割裂到彌合：校外教育的政策演變與治理轉型

錢文杰

摘 ? 要： 校外教育既要立足學生的補充性需求，又要回歸教育的公益性本質。經歷了公主私輔、公興私盛與公弱私亂等階段，校外教育發展面臨著政策激勵、規范引導及政策約束的轉向調整，以應對利益驅動之下亂象叢生的現實困境。應當堅持從行業自律性、行政主導性和家校協同性等多角度出發，切實提升人民群眾在公私分化校外教育中的獲得感和滿意度。

關鍵詞： 校外教育；公私分化；政策演變；治理轉型

據統計，我國青少年每年累計假期和校外時間近170天，他們大約84%的成長空間在校外。義務教育更是經歷了“高校內競爭、低校外競爭、低補習參與”到“低校內競爭、高校外競爭、高補習參與”的結構性轉變，中小學生普遍在校外培訓機構接受培訓1，供給主體也具備多元性特征。近年來，作為正常教學有益補充的校外教育發展迅猛，同時也面臨校內校外同質化、公私逐利趨同性等瓶頸，尤其是商業思維慣性所帶來的行業混亂，《人民日報》就曾四問校外培訓：“這是做教育，還是做生意”“這是教知識，還是教套路”“要深挖病根，更要對癥下藥”以及“校內減負、校外增負，怪圈怎么破”。2 為此，2021年7月頒布的《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》3，開啟了深化校外教育治理的新階段。

一、政策與實踐：校外教育公私分化的演化邏輯

在“擴大到學校范圍以外”全球教育發展的總趨勢下4，人們對學校范圍以外的教育機會、教育資源和教育質量等的期待日益增強，這也帶來了公立與私立校外教育此消彼長的發展與困頓。

1.公主私輔：校外教育的政策激勵

在基礎教育未普及、學校教育不完善的特定時期，校外教育起初是為了應對學校教育資源有限、學生校外生活貧乏等現象，表現為一種具有官方背景的青年宮、少年宮和少年之家等事業單位，提供不完全競爭的準公共產品性教育服務，是“青少年學習科學文化知識的學校，開展文體娛樂活動的場所”。例如，1957年4月，教育部、團中央聯合印發的《關于少年宮和少年之家工作的幾項規定》1，明確規定了“配合學?！钡幕救蝿?，例如“配合學校教程舉辦各學科的輔導講座、專題報告會”。

1978年之后，公立性校外教育組織全面恢復并再迎新機，縣以上的少年宮已由1979年的92所發展到1984年的700多所，并廣泛開展趣味性、實踐性等教育活動。但是，這種模式也面臨著經費保障不足、個性化服務有限等挑戰。一方面是要轉變以財政為主要經費的運行機制，探索提供有償服務的新模式，1986年頒布的《青年宮、青少年宮管理工作條例（試行）》2 和1995年頒布的《少年兒童校外教育機構工作規程》3 都提出了“通過開展有償服務的形式以解決活動經費不足”的方案。另一方面是調整以公立性為單一主體的框架結構，“動員和依靠社會各方面力量，發展校外教育事業”，民辦校外教育培訓組織應運而生。

2.公興私盛：校外教育的政策引導

20世紀末21世紀初，中國校外教育獲得了一個相對穩定的發展環境，特別是以2002年《民辦教育促進法》和2004年《民辦教育促進法實施條例》的印發實施為契機，呈現差異化發展的上升態勢。其中，針對公立性校外教育有如下舉措：一方面是逐步建立統籌協調機制，例如，2000年舉辦了由中宣部、教育部、財政部以及團中央等多個部門共建的全國青少年校外教育工作聯席會議，統籌協調全國各級各類青少年學生校外教育工作。另一方面是重點加強基礎設施建設，重點扶持貧困地區青少年活動中心建設，覆蓋全國的校外教育網絡初具規模。截至2008年，“國家支持建設縣級未成年人活動場所1092個，地方自建769個，全國90％的縣擁有了未成年人活動場所”，免費向農村留守兒童開放的活動陣地不斷涌現。4 同時，民辦校外教育服務功能及范圍也不斷拓展，例如，少數少年宮市場化的轉型改制，從少年宮到少年宮有限責任公司；新東方、弘成教育、環球雅思等培訓機構相繼入市。

從公私分化的側重方面來看：一方面是目標導向的分化，公辦機構強調將校外實踐作為學校教育的補充，重視對校外活動場所的建設與規范5，以及政策文本中“社會育人環境建設”“思想道德建設”和“公益性作用”等主題脈絡；6 民辦機構突出將校外培訓作為校內課程的鞏固，在去異存同的發展思路下積極向學校教育靠攏，組織放學時間、寒暑假和節假日等課外輔導亦成規模。另一方面是組織經營的分化，少年宮、青少年活動中心等撥款性事業單位，大多是通過公開招聘的方式進行梯隊建設，師資培訓也被納入國家教師培訓予以統籌安排，“在科技類、實踐類、活動類與藝術類課程建設的合作上，師資合作是少年宮與中小學校最重要的合作形式”。1 與之相反，民辦校外教育機構的從業人員準入門檻較低、水平參差不齊、管理體制混亂以及人員流動性較強，校內教師的校外兼職問題嚴重，引發了民眾對教學質量的質疑。

3.公弱私亂：校外教育的政策約束

作為21世紀第一個國家級教育規劃綱要，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》2 既強調“充分利用社會教育資源”，又突出“規范各種社會補習機構和教輔市場”，特別是在促進義務教育均衡發展、大力減輕學生學業負擔的政策導向之下，校外教育機構卻又層層加碼，呈現一種“公弱私亂”的發展態勢。其中，既包括部分少年宮違背公益性原則獲取營利性收入，以及違背學校、校外雙重互補原則而成為學校教育的延伸3，學科培訓占半壁江山，應試升學成金字招牌，甚至淪為培訓考級的圈錢機器；也包括私立性校外教育機構市場化競爭愈演愈烈，學科類培訓呈“井噴式”增長態勢，行業規模和市場資本連年上升，例如，2015年平均每1.45天就會產生一起教育培訓融資。

為了回應人民教育的新要求和新期待，一方面是強調少年宮公益性的素質教育回歸，進一步加大和規范公立性校外教育的政策引導與財政支持。例如，2021年頒布的《關于開展“雙減”自查清理工作的通知》4要求全面開展培訓項目自查工作，并對學科類培訓項目予以停辦、清理，引導開展與中小學、社區聯動的興趣活動等。2022年頒布的《青少年宮管理工作條例》5 第22條規定，“嚴格執行國家關于校外教育各項規定，一般不得開展學科類培訓。不得出租或者變相出租，不得用于與青少年宮宗旨和任務無關的經營活動”；第24條規定，“在堅持公益性的前提下，可以適當收取培訓及活動的成本費用，作為運營成本的補充”，實現“有償服務”向“成本服務”的公益性本質回歸。

另一方面是民辦校外教育機構分工負責分散治理向聯合參與專項治理的演變，形成了一種由教育系統牽頭的常態化聯合執法機制。受制于立法闕如、監管不力等問題，民辦校外教育機構大多是以教育咨詢（服務）公司等市場主體開展活動，雙重身份帶來了市場監管無抓手、教育執法無權限的“真空地帶”，教育系統更多也是通過規制體制內的教師行為以實現利益無涉。例如，2015年教育部《嚴禁中小學校和在職中小學教師有償補課的規定》6 將治理有償補課納入督導檢查的重點內容，并定期開展專項督查，本質上遵循一種校外教育“外部”治理的行為邏輯。2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深化教育體制機制改革的意見》7 提出“規范校外教育培訓機構，嚴格辦學資質審查，規范培訓范圍和內容”，2018年國務院辦公廳《關于規范校外培訓機構發展的意見》8 則正式吹響了校外培訓機構專項治理的號角，形成一種“齊抓共管、高效聯動、密切配合”的共治格局。

二、現象與根源：校外教育行業亂象的比較分析

校外教育由熱及亂、亂而失范，“傍品牌”“搭便車”和“打擦邊球”等投機行為屢見不鮮，“包教包會”“零基礎入門”“萬中選一好老師”等營銷廣告漫天飛舞，“雙減”之下的校外教育行業轉型也使得矛盾糾紛呈現“井噴式”增長。

1.非均衡分布：校外教育糾紛的差異分析

以涉訴案件為例，截至2021年6月，符合條件的民事判決書共60292份，結合彼時校外教育機構數量與學校數量基本持平的實際1，進一步得出28.57%的平均涉訴率。從機構分類來看，公辦校外教育機構332份，民辦校外教育機構59960份，后者儼然成了行業亂象的“重災區”，并且多以校外教育機構的敗訴而告終。從地域分布來看，省級行政轄區分布差異顯著，教育資源均等化程度較高的北、上、廣地區案件數量相對較多，也有研究發現教育均衡發展對學生參加校外培訓具有顯著負影響。2 從涉訴時間來看，從2012年及之前的102件到2020年的20989件，整體上保持了一種逐年上升趨勢。其中，公立性校外教育機構呈波動式增長；私立性校外教育機構呈直線式增長，尤其是2018年以后的案件數量激增，專項治理之下行業發展的不規范問題集中顯現。

在“公少私多”行業亂象的非均衡分布中，一方面是公立性校外教育機構的服務性糾紛，作為原告、被告應訴的案件數量、勝敗概率等大體相當，作為被告也多以生命權、健康權等侵權糾紛為主，是否“盡職盡責”以及“存在過錯”構成了法院裁判的根本考量，并且在校內、校外人身侵權案件中的責任劃分具有同質性。另一方面是私立性校外教育機構的市場化矛盾，不僅作為被告的占比高達86.13%，與此同時，作為被告應訴的敗訴率也高達95.36%，突出反映了行業經營的混亂無序。特別是在預付款消費模式之下，不僅合同糾紛是消費者反映最為集中的問題，而且合同糾紛案件數量逐年上升，群體性糾紛多發。

2.深層性矛盾：校外教育內卷的惡性競爭

內卷時代引發社會性焦慮，也帶動了校外教育市場的虛假繁榮，甚至形成了國家教育體系之外的一套教育體系和產業集群，其中的純商業性經營思維也引起了管理混亂、師資造假和虛假宣傳等行業亂象，不僅影響了學校的正常教學秩序，還造成學生的不堪重負、家長的疲憊不堪，進一步加劇了惡性競爭危機。與此同時，中國式家長“望子成龍，望女成鳳”的教育愿望又起到了推波助瀾的作用，例如，在基礎教育階段家庭教育支出中，校外支出占三分之一3，很多家長既感嘆內卷之艱辛，又不斷加碼教育投入。4

在教育場域里，為了占有更多的文化資本、掌握更大的文化權力、占據更高的場域位階，不同競爭主體總是處于持續的爭奪和較量中5，資本擴張中的校外教育也是充斥著（惡性）競爭，并對教育公平和教育質量構成嚴重沖擊。首先是機構與機構之間，行業內存在嚴重的抄襲、挖人、競相壓價等不正當競爭行為。其次是通過超綱教學、提前教學等“搶跑式”教學吸引生源，有的更是通過與學校勾連牟利、采取不正當手段高薪挖搶學校師資等方式6，破壞和干擾正常的教學秩序。再者是家庭與家庭之間，競爭不斷升級，擴大了城鄉家庭、高低收入和不同受教育水平的家庭之間在校外培訓活動的參與率上的差距1，可能會進一步激化教育不平等矛盾。最后是學生與學生之間，近乎全員參與的校外培訓加劇了學生群體性的“內耗”和“空耗”。

3.逐利化經營：校外教育利益的博弈驅動

中國家庭歷來高度重視教育并保持著對教育投資的極大熱情，對兒童校外教育消費的投入具有工具理性和情感表達的雙重特征。2 與此同時，利益驅動型服務本身又帶有隱蔽性、投機性和松散性等特點，特別是在教育收益、服務成本以及行業管控等博弈性角力之下，行業亂象也就極易出現。

首先從收益角度看，主要源于家庭教育支出，而家庭教育支出又存在一種較為明顯的鄰里效應，特別是同社區平均家庭教育支出對家庭教育支出依然存在著顯著的正向影響。3 移動支付比例上升，以及教育貸款金融政策支持，也進一步拓展了校外教育支出的發展型消費。其中，教培機構往往掌握著市場定價的主動權，價格競爭、市場溢價等問題突出，虛構、誘導構成了市場典型套路，發展出了一種失衡供需結構下的非協商性經營模式。

其次從成本角度看，成本涵蓋場館建設、課程開發、師資隊伍以及市場營銷等費用。公立性組織靠財政，卻又面臨經費不足的普遍性問題；私立性機構靠市場，但又隱藏市場逐利投機的先天性局限。資金流壓力之下，“開源”與“節流”也成了經營者的慣例。一方面是積極銷售商品，回籠資金；另一方面是努力控制成本，壓縮投入。

最后從監管角度看，傳統意義上的教育法律主要是調整體制內的教育關系，但是教育法律制度對于教育行政執法方式的規定偏弱，一些違法行為的追究存在制度上的缺失。4 特別是在早期激勵、引導的政策背景之下，行政干預校外教育更是表現出了零星分散、滯后緩慢等特點。例如，部門間缺乏長期有效的聯動機制，教育行政強制又多依賴于其他部門聯合執法，實踐中的無證經營“黑班”問題嚴重，甚至形成了一種“民不舉、官不究”的執法潛規則。

三、自律與他律：校外教育共治格局的現代轉型

“教育治理呼喚社會參與”5，社會參與是現代教育治理的重要組成部分，協同治理的普遍性邏輯也為校外教育治理提供了結構性支撐。應規范、引導教育發展的良性“差序格局”，以克服“雙減”政策執行的碎片化困境。

1.市場化公益：校外教育治理的自我規制性

自我規制具有公益取向，市場化公益行為是現代國家普遍存在的一種處理公益性事業與市場關系的行為模式。6 校外教育的自我規制既包括主體對自身行為控制的“自治”，也包括集體對成員行為約束的“自律”，是成本最小的善治。

針對公立性校外教育機構，要進一步明確政府公益事業屬性，把社會效益放在首位，拓寬普惠優質的校外教育覆蓋面；保持好配合學校任務屬性，將時間、內容、課程與目標等銜接落到實處，例如，“日課”與“晚課”以及“校內”與“校外”相結合，形成少年宮模式與學校課后服務合力優勢；維護好素質拓展功能屬性，設計學科拓展、藝術培養、體育鍛煉、社會實踐等板塊，培養德智體美勞全面發展的時代新人；以及發揮好快樂參與體驗屬性，讓兒童在活動參與中學知識、長見識，并且要就人身侵權糾紛等做好具體應急預案和風險排查。與此同時，推動中國青少年宮協會等在行業自律、信息交流、青少年文化教育活動等方面多加探索，擴大行業組織影響力。

針對私立性校外教育機構，通過對辦學行為安全性、功能定位輔助性和市場逐利克制性等規范，助力國家“雙減”政策落地實施。例如，解決機構“有照無證”與“無證無照”的經營問題，學科類校外教育機構必須經教育行政部門審批取得《辦學許可證》，并在民政部門依法登記為非營利性法人；非學科類校外教育機構必須經有關主管部門許可，并依法進行法人登記后規范教學活動。解決機構“學科類”與“非學科類”的占比問題，突出強調校外教育素質拓展功能的回歸，堅持從創新能力、動手能力和實踐能力等引導學生全面發展，實現“學科類”向“非學科類”的主體轉變與功能轉型。解決市場逐利問題，通過執行政府指導價、一次性收費、示范合同等專門規定，營造良性競爭氛圍。

2.多元化協同：校外教育治理的行政主導性

早在2013年，包括新東方、學而思等在內的17家校外教育機構簽訂了《中小學生校外培訓機構自律公約》1，強化對機構資質、服務、質量、收費等方面的規范引導，但是自律公約自治未能推動培訓行業的長效健康發展，亟須市場主導式向行政主導式的結構調整。

其實，從行政主導的教育治理演變來看，教育部基礎教育司最早于2019年5月專設校外教育與培訓監管處，主管業務由早期的指導中小學校外教育調整為監督和管理校外教育，將內部指導性的“軟規范”調整為管理性的“硬約束”。2021年6月，校外教育與培訓監管處升格為校外教育培訓監管司，明確管理校外教育培訓的綜合執法權。

教育執法弱勢現象長期、普遍存在，執法強制性有賴于外界提供穩定且充足的執法資源供給。例如，市場監管部門應當著力校外教育市場的秩序維護和信用建設，圍繞標價不明、虛構誘導、夸大宣傳等典型問題，特別是對于其中虛構教師資質、執教履歷和虛假優惠等問題，利用《廣告法》《價格法》《反不正當競爭法》等法律組合出擊。多元化協同參與的校外教育行政執法也應當充分發揮聯合執法的優勢，整頓辦學亂象。

3.合作式共育：校外教育治理的家校協同性

實施“雙減”改革對家校協同育人、重建學校教育和家庭教育關系提出了新要求2，要求發揮好學校和家庭的各自優勢，發展“同心”“同向”“同行”的和諧關系，形成“共構”“共育”“共享”的育人格局。

從學校教育的角度來看，難以適應人民群眾日益多元的教育需求是校外教育發展壯大的直接誘因，全面深化學校教育教學改革構成了校外教育亂象治理的關鍵，但也要警惕教育改革助推校外培訓的負面效應。例如，出于中小學“減負”考量的提前放學政策就帶來了“家長接送孩子難”的問題，客觀上也造成了市場化托管班的順勢而興。在全面深化學校教育教學改革過程中，學校要做好課后服務的連貫性，制訂為學生提供合理補習的制度和體系，為合理補習提供人、財、物等方面的全面支持3，切實滿足學生針對性需求；教師要恪守教書育人的倫理性，不得到培訓機構兼職教學、不得有消極授課負面行為、不得以成績好壞差別對待；以滿足人民教育的多樣性需求為目標，強化學生興趣培養、特長形成和創新實踐的支持工作，形成與校外教育之間的規范銜接和優勢互補。

從家庭教育的角度來看，家庭教育缺位、越位、錯位等可能會給孩子發展造成消極影響，特別是要警惕很多家長認為的“花錢給孩子報校外培訓班就是盡了家長義務”的錯誤思想。4 作為教育服務的直接買受方，家長在校外教育市場中的非理性選擇和跟風型傾向亟待糾正，亟須克服盲目攀比、教育焦慮和分數至上等不良心態。首先是家長要理性看待校外教育服務，避免陷入一種“群體性壓力”之下的“內卷式競爭”。其次是家長要科學選擇校外培訓項目，圍繞“全人教育”和“全面發展”的教育理念，結合孩子的自身實際和興趣愛好，通過興趣特長類、實踐創新類、體育運動類等學習鍛煉，助力孩子個性化成長。最后是家長要正確辨別規范辦學機構，通過查詢辦學資質、師資條件和收費名目等篩選優質教輔機構。

綜上所述，教育的改革與發展只有以讓廣大人民群眾滿意為己任，教育領域只有以“辦好人民滿意的教育”為努力方向和行動指南，才有獲得社會各項支持的合法性。1 伴隨著校外教育國家政策的鼓勵、引導到約束，是回應公私分化校外教育行業亂象發展困境的歷史抉擇，以保持校外教育“立德樹人”根本任務的初心歸位。校外教育的共治格局，經歷了單純自律到融合他律的過渡演化，未來應當堅持從行業自律性、行政主導性和家校協同性等多角度出發，共擔責任、形成合力。

From Separation to Healing：Policy Evolution and Governance

Transformation of Off-campus Education

QIAN Wenjie

（Shen Junru Law School，Hangzhou Normal University，Hangzhou Zhejiang，310000）

Abstract： Off-campus education should not only be based on the supplementary needs of students，but also return to the nature of public welfare of education. After experiencing the stages of an emphasis on education at school with private supplementary tutoring，a focus on education at school with popularity of private tutoring and a decline in the quality of education at school with a chaotic private tutoring market，the development of off-campus education is also facing the shift and adjustment from policy support，normative guidance to policy constraints in order to cope with the realistic dilemma of a chaotic tutoring market driven by interests. Off-campus education should adhere to industry self-regulation，administrative leadership and family-school collaboration，and effectively enhance the peoples sense of gain and satisfaction of off-campus education when public education is separated from private tutoring.

Key words： off-campus education，separation of public education from private tutoring，policy evolution，governance transformation