察公益訴訟典型案例的浙江省諸暨市人民檢察院督促履行電競酒店監管職責的行政公益訴訟一案中， 案涉檢察院通過刑事案件發現公益訴訟案件線索， 在調查取證后， 向市文化廣電旅游局制發行政公益訴訟訴前檢察建議，向市公安局制發社會治理檢察建議，建議其依法全面履行監管職責。 在此案中，在監管機關督促電競酒店實施“住宿+上網”雙登記制度、為全市電競酒店的電腦安裝上網登記管理軟件的同時，諸暨市人民檢察院構建 “電競酒店新業態監督治理模型”，通過對電競酒店入住人員登記數據與未成年人違法犯罪數據碰撞， 梳理出經常出入電競酒店沉迷網絡、夜不歸宿的罪錯未成年人46 名，并進一步對其進行干預[8]，實現從加強對電競酒店的監管和加大對未成年人的保護干預兩方面對電競酒店違法接待未成年人問題進行治理，取得積極效果。

檢察機關開展共治式法律監督能夠有效強化對電競酒店的監管， 加強對未成年人的權益保護。但在實踐中，鑒于電競酒店接待未成年人行為隱蔽性高、未成年人保護公益訴訟立法保障不足、司法機關辦案專業化水平不足等現狀，檢察機關在治理電競酒店違規接待未成年人時存在著調查取證難、探索公益訴訟積極性不高、辦案專業化力量不足等履職困境，如何解決這些困境仍需進一步探討。

二、電競酒店違規接待未成年人公益訴訟檢察履職的困境

（一）電競酒店違規接待未成年人通常具有隱蔽性，調查取證困難

電競酒店違規接待未成年人通常具有隱蔽性，導致檢察機關調查取證有難度， 對檢察機關履職造成一定阻礙。 一方面，電競酒店的登記系統不完善，登記工作存在疏漏。 據浙江省金華市婺城區人民檢察院未檢檢察官表示，實踐中一些電競酒店并未安裝旅館住宿上網登記系統，只采取紙質登記的方式[3]，很容易產生丟失、滅失等情況，導致公益訴訟的證據滅失。 還有一些電競酒店為了最大限度上盈利，甚至允許未成年人入住時不進行登記。 如前文所述，浙江省一家電競酒店接待12 人入住，卻僅登記1 名成年人的信息。[3]另一方面，電競酒店的經營人員往往會規避公安機關的定期檢查，導致未成年人入住不易被發現。 實踐中公安機關有權對酒店進行定期檢查以督促酒店規范運營，但由于檢查具有定期性，電競酒店經營人員能夠提前知道公安機關來店檢查的時間。

（二）未檢公益訴訟立法保障不足，探索公益訴訟的積極性不高

公益訴訟的概念有廣義和狹義之分：狹義的公益訴訟是指檢察機關對侵犯國家利益和社會公共利益的行為，督促適格主體提起或者自行提起的訴訟；廣義上的公益訴訟除了檢察機關提起公益訴訟的行為外還包括訴前程序，即于起訴前制發檢察建議的行為。 實踐中的公益訴訟多指廣義上的公益訴訟。 目前，我國立法并未就未成年人公益訴訟專門做出立法規定。 實踐中未成年人檢察部門制發訴前檢察建議時依據 《人民檢察院檢察建議工作規定》（以下簡稱《規定》）。 《未成年人保護法》第 106 條雖專門增設了未成年人檢察公益訴訟條款，但該條只是籠統賦予檢察機關針對侵害未成年人群體權益的事項提起公益訴訟的權力，并未明確規定諸如檢察機關可以提起公益訴訟的具體情形、公共利益的判斷標準以及提起訴訟的具體程序等事項。 未檢檢察官在辦理電競酒店公益訴訟案件時， 只能參照《規定》 或傳統民事、行政公益訴訟的相關辦案規則，不利于實現對未成年人的特殊保護。 例如，《未成年人保護法》第106 條并未明確規定未成年人保護公益訴訟的案件范圍，對檢察機關辦案的指引作用不強，不利于檢察機關開展未成年人保護公益訴訟。 再如，根據《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第91 條、第96 條的規定，傳統民事公益訴訟中設置訴前公告期，人民檢察院在起訴前須作公告，在三十天公告期滿，沒有其他適格主體提起訴訟且社會公共利益仍然處于受損狀態時，才能起訴。 在公告期內，未成年人權益很可能持續受到侵害。

此外，立法保障不足也會導致未檢檢察官辦理未成年人公益訴訟案件的內在驅動力不足。 黨中央對未成年人新時代檢察工作提出“四大檢察”綜合履職的新要求，檢察機關作為全過程參與未成年人司法保護工作的政法機關，要準確把握新時代未成年人司法保護的新要求，高質效推進未成年人綜合履職工作。[9]在黨中央的引領下，最高人民檢察院于2023 年在《檢察機關案件質量主要評價指標》中新增了綜合履職適用率的評價指標。 綜合履職適用率指標主要體現未成年人檢察統一行使刑事、民事、行政、公益訴訟檢察職能，實現綜合保護的主要職責和特色， 即要求辦案人員在一個案件線索中發現其他線索，通過辦理一個案件對未成年人的所有權益進行綜合保護。[10]綜合履職率評價指標的設置能夠在一定程度上激發檢察官辦理公益訴訟案件的動力，但公益訴訟立法保障不足，會在一定程度上導致檢察官辦理公益訴訟案件的內在驅動力受限， 不利于電競酒店違規接待未成年人現象的治理。

（三）辦案專業化水平不足，專業辦案人員數量少

自2018 年最高人民檢察院專設未成年人檢察職能部門、實現未成年人檢察業務集中統一辦理后， 各級檢察機關將涉及未成年人刑事、民事、行政、公益訴訟檢察案件歸口辦理，統籌運用多種檢察職能，推動完善一體履職、全面保護、統分有序的未檢融合履職模式。[11]融合履職能夠全方位實現對未成年人權益的保護，但也要求檢察官具有較高的辦案能力。實踐中未檢檢察官大多是辦理刑事案件出身，其他領域的專業知識和經驗相對欠缺。 公益訴訟的訴訟程序、取證方式、證據固定形式等規定與民事、刑事、行政訴訟存在較大差別，涉及的知識面也相對廣泛，對于未檢檢察官而言是一個很大的挑戰。[12]筆者在調查中了解到，實踐中由于未檢檢察官辦理公益訴訟案件的專業能力和經驗不足，導致未檢部門成立公益訴訟辦案小組時，檢察官自愿加入的積極性較低，因此檢察機關中辦理未成年人公益訴訟案件的專案檢察官較少。 辦案專業化水平不足、專業辦案人員數量少，正是我國未成年人保護公益訴訟檢察履職的一大困境。

三、電競酒店違規接待未成年人公益訴訟檢察履職的實踐路徑

（一）拓寬電競酒店違規接待未成年人公益訴訟取證渠道

公益訴訟證據是提起公益訴訟的關鍵。 為加強電競酒店違規接待未成年人的調查取證工作，《通知》從要求電競酒店實施圖像采集技術措施、建立日常巡查制度，明確建立協同監管機制，加強行政部門之間的信息通報、線索移送等工作，以及加強社會監督、鼓勵群眾舉報線索等方面進行了規定。結合諸暨市人民檢察院的治理經驗，還可以從以下四個方面進一步拓寬電競酒店違規接待未成年人公益訴訟取證渠道。 第一，建立檢察機關與公安機關協同取證機制。 明確雙方在調查取證過程中的義務及責任分配，并規定證據收集、移交、固定和保全等規則。 第二，健全完善刑事訴訟流程中公益訴訟線索的發現移送機制。 未檢公益訴訟辦案檢察官應關注未成年人刑事訴訟流程對公益訴訟線索發現的作用，增強刑事訴訟全流程挖掘線索意識。[13]第三，建立電競酒店“紙質”+“上網”雙登記系統。 通過完善登記工作，確保電競酒店接待未成年人的記錄留痕。 第四，建立轄區內不定期檢查制度。 如前所述，《通知》中要求建立日常巡查制度，雖然有關機關有權對轄區內電競酒店實施監督檢查，但檢查的規律性易導致電競酒店采取投機措施，因此有必要建立不定期檢查制度以避免證據流失。 在檢查人員方面，除相關機關工作人員外，檢察機關還可以充分調動社會力量，聘任社會工作人員，緩解文化、旅游行政部門及公安機關的工作壓力。 例如，江蘇省宿遷市聘任40 名鄉賢擔任公益訴訟觀察員， 負責對電競酒店開展常態巡查觀察。[14]第五，建立大數據監督應用模型，通過大數據模型“碰撞”出電競酒店違規接待未成年人的違法信息。

（二）完善相關法律，明確訴訟程序

完善立法是促進檢察機關在治理電競酒店中更好履行檢察職能的保障。 在《意見》的指導下，檢察機關不僅要關注食品安全、校園周邊交通設施安全等傳統未成年人保護領域， 還應向電競酒店、盲盒、劇本殺等新興領域展開探索，立法機關應當總結實踐中辦案機關的經驗，出臺有關未成年人公益訴訟的專門法律，形成與傳統民事公益訴訟、行政公益訴訟相區分的格局。

在實體性法律規定方面，應當注重對未成年人保護公益訴訟中“公益”的研究，明確規定未成年人保護公益訴訟的案件范圍及侵犯“公益”的判斷標準等。 一方面，未成年人保護公益訴訟的案件范圍直接關系到能否有效保障未成年人合法權益。 有觀點認為， 未成年人權益關系到國家和民族的利益，天然地具有公共利益的屬性，因此對未成年人權益的侵害都可以被認定為侵害“公益”。[15]如此寬泛地界定未成年人保護公益訴訟中的“公益”，在理論上能夠最大限度保護未成年人的權益，但也會給檢察機關造成較大的辦案壓力，可能適得其反。 事實上，在未成年人保護公益訴訟尚處于探索階段時，應當首先將與未成年人權益最緊密相關的事項納入公益訴訟的受案范圍，例如食品安全、校園周邊交通安全、電競酒店違規接待未成年人等等。 另一方面，在未成年人保護公益訴訟中，“公益”是否受到侵害不應當以實害結果為判斷標準，而是以具有侵害權益的可能性為標準，實現對未成年人的提前保護。

在程序性法律規定方面，立法應統一明確訴前程序及訴訟程序的規定，并建立“訴后回訪”制度。針對訴前程序，未成年人保護公益訴訟立法應當與傳統公益訴訟有所區分，實現對未成年人的特殊優先保護。 例如，立法可以考慮適當縮短檢察建議制發后行政機關及相關行業的整改期限，確保損害未成年人合法權益的行為盡快得到整改。 再如，檢察機關提起未成年人保護公益訴訟時無須嚴格遵循傳統公益訴訟規定的三十天的公告期，在未成年人權益已經遭受一定程度損害時，檢察機關可以不公告或提前終止公告期。 此外，要構建“訴后回訪”制度。 “訴后回訪”制度是確保定期“回頭看”的關鍵，以避免侵害未成年人權益事件反復出現。 開展“回頭看”工作有利于促進我國未成年人保護工作的長效和源頭治理，目前已成為全國各地檢察機關的通行做法， 但尚未上升至制度層面形成剛性規范，有必要構建“訴后回訪”制度，提高未成年人保護公益訴訟工作的實效。

（三）創設未檢部門與公益訴訟檢察部門合力辦理未檢公益訴訟案件的新機制

針對實踐中未檢公益訴訟辦案力量不足的問題， 檢察機關在辦案時可以聚合未檢部門與公益訴訟檢察部門的力量， 創設合力辦理未成年人公益訴訟案件的新機制。其中，未檢部門是主承辦部門，公益訴訟部門參與辦理，克服未檢檢察官在專業知識、經驗上的短板，確保公益訴訟辦案效果，保障未成年人的最大利益。[12]具體路徑如下：一是制定相關法律規范， 將未檢部門與公益訴訟檢察部門合作辦理未檢公益訴訟合法化， 明確案件辦理的合作分工事項等。例如，公益訴訟部門的工作重點是與行政機關溝通相關事宜， 如確定行政機關職責、送達檢察建議等，而未檢部門主要負責未成年人相關工作， 如檢索未成年人保護相關法律法規，收集未成年人群體利益受損證據等。[12]二是加強未檢部門的辦案能力建設， 提升未檢檢察人員專業能力。一方面，要加強未檢部門和公益訴訟部門辦案交流機制建設， 定期開展兩部門間交流研討， 積極探索對新型案件和疑難復雜案件辦理的新思路、新方法。 另一方面，邀請著名專家學者、資深檢察官授課，通過以案釋法等方式，不斷提高未檢部門檢察官專業能力。 三是搭建未成年人檢察公益訴訟案件的信息交流平臺。 此舉既有助于辦案人員隨時查閱案件辦理動態， 又有助于兩部門其他檢察人員及時了解相關情況， 為兩部門合力辦理未成年人權益侵害公益訴訟案件提供信息支撐。四是培養專職未檢公益訴訟檢察官。無論從案件辦理消耗的時間、精力，還是從案件復雜程度來看， 未檢公益訴訟都對檢察官的辦案能力和職業素養提出了極高要求。 建立組合辦案模式能夠暫時彌補辦案力量的不足，但從長期著眼，培養一批專職未檢公益訴訟檢察官才是根本之計。

四、結語

未成年人保護工作關系國家未來和民族振興，關系千千萬萬家庭的幸福安寧和社會和諧穩定[16]，保護未成年人是國家和全社會的共同責任。 在電競酒店數量激增的當下， 行業監管卻沒有及時跟進，一些電競酒店利用監管漏洞違規接待未成年人，對未成年人權益保護造成嚴峻挑戰。 檢察機關作為兼具行政權與司法權的準司法機關，其參與共治式法律監督，與公安機關形成合力治理電競酒店違規接待未成年人現象，能夠促進“回應式”監管向“預防式”監管的轉變。 實踐中突破檢察機關治理電競酒店違規接待未成年人的履職困境應當從三方面入手： 一是拓寬電競酒店違規接待未成年人取證渠道，保證“滴水不漏”地打擊電競酒店違規接待未成年人的行為；二是制定未成年人保護公益訴訟專門法律，實現對未成年人的特殊保護；三是提高未成年人保護公益訴訟辦案水平，增強辦案力量，加強公益訴訟檢察履職的法律保障。 積極推動電競酒店違規接待未成年人公益訴訟檢察履職，在有效治理電競酒店違規現象的同時，也有助于提升其他未成年人保護公益訴訟案件的辦理效果，產生以點帶面的積極效應，從而在最大限度上保護未成年人的合法權益不受侵害，真正確保最有利于未成年人原則的貫徹落實。