社會組織助力社區養老服務體系建設探索

[摘 要]在我國嚴重的老齡化問題與養老現實的背景下，家庭、政府與社會都面臨嚴峻的養老壓力。社會組織參與社區養老服務體系建設是推動解決我國養老難題的重要方式。社會組織主要起到整合協調社會資源的作用，彌補政府開展養老服務的不足之處。文章致力于探索社會組織參與社區居家養老服務中存在的問題與對策。由于受到環境與制度的限制，社會組織提供社區養老服務存在諸多困境，缺乏完備的規范監督評估體系、缺乏自主性與持續造血能力、缺乏養老專業性服務能力。政府當前面臨巨大的養老壓力亟待解決，除了傳統的家庭養老方式以外，重點寄希望于基層社區承擔養老責任。大力推動社區養老，必須加強與社會組織的合作，完善社會組織參與社區養老服務相關規范，堅持社區黨建引領，發揮“五社聯動”機制優勢。

[關鍵詞]社會組織；社區養老；養老服務體系

在2020年第七次全國人口普查中顯示，我國人口結構已經存在明顯嚴重老齡化趨勢。老齡化的程度不斷加深，與此同時出生率不斷下降，新生兒的數量遠遠比不上老年人口的新增數量。養老金每年遞增，但繳納養老保險的勞動力處于下降趨勢。當下國家大力提倡家庭養老與社會養老，現實中由于人口政策問題，家庭規模不斷縮小，普通家庭難以承擔起沉重的養老責任。在客觀條件制約下，社區養老服務變成了多數老年人及其家庭的選擇。

從2013年開始，學界在關于社會組織參與社區養老服務方面的探討就逐漸增多。許多學者針對社會組織參與社區養老服務的必要性和可行性都達成了共識[1]，但同時也認為社會組織目前存在的困境也亟待解決，自身的專業服務能力和介入服務的效果有待提升[2]。

從我國社會經濟的發展及人口結構趨勢來看，社會化養老已成為目前解決老齡問題的重要路徑之一。實際需求與養老現狀之間的巨大缺口意味著養老不再只是家庭事務，更是整個社會需要共同解決的問題。目前社會化養老市場缺乏標準，政府相關政策尚未完善，導致有養老服務需求的家庭普遍購買意愿較低。隨著社會的發展，購買型家庭服務逐步被大眾所認可和接受，且當下已被政府作為社會保障的福利政策廣泛應用在民政工作中。雖然養老服務已經作為政府購買型服務投入使用多年，但在財政能力有限的情況下，單一地以政府購買形式開展的養老服務并不能滿足市場需求，急需社會組織及其他社會力量的參與。

一、社會組織參與社區養老服務可行性分析

（一）社會組織參與社區養老是老齡化時代下的必然趨勢

我國老齡化程度呈現不斷加深的趨勢，養老壓力變成了每個人都要面對的問題，社會化養老已是現實選擇和必然要求。養老成為家庭、政府和社會三方共同面對的責任，只有通過完善市場機制，合理配置社會養老資源，才能緩解當下突出的養老問題。

社區作為五社聯動的重要平臺是社會組織參與養老服務的主要陣地。在中國即將進入中度老齡化及積極應對人口老齡化上升為國家戰略的背景下，社會組織由于其基層性，扎根社區，臨近老年人生活集中地，且容易收集老年人的養老需求與反饋意見。

（二）社會組織參與社區養老是當前社會制度下的現實需要

我國是一個人民當家作主的國家，人民的利益高于一切。政府是為人民服務的政府，對于人民事務的包攬已經成為習慣，人民也產生了有事政府托底的慣性思維。在這種社會制度的約束下，政府對于社區養老服務的購買在一定程度上強化了政府權力。

為滿足政績要求，多地政府疲于應付政府購買養老服務，一味追求服務群眾的數字而不關注具體服務質量，同時政府包攬過多會越來越力不從心。政府購買服務的公益性特點使其得到了很高的認可度，但政府真正能夠發揮的是托底作用，重視多部門聯動工作，通過動員社會各界力量，利用“五社聯動”機制做好養老服務。在“五社聯動”機制中，社會組織的基層性、多元性、專業性決定了政府需要其參與社區養老服務。

二、社區養老服務發展現狀

（一）服務內容千篇一律

當前國內社會組織能提供的社區養老服務與社區內有養老需求老年人的期待之間存在較大的差距。社會組織的專業能力受到社會環境及自身條件的限制，提供的養老服務內容僅限于生活照料方面，缺乏能夠為老年人提供精神慰藉的專業人才。

（二）服務質量良莠不齊

社會組織為社區中有需要的老年人提供的社區居家養老服務質量直接影響到老年人的生活質量和健康狀況，以及對社會組織的評價。但在實踐中僅有部分5A級專業社會組織能夠提供高質量的養老服務，大多數社會組織提供的社區居家養老服務質量存在不規范、不專業、服務態度不好等問題。導致老年人對于社會組織滿意度低，不認可社會組織提供的服務。

（三）服務模式迭代緩慢

針對社區內老年人的養老問題，早在二十年前就已經提出了相關策略。由于缺少政策支持，社區在養老服務，以及提供養老照料方面的發展一度處于停滯狀態。近年來，社區在服務基層群眾中發揮的作用逐漸明顯，對于社區中養老設施的建設才開始增多，但仍然存在較大的供需矛盾，養老服務建設覆蓋面小。普通社區中針對服務老年人居家管理的護理人員缺乏相應的福利補貼和激勵政策，缺乏相關對于不同類型的養老服務所制定的嚴格制度及標準。

三、社會組織承接社區養老服務項目困境

（一）缺乏完備的規范監督評估體系

在社會組織提供的服務條件及服務標準方面，當前我國部分地區和行業出臺了一系列針對居家養老服務標準的規定，比如，《居家養老服務規范》和《養老機構社會工作服務規范》。參與社區養老服務的社會組織原則上必須遵守服務規范中的條款來為社區中的老年人提供服務，服務結束之后接受服務對象的評價與反饋，并且針對服務全過程進行跟蹤監督管理。但在社區養老服務實踐過程中，大多數社會組織提供的服務缺少正規監管，服務對象的評估也存在作假嫌疑，因此，產生社會組織服務能力無法提升的惡性循環現象。

（二）缺乏自主性與可持續發展能力

社會組織參與社區養老服務路徑有限，目前主要是通過政府購買的方式開展服務。在這種模式下政府與社會組織是合作的關系，且雙方的地位處于不平等的狀態，政府依賴社會組織幫助其解決社區內老年人的養老問題，但社會組織過分依賴于政府的扶持，運行資金來源單一，自主性較弱，缺乏獨立運營能力和持續造血能力。這種不平等的地位導致社會組織在資金上對政府極度依賴的同時在政策法規和條文制度方面也存在依賴狀況。社會組織的發展極大程度上取決于政府的支持與培育，一旦脫離政府的幫扶，社會組織基本就無法在社會中正常運營[3]。

（三）缺乏養老專業性服務能力

社會組織目前能夠提供的社區居家養老服務主要以集中助餐助潔服務和文體娛樂服務為主，缺乏針對老年人所提供的上門看病、醫療康復等專業性服務，其服務質量無法獲得社區中老年人認可，原因有以下幾點。

1.政府規定的社區居家養老服務類別較少

《規范》中規定的服務內容主要以老年人日常的生活照料服務為主。醫療護理等內容被劃撥給衛生健康部門，由民政部門負責的社區居家養老服務中不包括醫養結合內容，在社會組織承接政府購買服務時也不含上門醫療等相關項目。政府部門之間缺乏聯動，導致了社會組織實際提供的養老服務項目類別單一。

2.專業人才團隊力量不足

從事老年養老服務工作的社會組織人員必須是與老年人所需要的服務相掛鉤專業的人才。但大多數社會組織在資源有限及政府購買能力較弱的情況下無法招聘到專業人才，導致社會組織中缺乏專職人員來為老年人提供專業性的服務。同時在專業人才工作持續性方面也較為薄弱，由于其薪資水平的限制，人才流失問題十分嚴重。

3.強制性服務保險缺席

老年人的身體原因導致社會組織為其提供服務存在一定意外責任的風險。目前，政府購買的養老服務中僅為服務對象承擔了最基礎的意外險，而其他可能存在的風險缺少保障，需要老年人自行購買相關保險，但老年人的保險意識不強，也不愿接受有償服務，所以使得社會組織面臨老年人發生意外的責任風險大大增加，缺少為社區老人提供專業養老服務的意愿與動力。

四、社會組織助力社區養老服務體系發展的對策建議

（一）完善社會組織參與社區養老服務相關規范

完善政府對于社會組織參與社區養老服務的監管方式。一方面，政府需要調整策略，減少冗雜的各類檢查評估，借助服務評估的方式引導社會組織逐步形成自控機制。同時也要調整政府購買社區居家養老服務項目評價指標，劃分為服務對象評價指標和服務項目管理指標，避免單一維度的評價規定而影響整個服務項目的服務效果。著重考查接受服務的老年人本人及家庭對于服務人員態度、整體服務質量的滿意度評價。

另一方面，對于整個社會組織自身的服務監督可由社會組織行業協會開展。充分發揮協會的作用，推動養老型社會組織行業協會構建社區居家養老服務行業規范和標準，規范行業內社會組織的服務行為，進一步提高行業整體水平；發揮行業協會在專業培訓、職業道德建設、提升行業聲譽方面的作用。

（二）強化政府與社會組織合作關系

以“項目制”為抓手，重點強化政府與社會組織間的合作關系。社會組織在關注當下生存狀況的同時還要考慮自身長遠的發展，通過內化的改革與創新，優化原有的工作模式，提升整合資源能力來適應社會的變化。

目前政府出臺了一系列政策培育社會組織，在各方面給予大力支持，但社會組織自身也亟待轉型和創新，同時拓展資金來源渠道，調整和優化募資結構，擺脫對于政府購買服務的過度依賴，為養老服務予以有效供給[4]。

在政府購買社會組織養老服務模式中，一方面要明確政府、社會組織、社區老年人三方的利益訴求，尋找三者之間利益之間的契合點，以建立平衡利益機制。但學界并沒有與如何表達三者權益，平衡三方利益相關的研究。所以營造良好的服務制度環境，培育成熟的專業社會組織這一責任就落到了市場中。政府需要集中優勢在宏觀政策調控上，而社會組織則需要在提供精細化、專業化的服務上下功夫。

（三）黨建引領“五社聯動”提升社區養老服務專業性

1.堅持社區黨建引領，優化社區養老服務體系建設

社區黨建工作是社會組織蓬勃發展的領路人。將黨建工作嵌入到社會組織中，通過引領社會組織發展做到服務內容和模式的不斷創新。社會組織借助政治、思想和組織的多方面領導，確保養老服務健康發展，落實老年權益保障；借助有針對性地建設養老需求和服務對接平臺，確保養老服務精準有效，滿足老年群體服務需求；借助培育老年人專業服務相關機構，提升社會組織的專業服務能力，確保養老服務內容豐富，養老服務模式不斷創新。社區養老服務體系只有堅持以黨建機制為載體，持續解決老齡化背景下的社會治理問題，才能更好發揮社會組織帶來的基層治理效益。

2.加強人才隊伍建設，促進社會組織良性發展

養老服務專業人才是推動社會組織服務良性發展的強大動力。社會組織要培育與社會組織核心價值觀相匹配的專業技術人才，同樣也需要能為提升機構項目執行服務的質量發揮作用的人才，以解決社會組織業務需求和人員專業能力不匹配及缺乏專業領導人員的問題。

強化能力提升。從事養老服務事業的專業人才不論是在服務能力及專業知識方面都應不斷提升。社會組織可通過開展長期、短期、理論、實務等不同類型的教育培訓，提高相關人員的專業水平，鼓勵專業人才考取相關資格證書。養老型人才自身應學習與服務對象需求相吻合的專業知識，積極拓展個人養老服務專業領域。

提高社會地位。社會組織要明確自身的目標和任務，樹立品牌意識，優化服務的可持續性。通過社會各大宣傳平臺，使服務對象及公眾認識到社會組織在養老服務事業中的地位與重要性。同時樹立優秀養老服務典型人才，以大眾喜聞樂見的形式進行傳播，使之深入人心，起到提升人才社會地位、獲得社會尊重的效果。同時提升專業人才的薪資待遇，完善相關福利制度，吸納更多優秀人才進入行業。

注重人才培養。各高?？煞e極培養護理學、營養學、社會工作等養老服務專業相關人才，建設校企合作實訓基地，利用養老型社會組織為相關專業學生提供實習機會，將理論融入實務中，提升專業素養。有專業人才需求的社會組織也可通過“人才訂單”的模式與職業院校簽訂定向培養合約。

3.發揮“五社聯動”優勢，共建社區養老服務體系

在當前“五社聯動”機制下，政府購買社會組織服務的力度將得到提升。作為“五社聯動”機制發展過程中的重要主體，政府要充當服務項目的發起者、規劃者、引導者和監督者，選擇干預支點，打破服務盲點，加大對老年人購買養老服務的力度，促進社會組織參與養老產業的發展。推動達成社區、社會工作者、社區社會組織、志愿者、社區慈善多方服務力量的有機融合，進一步提高社區養老服務的供給能力。

結束語

在社會組織助力社區養老服務體系中要有效構建政府與社會組織為一體的養老服務產業可持續供給體系，就必須通過社會組織利用其自身優勢將其能夠提供的服務融入政府所需的民生服務中，完善社會組織參與社區養老服務相關規范，強化政府與社會組織之間的合作關系，以基層社區作為養老服務平臺，堅持社區黨建引領，發揮“五社聯動”機制優勢，共同構建起完善的養老服務體系。

參考文獻

[1]劉春湘，姜耀輝.社會組織參與養老服務的邏輯框架：制度環境·主體類型·實踐方式[J].吉首大學學報（社會科學版），2020，41（5）：37-47.

[2]李娟.社會組織承接政府養老服務項目面臨的制度困境：以新制度主義為視角[J].蘇州大學學報（哲學社會科學版），2020，41（2）：44-50.

[3]李芬，梁夢苑.社會組織社區居家養老服務供給研究：基于?？谑袃蓚€社會組織的個案研究[J].南海學刊，2022，8（3）：10-19.

[4]王士心.社會組織參與政府購買養老服務模式述評[J].現代營銷（經營版），2021（8）：118-119.

作者簡介：顧安琪（1998— ），女，漢族，江蘇揚州人，揚州大學，在讀碩士。

研究方向：社區治理，青少年社會工作。