改革開放以來鄉村教師補給政策的變遷、特征與展望

●方 紅 姚品俊

改革開放以來，國家高度重視鄉村教師隊伍建設并頒布了一系列補給政策，在鄉村教師數量補充、素養提升、待遇保障等各個方面都取得了顯著成效，一定程度上緩解了鄉村地區教師資源短缺現狀。然而，鄉村教師隊伍依舊存有偏遠山區教師補充難、教師資源配置不均衡以及部分鄉村地區超編缺人等困境，嚴重制約著鄉村教育質量提升?；诖?，本文通過梳理改革開放以來我國鄉村教師補給的相關政策內容，厘清鄉村教師補給的歷史變遷邏輯與基本特征，對新時代鄉村教師補給政策科學化具有重要意義。

一、改革開放以來鄉村教師補給政策的變遷歷程

我國鄉村教師補給政策經歷了一個循序漸進的變遷過程，可以劃分為三個階段。

(一)第一階段(1978年-1998年)：規?；a充，注重效率，構建規范化補給機制

十一屆三中全會以后，在經濟轉型的背景下，我國開始恢復與重建教育事業，但彼時鄉村教師規模不能滿足教育發展的需求。為了解決教育普及與教師數量短缺之間的矛盾，一系列鄉村教師補給政策相繼頒布?！蛾P于普及小學教育若干問題的決定》提出為實現教育普及，要加速訓練合格的城市青年前往農村任教，實現鄉村教師數量穩定增長?！蛾P于加強和改革農村學校教育若干問題的通知》要求在培養穩定數量的教師基礎上，進一步完善津貼補助、生活補貼等保障機制，提升教師留任鄉村意愿?！吨腥A人民共和國義務教育法》以法制化形式推動師范院校為鄉村地區培養一大批學歷達標的中小學教師，并初步制定相關鄉村教師補給政策?！吨腥A人民共和國教師法》要求在津貼標準、住房與醫療保障上給予偏遠地區教師照顧。這一時期，國家建立起以師范院校分配為主、外部教師補充為輔的補給模式，主要以教師數量補給為政策目標，解決極為迫切的師資短缺、流失問題，從而推進義務教育事業發展。但是，由于客觀條件的限制，鄉村教師補給政策以數量發展為導向，對質量建設缺乏有效關注，離建設一支合格教師隊伍的目標仍有一定距離。

(二)第二階段(1999年-2011年)：多渠道補充，注重效益，構建專門化補給機制

《關于師范院校布局結構調整的幾點意見》出臺后，傳統的“中專、?？?、本科”三級師范教育體制轉變為“?？?、本科”新二級，對口補充鄉村學校的中等師范?？茖W校退出歷史舞臺，這對鄉村教師補給穩定性造成極大沖擊。此外，不斷擴大的城鄉差距致使鄉村教師崗位吸引力低，優秀教師任教鄉村學校意愿低，大量聘請代課教師成為鄉村學校的首要選項，這都在一定程度上導致鄉村教育質量下滑。因此，為了吸引更多優秀人才來鄉村任教，解決優質教師短缺與高質量教育發展之間的矛盾，國家出臺了一系列補給政策，主要體現在三個方面：一是拓寬鄉村教師補充通道，重構鄉村教師補給機制。通過出臺《教育部、財政部、人事部、中央編辦關于實施農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃的通知》《教育部關于大力推進城鎮教師支援農村教育工作的意見》《教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法(試行)》，形成“公開招聘”“特崗教師”“免費師范生”相互結合的鄉村教師補給格局，為鄉村學校輸入了一大批高素質教師，有效解決了優秀教師“下不去”的難題。二是建立教師教育體制，加強鄉村教師培訓力度。通過頒布《關于實施全國教師教育網絡聯盟計劃的指導意見》《教育部、財政部關于實施“中小學教師國家級培訓計劃”的通知》，創建鄉村教師培訓機制，實現職前培養與職后發展有機銜接，滿足不同教師專業化發展需求，以解決教師隊伍整體素質偏低問題。三是完善鄉村教師保障制度，提升教師崗位吸引力?！督逃筷P于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》提出相同地區內同類教師工資待遇大致相當，并要求適當增加高級職稱在鄉村教師中的比例?！督逃筷P于進一步做好中小學教師補充工作的通知》以均衡發展為原則，規定特崗教師在薪資待遇等方面不得低于當地公辦教師，鼓勵他們在服務期滿后繼續在當地任教，并試圖杜絕鄉村地區教師的“跳板現象”?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要 (2010-2020年)》關心偏遠艱苦地區教師的工作狀況，實行傾斜化津貼補助政策，提高薪資待遇水平。這一時期，鄉村教師補給政策側重于在教師質量上發力，建立起多樣化鄉村教師補給渠道，并輔以專門化補給機制保障，不斷優化教師隊伍結構。

(三)第三階段(2012年至今)：針對化補充，注重高效，構建均衡化補給機制

黨的十八大以后，以縮小城鄉差距，均衡教育資源為發展目標，國家先后提出新型城鎮化、城鄉一體化等戰略。但是，新型城鎮化帶來了學齡人口大規模流出，導致小規模學校數量增多。[1]一些地區簡單地依照現行編制標準核定鄉村教師編制總量，忽略了鄉村教師實際數量缺口，致使鄉村教師補給政策效率大打折扣。面對這種情況，國家制定針對化補給政策，以實現教師隊伍與城鄉一體化發展相互匹配。一是創新鄉村教師補給途徑?！多l村教師支持計劃(2015-2020年)》(以下簡稱《支持計劃》)提出鄉村教師本土化培養計劃，擴大“一專多能”教師培養規模，滿足鄉村小規模學校教師短缺的需求。同時，鼓勵城鎮退休教師返鄉教學，提供高質量教師支持?！蛾P于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》(以下簡稱《改革意見》)考慮鄉村學校實際差異，采取高效舉措促進教師專業化發展，培養一批“下得去”的優秀教師?！蛾P于加強新時代鄉村教師隊伍建設的意見》(以下簡稱《意見》)提出完善縣域教師交流輪崗機制，地方政府引導城鄉地區教師互相流通，破除補給機制壁壘。二是深化鄉村教師保障機制。首先，在經費保障上，《支持計劃》規定以中央財政支持為主導，提高專項資金使用效益，促進教育資源城鄉均衡配置?！兑庖姟诽岢?，強化中央財政投入與省級統籌深度合作，優先滿足中西部偏遠地區教育發展需求。其次，在待遇保障上，《支持計劃》規定各地實行差別化補助，落實“越偏遠越高”的梯度津貼補給辦法，并為鄉村教師提供基本住房、醫療保障，進一步縮小城鄉生活條件差距?！陡母镆庖姟诽岢?，要關心鄉村青年教師工作生活，幫助教師解決各類現實問題，提高他們對鄉村生活的滿意度?！兑庖姟反_保相同地區內教師與公務員工資收入水平相當。同時，地方政府要不斷改善教師的住房條件，使鄉村教師安居樂教。最后，在職稱評選上，《支持計劃》要求完善鄉村教師職稱評聘的標準和程序，實現城鄉教師中、高級職稱的均衡配置?！陡母镆庖姟诽岢龈母锝處熉毞Q評價考核制度，規定將中級、高級職稱比例向中小學傾斜?！兑庖姟窞榱舜_保職稱評聘與考核的公平性，在鄉村地區以“定向評價、定向使用”雙定向原則對教師進行評級。這一階段，鄉村教師補給政策以推進城鄉均衡為目標，針對鄉村教師隊伍的實際缺口、不斷創新鄉村教師補給通道，實現補給效益的最優化，構建起均衡化補給機制。

二、改革開放以來我國鄉村教師補給政策的基本特征

縱觀我國鄉村教師補給政策的歷史變遷，在不同歷史時期，政策具有不同的特征?？傮w而言，呈現出由非均衡到均衡、由單一到多元、由封閉到開放、由數量優先到數量質量并重的基本趨勢。

(一)政策價值取向：從城優鄉劣走向城鄉均衡發展

改革開放之初，鄉村教師補給政策的首要目標是通過大量補充教師，保證基礎教育普及和掃盲任務迅速且高效地完成。[2]在城優鄉劣的認知模式下，教師資源配置始終遵循著先城市后農村的非均衡實施路徑，導致鄉村地區教師隊伍補給一直處于政策設計邊緣，教師隊伍一直存有數量短缺、待遇較差、生存環境惡劣等現實問題。進入21世紀后，伴隨著教育公平理念的提出，城市優先的教師補給思路日益無法滿足教育改革的需求且無法解決教育發展中遇到的新問題。城鄉之間的教育資源差距有不斷擴大的趨勢，國家為了遏制這種趨勢，及時調整鄉村教師補給政策設計方向。2000年后，教育部出臺的一系列相關政策提出，要合理地將城市教師資源合理流向鄉村義務教育發展落后地區，彌補優質教師資源不足，實現城鄉、校際均衡發展。此后，鄉村教師補給政策設計從均衡化視角出發，搭建多樣化鄉村教師補給渠道，完善配套化保障機制，推動鄉村教育高質量發展。近年來制定與出臺的政策文本，把實現教育資源均衡擺在首位，這一轉向充分體現出伴隨著國家與教育戰略改革，鄉村教師隊伍補給的價值取向躍遷至以師資均衡為抓手，實現城鄉均衡優質發展層面。

(二)政策執行機制：從強調國家頂層引導到注重地方協同合作

起初，我國鄉村教師補給政策更多是以一種滿足國家公共利益為導向的“中央強制型政策”，即由中央政府對政策進行頂層設計，而后由各級地方政府有序推進的分層化執行機制，實現政策目標的完整性傳達，但在很大程度上忽略了不同地區的經濟與教育資源的有限性與差異性，導致政策實施過程中因執行偏差而出現政策懸空以及失靈的現象。應然的政策設計與實然的政策執行之間的對立博弈，使補給政策陷入低效循環的泥沼。許多政策在執行過程中出現部分執行、忽略執行乃至錯誤執行的情況，導致鄉村教師無法享受到政策保障，使鄉村教師產生職業倦怠，甚至滋生離鄉情緒。為了規避政策異化，突破機制封閉的藩籬，亟待重塑開放新樣態。國家將《支持計劃》的出臺作為執行機制轉向開放的標志，其中規定各省、市、縣因地制宜出臺專屬的《支持計劃》實施辦法與有效措施。此后，地方定向師范生政策的頒布是具有代表性的舉措之一。在國家政策目標導向下，地方政府與師范院校共同合作培養地方定向師范生，這既能確保良好的宏觀政治環境，又能發揮地方院校在本土化教師培養上的引領示范作用，以一種非理性、隱性的方式引導師范生將鄉村教師職業作為未來的工作選擇，[3]既兼顧了國家宏觀政策目標約束性，也關注到縣域獨特性，更有助于突破政策執行機制束縛，實現自上而下與自上而下的有機結合，彰顯出政策執行民主化趨勢。

(三)政策補給舉措：從單一靜態規?；a給到多元動態精準化補給

鄉村教師補給舉措具有鮮明的階段性特征。具體而言，前期更為強調“數量規模達標”這一效率取向，后續開始過渡到“質量素養提升”。20世紀80年代至20世紀末有關鄉村教師隊伍補給的政策大部分內嵌于具有戰略性的宏觀教育政策中，很少出臺專門的補給政策。1985年，全國教育大會提出教育體制改革目標，為這一時期的鄉村教師隊伍發展指明了方向。通過中等師范院?！包c對點”補充，鄉村教師規模呈外延式擴張，迅速實現教師數量的倍增。隨著教育現代化推進，社會理念日趨多樣化，社會與教育領域格局發生系統性變革。傳統“以量補缺”的政策思路無法實現“規模與質量”齊駕并驅的教師隊伍建設目標?！吨袊r村教育發展(2013—2014 )》調查報告顯示，鄉村地區教師“離鄉”意愿高達71. 12%[4]，教師的情感因素成為制約補給政策實效性的主要原因之一。由于受“城鄉二元體制、自然地理條件、歷史差距積累、城鎮化進程中鄉土精英抽離、鄉土文化喪失、人口流動加速”等因素的影響[5]，城鎮地區坐擁豐富的教育資源、完備的薪資待遇以及生活保障體系，吸引更多優秀教師任教，而偏遠地區學校遭遇優秀教師補不進以及教師流失的現實困境。針對鄉村教師隊伍建設的現實需求，國家不斷創新鄉村教師補給機制，推動城市教師向鄉村學校高頻次流動，使優質教師資源精準化、均衡化配置。鄉村教師補給政策從單一規?；呦蚨嘣珳驶a給的變遷轉向，既是教育事業不斷深入發展的應然要求，也是時代變遷在教育領域的必然結果。

三、我國鄉村教師補給政策未來展望

在城鄉教育發展不均衡的背景下，鄉村教師隊伍發展依舊存有教師“下不去、留不住、教不好”的現實困境，未來應在總結既有歷史經驗的基礎上，把握鄉村教師隊伍發展趨勢，加速破除掣肘鄉村教師補給阻礙，實現鄉村教育振興輻射帶動鄉村振興。

(一)筑牢中央與地方合作意識，完善政策制定機制

我國教育政策制定過程中，中央政府往往掌握政策制定的主導權，地方政府的政策建議缺乏有效傳遞途徑。不同政策執行主體間缺少有效交流的機會，這有可能導致政策決策失誤?？茖W化政策制定要避免縱向控制型政策制定，盡力滿足多元主體的利益訴求。[6]具體而言，一要建立多主體間平等對話平臺，實現信息的暢通交流，打破政策制定的封閉性。中央與地方教育主管部門通過共建政策協商機制，建立公共政策交流機構，引導縣域內學校管理者與教師代表有序地參與到政策制定，實時反饋現實政策建議與問題。政策制定者與政策執行主體對處在商榷的政策提案以及實施階段的政策舉措進行有效溝通，能夠彌補單一視角的政策設計漏洞。民主的政策制定機制能提升鄉村教師的政策參與感、成就感與身份認同感，讓他們在政策制定話語體系中從“邊緣人”轉變為“話事人”甚至“中心人”，這既能弱化自上而下的政策制定機制的異化，又能實現政策管理轉向政策治理的跨越。二要以有效性為原則，進一步創建政策預執行機制。由于政策制定過程存在未經實踐的主觀設想，有可能導致政策內容與縣域實際情況相悖，導致政策執行偏離目標，從而產生高昂的政策再修訂成本。政府應在縣域內部署周期性試點校，而后通過實證調研政策成效，再決定是修訂還是正式頒布政策，最大限度上避免政策目標與政策結果之間的偏差。中央與地方協同建立政策議定機制即促成宏觀內部政策環境與外部社會環境接壤，又能實現高效化的政策決策。

(二)堅持城鄉均衡價值取向，優化政策執行過程

教育政策執行是實現教育政策目標的關鍵一環。鄉村教師補給政策在實施過程中，根據實際情況反饋，不斷創新補給政策機制，從而形成了“免費師范生”“特崗教師”“銀齡計劃”并存的補給格局。但是，由于城鄉經濟發展差距依舊過大，高水平師范生更傾向于前往待遇、生活環境較好的城市學校任教，導致鄉村地區優質教師下不去、留不住的難題日益突出。鄉村教師補給政策應當積極回應實際問題，對政策內容進行調整、增補與修改。具體而言，國家要以均衡發展為原則，進一步優化鄉村教師補給政策執行。一要優化城鄉教師交流機制，不僅要在初次調配上多下功夫，而且要建立城鄉教師再分配機制。建立相鄰區域、校際間教師長效交流通道，讓優質的教師資源能夠有序流動。城市教師能夠按周期流入鄉村學校，使優質教師資源達到動態平衡，加速破解城鄉之間的教師資源二元分布的壁壘。對教師發展而言，有規劃的教師資源平等或傾斜輪崗交換，不僅能讓好的教師下得去，而且能讓想要不斷專業化發展的教師上得來、發展得起來，這既能實現外部優質輸入，也能促進教師持續性發展。二要完善定向師范生政策，形成本土化教師穩定補給通道，實現鄉村教育質量提升，有效解決教師下不來問題。根據實踐調研，地方師范院校進行的中小學教師定向培養的“地方公費師范生”是更有效、也更下得去留得住的途徑。[7]三要拓寬教師專業化發展途徑，形成職前培養與職后培訓相互耦合的一體化機制，實現城鄉教師發展機會均等。當前，信息技術和人工智能日益發達，鄉村教師專業發展可借助信息技術開拓專業發展路徑，如建立和加強鄉村教師專業化發展遠程平臺等，有效增加鄉村教師的教育教學理論知識儲備與提升教學能力，拓寬其專業發展渠道。

(三)建立政策執行監督機制，破解政策執行偏差

我國鄉村教師補給政策是一個持續變遷的過程，后一階段均是前一階段的深化發展。但是由于執行監督機制的不完善，政策過程中一直存在傳達不精確、監管不全面以及反饋不及時問題。因此，新時期應從政策執行前中后三端精準發力，建立科學化實施、監督、評估機制，破解政策執行偏差，實現政策的良性再變遷。第一，明確政策執行主體“權”與“責”，確保國家政策意向的有效傳達。各地方政府作為政策執行主體，應該盡力規避政策傳達的實際偏差。在權力范圍內，對政策執行過程中的地方不適切性，政策執行者要推進政策靈活化執行，避免政策內容的僵化與異化。具體而言，對于補給政策的相關內容，教育行政部門有責任傳達準確、細心解釋、耐心指導，不可有意抽象化、模糊化以及夸大化政策的實際內容，從而實現政策及時傳達、及時解惑、及時調整、及時實施四位一體的相互結合。第二，建立政策執行監督機制，審視政策執行過程。逐步形成自上而下、自下而上相互貫通政策實施督促機制，打破以往政策執行黑箱。分區域、分階段、分情況的定期與不定期檢查相結合，力求做到有誤必糾、有錯必改、有遺必補，實現靜態化補給走向動態化補給的轉變。第三，建立宏觀政策評估與微觀政策反饋協同的政策管理體系，運用科學辦法評估政策執行結果，擴大政策反饋渠道范圍。為了實現不同階段政策的良性銜接和持續推進，政府不僅要關注政策的制定和執行環節，而且要加強政策效果的科學評估。[8]因此，中央政府與各級地方政府建立一體化政策評估網絡，多角度收集不同身份、不同立場的政策參與者對于政策實施的真實感受與問題反饋，綜合分析政策過程中的不適切性，為政策合理性優化提供建議。

綜上所述，從歷史研究視角分析鄉村教師補給政策的變遷邏輯及主要特征，有助于政策制定者從全局把握鄉村教師隊伍補給政策未來趨勢。新時期，可以進一步從政策制定、政策執行以及政策評估三方面入手構建科學、高效的政策體制，讓鄉村教育不再是教育現代化的短板。