新時代基層巡察工作效能研究

王楠楠，姒鷺

主持人語：以公共管理為主體的行政人員在國家治理體系中扮演著重要角色，通過學習提高治理能力是國家治理體系和治理能力現代化的基礎性工作。自2015年起，我校開展公共管理專業碩士（MPA）培養工作，在教育教學中始終堅持問題導向和實踐導向，MPA論文聚焦公共管理的實踐需求和問題，以問題為本位，研究主題涵蓋地方政府行為、公共政策與制度、具體治理問題、政府改革等議題，審視和思考了新時代公共管理的實踐創新。本期刊發的五篇論文以期引起MPA教育界的關注，共同探索如何進一步把MPA的培養目標、內容、方法與提升政治能力和公共管理專業知識、專業能力、專業作風和專業精神緊密結合，不斷提升MPA教育的針對性和時代性?！槪ū本┏鞘袑W院 MPA教育發展中心主任 碩士研究生導師 ）

摘要：巡察制度是巡視制度向市縣的延伸，而縣級巡察是巡視巡察的最基層。通過對上屆X縣委巡察工作的調研，結合閉環管理理論，基于巡前準備、巡中執行、巡后反饋三個重點環節探究存在著不足問題，建議針對性做好巡前謀劃部署、強化信息共享；巡中拓寬方式方法、加強協作配合；巡后完善監督機制、強化資源整合。

關鍵詞：基層巡察；新時代；閉環管理

中圖分類號：C91文獻標識碼：A文章編號：1673－4513（2024）－01－083－06

引言

黨的二十大報告指出，十八大召開至今的十年里，我們深入推進全面從嚴治黨，加強政治巡視，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固。2017年巡視工作延伸至基層黨組織，正式建立了市縣巡察制度[1]。在全面深化改革的現實背景下，反腐敗斗爭依然艱巨，我國必須堅定不移全面從嚴治黨，深入推進新時代黨的建設新的偉大工程[2]，這就需要不斷加強黨內監督?？h級巡察所監督的對象是縣直部門、國企、鄉鎮和村級等縣管黨組織，是最貼近群眾、政策執行最直接、信息反饋最原始的基層黨政機關，作為全面從嚴治黨“最后一公里”和巡察工作的最基層，充分發現閉環管理各個環節的問題，對于提升新時代基層巡察效能具有重要作用和意義。

一、相關概念及理論基礎

（一）相關概念

巡察，與巡視的含義類似，為到各地巡行視察、訪察之意，本文所說的巡察，是基于中央、省、自治區、直轄市的巡視制度向市縣的縱向延伸。巡察制度首次被提出是在2016年的《中國共產黨黨內監督條例》中，條例指出省、自治區、直轄市黨委應當推動黨的市（地、州、盟）和縣（市、區、旗）委員會建立巡察制度，使從嚴治黨向基層延伸。2017年，中央印發的《關于修改〈中國共產黨巡視工作條例〉的決定》和修改后的《中國共產黨巡視工作條例》向社會公布，這也是現行的《中國共產黨巡視工作條例》。此條例增加了第三款“黨的市（地、州、盟）和縣（市、區、旗）委員會建立巡察制度，設立巡察機構，對所管理的黨組織進行巡察監督”[3]，由此，市縣巡察制度正式成立。

（二）相關理論基礎

1.習近平總書記關于反腐倡廉重要論述

黨的十八大以來，習近平總書記緊緊圍繞“黨的建設”這一偉大工程，形成了反腐倡廉系列重要論述。中國共產黨作為國家的領導核心，其領導能力的強弱決定了國家治理能力的強弱，隨著黨風廉政建設的不斷推進，根據我黨實際情況，習近平總書記對黨的建設高質量發展提出了新的要求，即從“打鐵還需自身硬”到“打鐵還須自身硬”進行了轉變。新時代習近平關于反腐倡廉重要論述也進一步成熟，主要為加強黨的思想建設、緊抓黨的作風建設、推進制度和監督體系建設三個方面。市縣巡察制度作為習近平總書記關于反腐倡廉重要論述的重要實踐成果之一，既是對巡視制度的拓展延伸，也是全面從嚴治黨的補充深化。

2.黨內監督理論

黨內監督是指一個政黨對政黨自身的監督。在我國，黨內監督是依據黨規黨章對黨組織和黨員活動進行檢查、督查、監督等行為的總稱。黨的十八大以來，巡視巡察制度作為一種獨具中國特色的黨內監督形式，聚焦政治監督，不斷煥發生機與活力。在新的歷史階段，我們黨要將黨內監督延伸至“最后一公里”，而基層巡察正是強化基層監督的有效手段之一。

3.閉環管理理論

閉環管理理論是源于現代管理學的一種管理方法，是基于當代企業管理發現問題、解決問題的流程優化運行機制[4]。閉環管理是2008年由羅伯特·卡普蘭（Robert S.Kaplan）和戴維·諾頓（David P.Norton）在《閉環式管理： 從戰略到運營》一文中首先提出的，綜合閉環系統、管理的封閉原理、管理控制、信息系統等原理形成的[5]。結合閉環管理理論和原則，巡察前期準備、中期執行、后期反饋的工作流程可以被看作一個頭尾相連、循環反復從而得到提升發展的閉環過程。

三、基層巡察在閉環管理各環節存在的問題

（一）巡前：方案針對性不強、信息溝通不暢

1.謀劃工作不夠科學合理。第一，縣級全覆蓋任務分配不均。按照巡視工作條例規定，縣級黨委要在一屆任期內完成所屬縣直部門、鄉鎮、國有企業、村、社區的巡察全覆蓋任務，經調研發現，X縣沒有對每年巡察對象數量進行明確安排，工作開展隨意性、臨時性較強，導致在一屆任期內前三年巡察覆蓋率僅為35.71%，在后兩年為完成巡察全覆蓋任務，對剩余部分突擊巡察。在有限的時間、精力等客觀因素限制下，巡察效果不理想，巡察震懾力大打折扣。第二，巡察工作方案設置不夠合理。由于制定巡察方案時對一些單位的經濟體量、權力集中度大小產生了錯誤估計，巡察組人員、時間分配不合理，給巡察組查找問題造成了阻礙，加上巡察總體方案為更全面地監督，監督重點內容廣泛，而有些巡察組沒有制定具體實施方案開展工作，監督重點不突出，影響工作效率。

2.信息有效利用率不高。 按照巡察工作流程，巡察前巡察辦會商請紀檢監察、組織部、信訪局、審計局等相關部門向巡察組通報被巡察單位相關情況，但在實際過程中，往往很多提供的書面材料都是該部門已經處置過的問題，對巡察組發現問題輔助價值不高。有些分管負責人了解掌握的卻暫時無法體現在書面上的苗頭性問題和傾向性線索沒有與巡察組組長及時溝通交流，未對巡察組后期針對性查找問題提供有效參考。

3.隊伍組建配備不力。 第一，抽調人員選擇有限。受巡察組人員數量和自身專業水平的限制，每輪都需要在縣管干部中抽調人員參與巡察，但基層工作任務繁重，同意推薦的人員大部分都不是在本單位重要崗位的同志，綜合水平不高，導致每輪能抽調的干部選擇十分有限，巡察組人員的配備數量和質量也受到了極大限制。第二，對巡察干部培訓較少、效果一般。巡察工作較為專業，程序、制度、流程嚴格，需經過針對性培訓提高干部業務水平，避免違反工作紀律。但當前X縣巡察業務培訓主要依托省市開展，五年內11輪次巡察工作當中，縣本級只有2次組織開展了集中專題業務培訓，培訓總時長只有1天，時間短、課程安排不足，使巡察干部在短期內掌握巡察要領較為困難。第三，缺少對巡察干部有效的激勵制約機制。對工作態度認真積極、能力水平高的干部沒有獎勵辦法；對心理上存在顧慮，發現問題積極性不高、主動性不強，責任紀律意識淡薄甚至跑風漏氣、以權謀私的干部，沒有懲罰措施。通過調研發現，干部參與巡察積極主動性不高，60%的人是不愿意參加巡察工作的，而不愿意參加巡察工作原因占比最高的是參加巡察對本人沒有積極影響。

（二）巡中：淺表化問題多，協作配合障礙多

1.深層次問題難以發現。 第一，發現問題線索質量不高。X上屆縣委共開展了11輪巡察，移交問題線索54件，立案率僅為3.7%，成案率低。一方面，由于巡察組大部分人員缺乏辦案經驗，在巡中階段與紀檢系統溝通不夠，缺乏對發現的問題線索分析研判。另一方面可參考的信訪舉報少，從調研來看，群眾不了解反映問題的渠道、對縣級巡察組的信任度比較低、特別是擔心遭到打擊報復等因素，導致信訪舉報這一最能有效反映問題的渠道沒有充分發揮作用。第二，提出的問題淺表化。通過對X縣多輪次巡察情況來看，當前巡察發現的問題較為表面，針對性不夠強。巡察是政治監督，不能當作一般的業務檢查、督查，但當前巡察干部對政治巡察的理解還不夠深入，簡單將問題羅列，存在就事論事、未將問題上升到政治高度的現象，反映每個單位職能職責的個性問題少，對產生問題的內在原因也沒有深入分析研判。

2.巡察方式方法不夠靈活。 首先，巡察方式比較固定。雖然巡察方式包括常規、專項、機動等，但專項巡察需層層報批，程序較為復雜，機動巡察從未用過較為陌生，因此縣級巡察工作大多采取常規巡察的方式開展，在巡察組進駐后發現其他巡察方式更加適用該單位時，由于巡察方式不能臨時隨意轉換，只能按照原方式進行，造成人力物力浪費，巡察效果也不理想。其次，巡察方法比較單一。在巡察過程中，巡察組可以使用下沉了解、民主測評、查閱資料等“12+N”種途徑發現問題，需根據被巡察單位特點靈活使用，但從實際情況來看，巡察組多是利用查閱資料、個別談話等常規手段進行了解，而資料檔案種類數量繁多，查閱耗時費力，談話缺少方式技巧，重點人員在談話時防備心較強，對很多內容淺嘗輒止或避而不談，發現問題作用沒有充分發揮。

3.協作配合程度不高。 從巡察工作實踐來看，巡察辦和巡察組之間的信息交流不夠暢通，在人員管理、工作安排上不夠順暢。比如在制定方案和分配人員時與組長溝通不及時，大多是巡察辦經領導研究安排好之后告知巡察組，導致前期準備不足，影響巡察效果；再如巡察中期溝通對接不到位，巡察組主動向巡察辦反饋情況少，巡察辦對于組內情況了解得少；巡察后期巡察辦對組內工作作風、效率評估和巡察組資料歸檔等制度也沒有按要求落實等。從外部來看，有些部門未制定協作配合辦法，有些雖然制定但并不詳細全面，且大部分是為了完成上級配合任務，可操作性不強，執行度不高。

（三）巡后：問題整改不理想，工作總結不足

1.問題整改效果有待提升。 第一，被巡察單位整改主體責任落實不到位。有的被巡察單位思想認識存在偏差，對巡察反饋的問題敷衍塞責、草草了事，重業務輕整改，不深入研究推敲整改方案，甚至把本應該黨組織承擔的整改責任交給一個科室甚至一個人去處理，整改措施假大空，不具針對性、實用性，存在紙面整改、口頭整改的問題。不及時報送整改落實材料，巡察整改情況公開不及時、不全面甚至沒有公開。第二，相關部門整改監督有差距。按照《中國共產黨巡視工作條例》和有關規章制度規定，紀委和組織部負責巡察整改日常監督，巡察辦負責跟蹤督促、統籌協調。但當前，由于其日常工作任務較重，加上查辦案件程序、時間要求嚴格，人員力量缺乏，日常監督投入精力不足、措施流于形式，未采取強有力的手段措施倒逼被巡察單位將問題整改到位，監督作用不明顯。同時，巡察辦跟蹤督促作用發揮不充分，缺乏對監督部門檢查被巡察單位實際整改情況的督辦，也沒有及時對整改情況進行“回頭看”。三者沒有相互配合、互為補充，整改監督推動不力。第三，巡察成果運用不夠充分。由于缺少成熟的巡察成果共享機制，巡察發現的問題成果及提出的意見建議除反饋給被巡察單位外，僅抄送給紀委監委相關監督檢查室或派駐紀檢組和組織部，但其他相關職能部門對巡察情況無從知曉，沒有充分利用巡察成果推動普遍性、傾向性問題解決，問題整改效果大打折扣。

2.工作總結有待完善。 巡后工作總結是閉環的最后一項工作，也是為推動新一輪的巡察工作夯實基礎。從目前實際工作來看，巡后的工作總結過于倉促，高質量的工作總結不足。主要表現在以下兩點：一是總結提升不足。將好的經驗做法總結推廣是推動工作高質量發展的重要途徑，但目前巡察缺乏對成果的總結提煉，缺少對問題出現的根源，共性問題解決辦法的研究和典型性案例分析，放大效應不夠，有效做法不成體系，優秀的經驗做法得不到推廣運用。二是資料管理混亂，缺乏系統性?？h級巡察工作雖然已經開展了一屆，但缺乏資源整合意識，到目前為止不但各輪次可以通用的政策文件、參考資料沒有形成模板以供參考，甚至巡察期間的資料都仍處于“大撥堆”的狀態，沒有完全厘清，也未按照檔案管理要求對文件進行分類，存儲不規范、查閱困難。

四、提高基層巡察工作效能的對策建議

（一）巡前：做好謀劃部署，強化信息共享

1.加強統籌謀劃。 第一，做好總體統籌，及時研究、領會中央、省、市會議講話精神，厘清脈絡，把握好工作開展思路?？茖W合理謀劃五年內巡察全覆蓋對象進度，每年年初制定本年度巡察工作計劃，對巡察單位類型、數量進行明確，經縣委會議審議通過，向上級報備，形成制約，避免后期隨意更改和突擊巡察。第二，科學設計方案，通過巡前調研等方式做好對被巡察單位情況的摸底調查，準確估量工作量，合理設置巡察組，分配人員。細化實化縣級巡察監督重點，結合被巡察單位實際，建立《職能職責清單》《日常監督發現問題清單》《近期重要工作任務清單》，最終綜合形成《巡察監督重點清單》，確保監督重點可操作、可執行。

2.建立信息共享機制。 依托縣委巡察機構搭建對被巡察單位的綜合監督平臺，每輪巡前組織紀委監委、組織部、審計、信訪等重點部門召開巡前會通報會，通過與巡察組“一對一”“面對面”的直接溝通，提高巡前通報質量和可參考度。組織召開綜合監督聯席會議，確保監督資源共享，信息共通，對不及時甚至拒不通報相關情況的單位通過召開綜合監督會議進行通報，形成強制力。

3.加強巡察干部隊伍建設。 一是建立巡察人才庫，采取組織部門和巡察組推薦相結合的方式，選拔熟悉組織人事、財務審計等專業人才，分模塊建立人才庫。吸納退出實職崗位的領導干部、能力突出的科級干部組建巡察組長庫，確保有充足人員可供選擇。堅持“三三三”的巡察組組建原則，即每個巡察組專職巡察干部、有巡察經驗的干部、新進入巡察工作的干部各占三分之一，形成“巡察新人有人帶，后續工作不斷線”的良性循環機制，把好巡察干部“入口關”。二是固定集中培訓流程，確保每輪巡前開展一次不少于2天的集中培訓，利用巡察間歇不定期組織人才庫中的干部進行學習。組建本級巡察講師團，邀請精通巡察、紀檢監察、組織、財務等專家分模塊進行培訓。將固有程序制作成培訓手冊、視頻供巡察干部學習，根據巡察對象和任務不同，視情邀請相關領域專家、其他縣區或上級有經驗的巡察專員進行授課交流。三是制定對巡察干部的獎勵制約機制。協調縣委組織部，為在巡察工作中表現突出的個人爭取公務員考核優秀名額，將參與巡察工作表現作為提拔任用和試用期轉正的重要參考標準。強化對抽調人員的平時考核，根據發現問題情況、工作參與度及平時表現等綜合指標進行考核，加強管理，對無正當理由拒不參加巡察工作的單位及個人視情節輕重給予通報及黨紀政務處分。

（二）巡中：拓寬方式方法，加強協作配合

1.多措并舉，全面深入發現問題。 第一，探索紀委監委、審計部門和巡察辦聯動巡察，加強對審計數據的分析研判，紀委提前對巡察發現問題進行研究，提高線索成案率，節約時間成本。采取聯合編組、先巡再審后紀、先審再巡后紀等多種方式，對三者監督范圍內的資金體量大、群眾滿意度低、廉政風險高、信訪舉報多的單位聯合開展監督。第二，充分利用互聯網時代，通過微信、抖音等平臺公開巡察進駐信息，增加群眾知曉度；利用“問卷星”等分析軟件，針對不同人群設計調查問卷，對被巡察單位工作情況進行調查；開展“碼上巡察”，在巡察公告上設置巡察組聯系二維碼，拓寬群眾反映問題的方式和渠道。加大巡察發現的典型案例公開曝光力度，著力推動巡察立行立改事項，切實解決群眾身邊的事，提高縣級巡察權威和群眾信任度。

2.多元聯動，改進工作方式方法。 第一，豐富巡察方式，既要發揮常規巡察長期性、穩定性的特點，又要根據不同黨組織情況，結合本地實際，探索使用機動巡察、交叉巡察等不常用的方式開展巡察。第二，打好多種巡察方法“組合拳”。從調離被巡察單位的干部、社會層面與被巡察單位有工作交集的相關人員入手，側面探聽情況，多角度了解問題。探索切合基層巡察特色、群眾易于接受的方法開展巡察。從被巡察單位匯報、個人談話中印證問題，再結合各種方法有針對性地查閱資料，提高效率。

3.多方協作，暢通配合渠道。 第一，以黨建引領促進辦組一體化運轉，運用“年初學習研討務虛、巡前綜合研判模擬、巡后重要事項會商”三個會議增強巡察辦、組工作合力。第二，建立完善與人大等部門的協作配合機制，打通各類監督渠道，形成完整系統的協作系統，做到制度、流程、資源、信息、力量、技術“六個共通”。重點督辦制度落實，對不執行配合的部門進行全縣通報，以制度促落實。

（三）巡后：完善監督機制，強化資源整合

1.推動問題整改落實。 第一，建立明確的整改落實流程，對每個時間節點應該完成哪些整改任務進行明確規定，對照流程操作，整改所有環節、標準、要求、時限一目了然，有效解決環節缺失、整改不到位的情況。探索巡察工作約談辦法，對整改進度慢、整改措施不力的單位主要負責人進行約談，破解“第一責任人”不履職盡責、思想懈怠問題。第二，將監督工作與日常檢查結合起來，加強對被巡察單位整改方案、整改進度、社會公開等的審核監督。制定對被巡察單位詳細的整改評估機制和考核機制，建立管理臺賬，以考促巡，倒逼其提高對巡察工作的重視程度，傳導壓力，推動整改落實。第三，探索使用巡察建議書制度，將巡察工作中發現的共性、傾向性、典型性問題形成巡察建議書，向有關部門送達，推動有共性問題的單位舉一反三，未巡先改。

2.注重巡察資源整合。 一是建立巡察復盤制度，加強對“軟資源”的整合，每輪巡察結束后梳理本輪巡察工作中積累的有效工作經驗、遇到的困難阻礙?？偨Y巡察經驗做法、典型案例和巡察故事，固化巡察成果，加大對巡察成果的宣傳報道力度，促進工作總結提升。加強對其他地區經驗做法的借鑒學習，不斷完善基層巡察工作流程制度。二是用好大數據時代，加強對資料的管理。從巡察檔案管理工作入手，利用好“五庫兩網一平臺”巡視巡察信息平臺，建立巡察數據庫，加強對巡察資料工作的收集匯總、篩選審核、管理整合等工作，確保信息、數據完整有序。建立巡察信息共享系統，探索建立與組織、信訪、審計、紀檢監察等各部門的共享辦公系統，實現各項數據的安全平穩對接，便于整合各部門信息資源，實現信息資源的互聯互通互享，打破獨立部門信息孤島。

參考文獻：

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A Study on the Efficiency of Grassroots Inspection Work in the New Era

——Taking X County as an Example

WANG Nannan， SI Lu

（1.The office of the inspection leading group of the CPC Xinglong County Committee，Chengde， Hebei 067399，China; 2.Beijing City University， Shunyi District， Beijing 101399， China）

Abstract： The inspection system is an extension of the inspection system to cities and counties， and the county-level inspection is the most basic level of inspection. Through the investigation of the inspection work of the previous X county party committee， combined with the closed-loop management theory， based on the three key links of pre-inspection preparation， inspection execution and post-inspection feedback， the pre-inspection planning work of grassroots inspection operation is not scientific and reasonable， the effective utilization rate of information is not high， and the team formation is not effective; It is suggested that pre-inspection planning and deployment should be carried out， information sharing should be strengthened， methods should be broadened and coordination should be strengthened during inspection， and supervision mechanism should be improved and resource integration should be strengthened after inspection.

Keywords：grassroots inspection; new era; closed-loop management

（責任編輯：侯凈雯）