北京市街道綜合執法改革存在的問題與對策研究

任宇，吳春岐

摘要：在管理重心下移和給予基層更多權力的背景下，北京市實施了將執法權力下沉基層的綜合行政執法改革，取得成績的同時也出現了一些問題。本文以J街道為研究對象，對其在改革中出現的職權使用率較低、缺乏強制性手段和人員積極性有限等問題，提出健全職權動態調整機制，提升基層業務能力，完善相關工作機制和建立保障激勵機制的對策建議。

關鍵詞：綜合行政執法；執法改革；職權下放；基層治理

中圖分類號：C939文獻標識碼：A文章編號：1673－4513（2024）－01－107－06

引言

街道辦事處是我國行政體系中直接接觸人民群眾的最基層。2021年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》明確了街道可以行使省級單位下放的行政處罰權后[1]，北京也先后下放452項執法職權來整合基層執法力量[2-3]，推動治理重心和執法力量下移。街道對于下放執法權的行使成效如何，能否實現接得住又管得好，妥善處理城市執法重心下移后各種關系，則關系到人民群眾的生活和各市場主體的發展，也將決定本次機構改革的成功與否[4]。對北京市在基層綜合行政執法改革中出現的問題進行分析并提出相應對策，可以為北京更好推進執法改革提供幫助，并進一步為全國范圍內的機構改革掃清障礙。

一、問題提出

2019年，北京市開展了新一輪機構改革，明確了街道大部制改革方向的同時[5]，提出將賦予街道行政處罰權。2020年街道成立綜合執法隊，并于當年開始行使下放的行政處罰權[6]，改變了以往基層“看得見，管不了”的弊端。然而筆者在調研時發現，J街道在改革中出現了非城管職權使用率較低、工作中缺乏強制性手段、執法人員積極性有限等問題。

（一）非城管職權使用率較低

2020年7月至2022年12月，J街道通過一般程序作出行政處罰691件，其中612件為城管職權，占比近九成且呈逐年上升趨勢。由于J街道執法隊員都是原區城管局基層執法隊員，城管職權的履行相對順利，但非城管職權使用率依然有限。

（二）缺乏強制性手段

執法改革后街道執法隊獲得了執法權限，可以對個人和企業處以萬元以上罰款的行政處罰，但是在受到執法規范限制的同時，由于缺乏信息查詢、強制措施和強制執行等手段，案件處置中會在一定程度需要當事人的配合才能較為順利地完成執法工作。具體表現為執法改革后J街道沒有做出過罰款的當場處罰，沒有需要進行重大法制審核的案卷，也沒有需要法院強制執行的行政處罰決定。

（三）執法人員工作積極性有限

目前執法隊內對職務和職級晉升的期待已經降至較低水平，大部分執法隊員均認為自己前途暗淡希望渺茫，執法檢查與行政處罰也是按照考核標準的下限完成，并未體現出領導職務空置帶來的正向激勵作用。執法輔助人員一般以保安的形式進入執法隊，經常因離職而更換，新人大都明言來京還不足一個月，適應環境之后就走。新入職人員不熟悉周邊環境和工作流程，高效工作也無從談起。

二、研究設計

（一）研究對象

J街道辦事處位于北京市四環內，新老居住社區兼具，有水域也有公園，不乏公共停車場和大型在建工地，各類執法場景齊全，在城區街鄉中具有較強的代表性，因此本文以J街道為研究對象，對北京市街道綜合行政執法改革情況進行調研。

北京市街道綜合執法改革存在的問題與對策研究：以J街道為例（二）研究方法本文主要使用訪談研究法和調查問卷法進行了研究。先調取了J街道2022年7月至2022年12月期間的案卷，分析職權使用情況作為基礎性數據。再通過訪談提綱了解職權下放后的影響和困難，在大的方向上確定已觀察到問題的成因。最后再發放調查問卷收集執法人員的情況、本次執法改革對工作的具體影響和自身看法。

了解職權下放產生的影響、問題和原因。

問卷調查為線上調查，問卷結構分為基本信息、工作現狀、職權下放相關變化三部分內容，共收回問卷51份。

三、J街道在執法改革中存在問題的原因

（一）下放職權選擇不盡合理

1.行政處罰權下放過多且復雜。 執法改革以來，北京共下放452項職權，細分領域也較多，僅城管就包括市容環境、園林綠化等13個方面，還有其他四部門職權。雖然沒有職權細分數據，但市城管局制作了各領域案由數，在比例構成上可以參考。

2.部分下放處罰權并非基層所需。 以職權下放數量較多的水務部門和衛健部門為例，水務職權分散在河湖管理、防洪水利等方面，而J街道轄區內并無湖泊和水利設施，其他職權可操作性也未觀察到應用場景。衛健職權集中在“除四害”和“控制吸煙”兩大類，控煙職權雖使用較多，但除四害職權需求也相對較低。

3.職權和人員專業度不匹配。 一方面基層人員專業性有限，街鄉執法隊是由原城管的基層執法隊改編而來，原本是以負責市容環境等基礎性綜合執法工作為主，人員選拔時要求也相對不高。另一方面業務涉及細分領域較廣，專業知識和行業標準的擴展也越來越多，還增加了對噪聲測量等專業設備和行業單位的協作需求。

（二）基層人力資源有限

1.編外人員數量質量難兼顧。 編內人員無法滿足工作需求的情況下，街道安排了協管員和執法輔助人員協助執法隊開展工作。編外人員數量與質量由于經費所限難以兼顧，只能犧牲一定的質量換來數量上的提高，也間接導致了協管員工作積極性下降和執法輔助人員流動性增加。調查數據顯示，執法輔助人員中超過三成在本單位工作不足一年，連續工作十年以上的僅占約15%。

2.法律專業招錄人員少。 北京市執法人員大都為公務員，基本能夠保證具備本科以上學歷，但法律相關專業的依然極少。經統計，J街道現有26名執法隊員中僅有一人所學專業為法律，占比不足5%。而編外人員情況更為嚴重，大多只有高中及以下的水平，缺乏專業知識。

（三）行政執法協作不完善

1.信息共享機制還不成熟。 職權下放后，市城管局建立了大數據平臺作為信息共享機制，可以查詢到餐飲、公園等信息，但仍有一些基層所需的基礎信息并未進入其中，包括建筑規劃、竣工驗收、工地管理、夜間施工、停車管理、燃氣用戶、物業管理、電力保護等方面。身份信息查詢也是一個需要解決的問題。自然人身份信息較為敏感，只能由公安部門查詢?；鶎釉诠ぷ鳜F場遇到需要處罰的相對人時，若當事人沒帶身份證件，執法隊員也會因為無法核實信息而無法使用簡易程序作出當場處罰決定。非固定點辦公的單位也存在類似問題，對于從事物品運輸、異地經營、房屋裝修裝飾等具有流動性的場景，通過車輛牌照、房屋租賃合同備案、施工備案等信息進行查詢還存在一定障礙。

2.協作機制不完善。 首先表現為業務指導有限，職能部門并未對職權間相互關系進行詳細介紹，也沒有將原有案件的內部討論、典型案卷向基層公開，基層執法隊員很難分清部門間分工和合作模式。此外還缺少協助執法制度，缺乏允許職能部門在處理過程中依基層申請以指導員、獨立意見提供者等身份，通過提出獨立裁量意見或參與內部法制審核等方式參與案件處理的機制。

3.審管分離模式下基層缺乏強制性措施。 執法屬于末端管理，如夜間施工等高發違法行為的認定和處置都依賴于前端管理，然而基層卻無對應的審批權，甚至對審批情況并不掌握?；鶎訄谭犚踩狈娭菩允侄?，對于企業缺乏審批權作為制約，對于個人也不擁有人身權利。調查數據顯示，76%的受訪者認為強制手段匱乏是工作中最難處理的問題。

（四）保障和激勵措施不足

1.保障制度建設不夠全面。 首先對執法人員自身權益保障不全面。J街道要求所有執法隊員都要輪值夜班和周末班，重大活動也要加班保障，但過后不會安排足額輪休，調查數據顯示超過一半的執法隊員每周需要加班10小時。其次對執法工作正常運轉的保障也有欠缺，主要體現在協助執法和處罰后工作等方面上。由于協助執法制度不健全，J街道執法隊很難得到其他職能部門的支持和幫助。在處罰后工作方面，承辦人員出于上級考核和內部管理壓力負有推進案卷結案的責任，而其前提則是相對人愿意配合程序并繳款，這也給承辦人增加了額外負擔。

2.硬件設施有待完善。 目前J街道執法隊的防護裝備的種類和數量還有所不足，車輛和電腦等工作設備也與執法需求存在差距。調查數據顯示超過七成的執法隊員認為辦公設備和網絡是目前最需要改善的。

3.激勵制度不完善。 J街道已連續三年在本區街道系統的千分制考核位居前列，但在評優、職級等方面也沒有對一線執法隊員進行相應傾斜，職務也在空缺兩名副隊長的情況下至少五年無人晉升。執法隊與其他科室和單位的業務交流也較少，人員交流幾乎沒有，五年內僅三人調出，無人調入，平時很少見到街道處級領導，交流時多有被邊緣化的感想。調查數據顯示，雖然在職業滿意度上基本維持在中立位置，但是沒有執法隊員認為有職業發展空間。

四、完善街道綜合行政執法改革中的對策建議

（一）建立基層行政處罰權動態調整機制

1.構建科學民主的行政處罰權下放機制。 一方面應當通過專家論證科學下放職權。為保證基層對下放職權能“接得住，管得好”，首先應當通過專家論證等方式，評估當地基層在專業性和硬件條件上的承接能力和需求情況，對有一定需求，且承接能力滿足條件的職權才能夠予以下放。另一方面對下放職權工作還應當了解基層意見，在構建備選下放職權庫時了解基層迫切需求和實際需要，以及在確定下放職權清單前征求基層進行意見，可以讓決策層更為精確地了解基層實際困難，能夠精確地將基層更需要的職權優先下放。

2.建立基層行政處罰權評估和回收機制。 行政處罰權下放后，難免會存在基層接不住、用不好的職權。為避免基層無法有效行使職權而導致監管真空，應當設置基層行政處罰權的評估和回收機制，以職權行使情況和基層主動反饋為依據，根據基層社會治理的最新態勢和需求動態調整，讓職權的下放和回收成為常態。職能部門應當與基層建立常態化的信息溝通和共享機制，在平時即進行基礎信息和執法數據的動態共享，打造職權無障礙交接體制。

（二）提升執法隊伍業務能力

1.優先引進專業人才。 提升隊伍能力首先要從人才引進環節抓起。在公務員招錄環節，對于報考基層的法律專業人員可以放寬年齡限制，也可以考慮采取單設編制、統招統分的招錄模式。對法律專業報考人員還可以采用多層錄用制，未通過面試的，可以優先聘用為協管員等編外人員，讓基層急需的專業人才有機會先扎根基層開展工作，后續再參與基層工作的報考。除公務員外，報名城市協管員、執法輔助人員等基層崗位人員也可以實施類似政策，并適當提高工資福利和社保級別，以提升工作連續性和穩定性。若法律專業報考數量不能滿足基層需求，公共管理專業考生、取得法學學位但最高學歷非法學專業的考生、持有法律職業資格證書的考生，以及從事法律相關工作一定年限以上的考生，也可以視為法律專業放寬報考條件或優先錄用。

2.加強內部業務培訓和人才培養。 要充分開發現有的人力資源，首先要充分開展內部培訓。培訓時要充分利用基層自身資源，教材和案例可以協調職能部門，講師則由基層執法隊的法制員、執法隊長、司法所工作人員等專業人員擔任，內容應以實際案例為核心講解相關理論和實操方式。此外還要加強基層學歷教育和職業教育，給予基層人員提升自身學歷水平和職業技能水平的機會?；鶎庸珓諉T學歷水平以本科為主，編外人員則相對更低，均有很大提升空間，可以創設執法人員學歷提升計劃，對接本地高校資源提供法律、公共管理等專業進修機會，提升工作人員的學歷水平。職業教育由市場教育機構提供，不受高等教育學校數量及其教育資源數量的限制，遠程教育資源豐富，學習時間、方式和年限都更加自由，便于執法人員通過業余時間、碎片化時間來完成學習。

3.完善績效考核和激勵機制。 引進人才和培養人才后，還要進一步完善績效考核和激勵機制。在績效考核方面，進一步完善個人考核加小組修正的績效考核方式來加強團隊協作。個人考核時，既要考慮內訓、學歷、職教等教培情況，也要考慮加班時間、案卷數量等履職因素，小組修正時則要將小組和全隊平均分的差值按照一定比例進行修正。在激勵機制方面要實現晉升和評優時公開透明，實現正向的人才激勵，對于優秀人才還應安排到其他科室以及其他部門執法隊交流學習，編外人員則可以安排物質獎勵和調休獎勵供其選擇。最后還應建立容錯機制，明確執法人員正常開展工作或是探索性工作時出現的有一定合理性的問題和錯誤不予追責，避免過度考核產生反向激勵作用。

（三）完善綜合行政執法工作機制

1.明確多元主體責任分工。 部分地區曾出現將行業管理責任以職權下放和屬地管理為由一并下放基層，產生以罰代管、監管空白等亂象，因此要進一步明確職能部門和基層對于行業管理和執法檢查之間的業務關系，包括構建執法權限清單和全權限結構圖實現執法權限可視化，建立職能部門管理責任清單，明確職能部門對已下放職權的相關監督、指導、評估和回收責任等方面。

2.建立典型案例公開和審批信息共享機制。 職能部門下放行政處罰權時，應當具備成熟的行政處罰經驗和處理模式，且具備將相應工作經驗和模式傳授給基層的能力，職權下放后應每年審查本部門下放職權的履職情況并編寫當年的履職典型案例進行公開以提升基層行政效能。同時還應建立審批信息共享機制，所有審批信息都應當建立電子數據庫并賦予基層主動查詢的權限，情況較為復雜的應當允許查詢到基本情況和關鍵信息，并簡化基層查詢具體信息的相關手續。

3.建立街、區兩級協作機制。 一是要健全聯合執法機制，簡化基層發起聯合執法的流程和手續，給予基層領導更多可用權限。二是建立協助執法機制，繼續完善行政協助執法制度的細節，對協助程序、協助機關、協助職責、工作時限、責任追究等制度進行細化，靈活應用個案指導的協助形式，進一步增強執法協助制度的可操作性。三是完善案卷移送機制，打通自下而上的案件移送機制，讓疑難險重案卷可以有機會重新由級別更高和資源更豐富的原職權部門進行處理。

4.繼續下放執法相關管理權限。 北京市現已將行政處罰權下放基層，可以考慮將和基層密切相關的夜間施工證明、占用道路許可等有關行政許可權一并下放基層，進一步提高執法效率和行政效能。

（四）加強基層執法保障和激勵措施

1.完善權益保護和職業激勵制度。 首先，要保護執法人員人身權益，給一線執法人員配備防護衣、防刺手套乃至防暴叉、防暴盾等防護性裝備來防止傷害。其次，應當建立制度性的輪崗和晉升制度，為基層人員提供更多職業發展可能。晉升制度則可以通過制度化的公開選拔和考核方式，來營造競爭上崗、擇優晉升的氛圍，鼓勵通過工作實績和個人能力相結合的方式競爭晉升名額，發揮激勵作用。

2.完善工作制度保障執法工作順利開展。 在現有的協助執法、法制審核、考核制度等方面，可以通過推進身份驗證制度、調整法制審核要求、完善內部考核制度的方式，進一步完善工作機制。身份驗證，尤其是通過身份證號現場認定身份，決定了能否使用簡易程序來提高執法效率。方法上可以通過民警入駐和開放查詢系統來實現，公安警力入駐基層可以最大化保證公民隱私安全，但會增加公安基層負擔，且不能同時多地現場查詢。開發簡化版查詢系統則更方便基層查詢，缺點則是有隱私泄露風險，需要限制功能為僅能通過身份證號查詢姓名、年齡和照片三項信息，且每日限制查詢數量。法制審核對于打造法治政府至關重要，但對于不配合執法工作的相對人，應該在法制審核階段有條件地放寬審核要求。當事人不配合簽字的案卷難以滿足法制審核要求，而依賴當事人配合的執法模式嚴重損害執法威信，因此應當在法制審核中明確當事人不配合時推進案卷的流程和標準。內部績效考核和文書歸檔應當改為以“做出處理決定”為辦結標準，更好地維護執法權威，后續執行則可以安排專人跟進。

3.加大財政投入更新執法設備。 在基層單位方面要確保設備可用、數量充足，包括車輛、個人移動裝備、辦公設備、網絡設備等。目前基層執法隊面臨設備較為陳舊，新設備較少，總數不足等多重困境。在車輛上應當保證人車比在4以下，確保執法隊員以2人為一小組行動時，可以承擔一半以上人員的執法任務。電腦設備應當將十年以上的設備及時更換，網絡應當可以在機關網站順利上傳和查詢執法信息。在市區層面要確保共享設備賦能基層，包括遠程監控設備和執法大數據平臺等。向基層開放北京已有的基層轄區內設備查看權限可以極大提升發現和追溯違法行為的效率，執法大數據平臺目前也只增加了基層額外填報負擔，將來還可以在電子文書制作、電子簽名確認和電子繳款證明上發揮更大作用。

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The Existing Problems and Countermeasures of Comprehensive Administrative Law Enforcement Reform in BeijingStreet

——Taking J Street as an Example

REN Yu， WU Chunqi

（1.Beijing City University， Beijing 101399， China;2.Jianwai Sub-district Office of the Peoples Government of Chaoyang District， Beijing 100022， China）

Abstract： As a grassroots organ in urban management， the governance ability of streets is directly related to the operation of society. In the context of shifting the focus of management and giving more power to the grassroots level， Beijing Municipality has implemented a comprehensive administrative law enforcement reform that has brought law enforcement power to the grassroots level. Taking J Street as the research object， this paper investigates the problems of low utilization rate of authority， lack of coercive means and limited personnel enthusiasm in the reform， and investigates law enforcement data， interviews and surveys， and questionnaires， and believes that the reasons are mainly concentrated in four aspects： improper sinking of authority， limited human resources， low administrative efficiency， and insufficient personnel incentives， and then puts forward countermeasures and suggestions for improving the dynamic adjustment mechanism， improving grassroots business capabilities， improving relevant working mechanisms and establishing guarantee and incentive mechanisms.

Keywords：Beijing;Street Office;comprehensive administrative law enforcement reform

（責任編輯：宋在金）