社會治理的話語與地方實踐:基于“模糊政策”的概念解釋

陳家建,洪君寶

(南京大學 社會學院,江蘇 南京 210023)

一、政策彈性:研究視角與理論解釋

改革開放以來,伴隨著國家治理結構的調整,地方政府的靈活政策執行現象引發了大量的學術關注,相關議題一直討論至今。例如,象征式政策執行、選擇性政策執行、政策執行變通、政策執行波動等概念與理論在政治學、社會學、公共管理等學科中影響深遠,成為理解中國政府運行邏輯的關鍵學術線索。政策過程中執行重要性的凸顯,使學界廣泛關注執行過程中的政策彈性。在本文中政策彈性是指政策目標與執行現實的不完全對應,是對二者之間差異的客觀描述,并不包含對政策效果的價值判斷,因而政策執行偏差、走樣均屬政策彈性。政策執行中各類實際效果與政策初衷的差異,都可以被廣義界定為“政策彈性”。概括而言,有三種主要的分析視角:行動者視角、結構視角、網絡視角。

從行動者視角出發,研究者將政策彈性歸結為行動者的能動性。起初政策研究并不將執行視為問題,僅關注政策決策過程,最早將政策執行和行動者引入政策研究的學者是普列斯曼(Pressman)和威爾達夫斯基(Wildavsky),他們的著作《執行》標志著行動者偏好與策略對政策執行的影響被重新發現,并掀起了多波政策執行研究浪潮[1]。隨后行動者又被細分為決策者和行動者,形成“自上而下”和“自下而上”兩條研究路徑,自上而下執行理論[2]、街頭官僚理論[3]是其中代表性的分析范式。國內政策執行領域亦不乏從行動者視角出發的研究成果,例如,政策執行“中梗阻”現象就被研究者從政策執行主體自身的態度、素質和能力等角度予以解釋[4]。此外,地方政府出于自身利益考量所采取的選擇性執行[5]554-583、共謀[6]、討價還價[7]等行動邏輯也體現著行動者對國家政策的彈性執行。這些研究成果的出現沖擊了以往對政策執行的機械性認識,將行動者的能動性及其所導致的政策執行彈性呈現在學術視野之中。

另有研究者不滿于行動者視角對結構分析的忽視,認為其在強調行動者能動性的同時存在偏廢,應該首先強調制度背景和組織結構對政策彈性的約束限定。戈金(Goggin)及其合作者提出的“政府間溝通模型”、埃爾莫爾(Elmore)對傳統官僚制的推進、里普利(Ripley)和富蘭克林(Franklin)對互動過程的強調、馬特蘭(Matland)對執行情景的分類均是政策研究中著眼結構層面分析的典型[8]。在對中國社會的研究中,制度背景和組織結構亦被給予高度重視。例如,在婦女小額貸款項目中,婦聯、財政、金融管理等部門行動特點和利益訴求上的差異,導致政策在實際執行過程出現轉型[9];在社會保險政策中,不同時期制度壓力的大小決定著政策執行的力度[10];在基本公共衛生服務制度中,國家制度邏輯與基層醫療組織邏輯之間的沖突產生了一系列策略性行動,致使政策執行出現偏差[11]……為將政策彈性限定在合理的范圍內,避免執行“碎片化”,有學者提議對公共政策采取高位推動,輔以層級性治理和多屬性治理,確保政策的貫徹和落實[12]。這些論述都將結構因素視為決定政策執行彈性的關鍵,欲要解決執行偏差問題,也應該從制度結構入手。

與關注行動者能動性和結構約束性的視角不同,網絡視角力圖超越“行動者—結構”的對立,將二者置于同一框架中來解釋政策過程中的政策彈性,政策網絡理論即是這一視角的代表。作為近年新興的研究框架,政策網絡理論認為參與主體(行動者)為實現目標會進行合作活動,進而形成穩定的關系網絡(結構),政策過程則在這一網絡中展開[13]。但在研究過程中,政策網絡理論過于強調政策網絡關系結構對政策執行的影響[14],對行動者之間的互動則有所忽略,整合程度有待提高。而后的政策網絡管理研究則關注到行動者之間策略的協調過程,將結構—制度與行動者的選擇相結合,推動了政策網絡研究的進一步發展[15]。

上述諸理論解釋與實證研究為我們認識中國政策彈性問題提供了極具啟發性的思路。以結構視角為例,其對制度背景的強調說明政策彈性并非僅僅源于行動者執行中的能動性,還與政策壓力及制度邏輯息息相關,由此能夠延伸出很多植根于中國地方制度環境的解釋理論,較西方理論更具學術穿透力。然而,該研究領域仍留有很多可以進一步推進的學術空間。首先,關于政策彈性的研究大多關注政策執行彈性,將政策本身作為給定前提,因而政策過程中的彈性多被解釋為對政策文本的扭曲、偏離、變通,這一定程度上源于以往政策研究中對政策過程的分工預設:政治機構決策,行政機構執行[16],同時這也與決策—執行的線性時序相符,但因此將政策本身視為無需深究的前提則會導致政策彈性分析中決策環節的缺失,造成分析視角的局限,影響理論概括的全面性。其次,不少研究從制度壓力和制度邏輯的角度來解釋政策彈性,但此類研究側重分析政策過程中的沖突和控制,對政策過程下的合作關注不多,因而對政策過程中出現的組織合作現象的關注還有待加強。另外,面對中國經濟社會的日趨復雜化,中央政府堅持以頂層設計推動實踐發展[17],強調集中決策、統一部署的決策模式與服從指揮、遵守規定、貫徹落實的執行機制相結合[18],這種政策理念勢必會重新形塑政策彈性,需要學術研究及時跟進。而這幾個方面的推進都需要擴展政策彈性的研究視角,納入政策決策環節的分析,將政策決策與政策執行進行連通式思考。本文即是在此方向作出的一項探索性研究。當然,作為研究視角上的更新或推進,本文僅僅希望能為政策彈性研究提供一些啟發性的思路,在結合經驗事實的基礎上,嘗試從政策本身來理解政策彈性,以此解釋國家政策在執行過程中所表現出來的多樣性。

本文的經驗研究對象為社會治理創新政策。黨的十八大以來,中央高度重視社會治理,將其作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要環節,旨在增強社會發展活力、提高社會治理水平。作為一項國家政策,社會治理創新在各省份均有所開展,涉及面廣、歷時長,因而是研究政策彈性的較好選擇。筆者在以往研究工作中對此議題亦有較多的關注,文中的經驗材料均來自筆者的調研,包括實地觀察與文獻資料。

二、社會治理:政策話語與地方實踐

近年來,社會治理的政策影響力日益凸顯。2013年11月召開的黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出系統部署,強調“創新社會治理體制”“提高社會治理水平”;黨的二十大報告提出要“完善社會治理體系,健全共建共治共享的社會治理制度,提升社會治理效能”。作為國家綱領性文件,重大會議報告的反復提及體現了中央對社會治理的高度重視,而具體的政策闡釋則代表著國家對社會治理的工作導向。值得關注的是,上述表述對社會治理創新的政策目標和執行方案始終存在著大量“話語留白”。其中一個突出的特點是社會治理創新的政策話語是結果性的而非操作性的,即其僅給出了政策理想——共建共治共享,而對如何實現這一理想和怎樣衡量這一理想的實現程度則未有具體規定。采取此種話語模式的政策可以界定為具有模糊性。政策模糊性為地方政府提供了政策彈性,同時也將政策如何實踐的操作空間留給了地方政府,其結果可能是同一政策的實踐方案呈現出明顯的異質性。筆者以四川C市、陜西M縣、廣西J市為例,來具體展示社會治理創新政策下地方實踐的多樣性。之所以選取這三個地方作為解釋案例,是因為筆者在實地調研中發現,這三地對社會治理創新政策的解讀和實踐具有明顯的差異,呈現出案例比較分析的意義。

1.多元參與:社會治理的社會導向

C市委2022年印發的《法治建設規劃(2021—2025年)》關于社會治理有如下表述:

40.優化市域社會治理機制……堅持自治、法治、德治相結合,健全完善市民公約、居民公約、村規民約、行業規范、社會團體和社會組織章程等社會規范體系……

相較于中央報告中“創新社會治理體制”“完善社會治理體系”等表述,C市對社會治理的表述已經具有較為明確的政策導向?！白灾?、法治、德治相結合”給定了C市在社會治理方面的總體原則,而“健全完善市民公約、居民公約……”則表達出對社會協同的強調和對多元共治的引入?？梢钥吹?C市的社會治理實施方案有很明顯的社會導向,強調治理是多元主體協商共治的過程,需要社會的可持續性參與。這一政策實踐也符合學術界對于社會治理的理念倡導,特別是社會學所強調的社會導向,即將社會主體性的發揮作為治理基礎。

2.綜治維穩:社會治理的政法導向

與C市不同,M縣對“社會治理創新”的政策解讀呈現出完全不同的導向,其將社會治理上升到綜治維穩的高度。比如,在2022年5月召開的工作會議上,M縣在主題中就明確強調,“推進市域社會治理現代化試點創建、打擊整治養老詐騙專項行動、打擊治理電信網絡新型違法犯罪和網格化服務管理”。由此可見M縣的社會治理實際與打擊犯罪、維護社會穩定緊密聯系在一起,這一界定無疑具有極強的政法導向。同時,在組織層面,M縣將鄉鎮綜治辦主任的職級提升為正科級,從而強化其在基層政府中的政治地位。綜治辦作為基層政府中主要負責維持社會穩定、強化社會秩序的行政部門,將其主要負責人職級定位為正科級,無疑是對其工作內容重要性的強調,同時也提升了其開展相關工作的能力。筆者在調研中,當地基層政府的負責人也提出了自己的解讀,“社會治理就是治理社會,其首要任務就是維護穩定”。對于“社會治理”這一偏正結構的短語,C市將“社會”理解為定狀語,“社會”是實施治理的主體,社會治理就是要發揮社會主體性;而M縣對社會治理的解讀是將“社會”作為賓語,“社會”是治理施加的客體,社會治理就是要維護社會穩定性。對同樣的國家政策,二者從語言文字的解讀到具體操作的導向存在差異。

3.中心工作:社會治理的行政導向

J市對“社會治理創新”的地方化實踐呈現出另一種導向,其將社會治理作為一種廣義行政,融入地方的中心工作中開展,社會治理本身不具有獨立意義。J市在地方政策文件中,強調社會治理的“大格局”“大理念”。格局大,理念大,就是要超越部門局限,將社會治理變成地方治理,圍繞地方中心工作開展治理創新。作為地處邊境的欠發達山區城市,J市近年來主要的地方中心工作是精準扶貧。因此,在市委市政府的文件中,社會治理創新就是更好地開展精準扶貧工作。比如,市里將社會治理的“大格局”作為創新機制,把全市主要的體制資源都動員進精準扶貧工作之中,不僅公務員,所有的教師、醫生都被賦予了對口扶貧任務。這種大動員被總結為當地的社會治理創新,同時也是當地精準扶貧的成功經驗。J市對社會治理的地方解讀并不是孤例,很多地方并未將社會治理作為一項專門工作開展,而是內嵌于其他中心工作,社會治理僅作為一項抽象政策,具體的開展方式取決于中心工作的需要,政策過程完全地方化、附屬化。

進一步比較分析,三個市縣的地方實踐呈現出如下現象:作為一項國家政策,社會治理創新在具體的地方實踐過程中可以呈現出多樣性的治理導向和行動方案。我們如何看待和解釋這一現象呢?從以往的解釋路徑出發可能會將其歸結為政策執行偏差。一般而言,政策執行偏差是指政策執行過程中對既定政策目標的扭曲、修正所導致的政策目標與執行現實的差異,而上述地方實踐上的差異源于對“社會治理創新”的操作化解讀,是對原有政策的具體化詮釋,不存在執行過程中對原有政策的偏差和背離,顯然不能將其歸于執行偏差之列。本文認為還存在另一種解釋路徑,即將決策環節作為分析起點。多樣性實踐得以產生的首要原因并不在于政策執行,而在于政策本身,是政策本身的模糊性給予了地方實踐自由的解讀空間和靈活的執行空間,因而形成了同一政策下的多樣性實踐。換言之,是模糊政策本身提供的政策彈性導致了地方實踐的多樣性。

三、模糊政策:概念界定與理論意涵

結合社會治理的三個地方實踐案例,本文嘗試對模糊政策進行學理界定,討論其概念內涵以及在國家治理中的功能。

在國家治理的研究中,政策屬性一直有著多角度的學術討論,但結合中國的研究,一般從抽象與具體的區分維度來分析政策特征。所謂抽象,是指中央政府制定的政策側重宏觀與總體性,而在政策的層級傳遞中地方和基層政府將政策逐步細化,附加操作性維度。抽象—具體的區分維度在中國的政策研究中極為重要。周雪光在概括中國政府體系時,提出了一統權威與有效治理兩個張力性維度解釋其運行邏輯[19]。這種運行張力也體現在公共政策層面。一統權威需要政策的統一性,所以中央政府掌握大部分政策的制定權,但又要給地方預留因地制宜的空間,所以中央的政策大多是抽象的,才能兼顧到全國各地的不同情況。而政策在層級傳遞中,逐漸具體化,呈現出各地的差異性。因此,抽象與具體,是中國的公共政策最受關注的特征,其重要性根源于國家治理的內在邏輯。

但是,抽象與具體的政策屬性不足以解釋公共政策的復雜性。抽象—具體的區分預設了政策具有明確的方向,只是不同層級的政府分工不同,中央政府負責宏觀規劃,而地方和基層政府負責細化執行。這樣一種政策屬性預設仍建立在對政策過程決策—執行的割裂之上,并將重點放在政策執行手段之上,缺乏對政策決策目標的關注,進而忽視了政策的多維可能。若將政策過程的決策與執行連通在一起思考,就會發現不同層級的公共政策,不僅具有政策手段上的抽象與具體之分,還存在政策目標上的模糊與清晰之分。所謂模糊,是指政府并沒有明確的導向,只有籠統的話語表述;或者含有多重性的導向,下級政府無法識別應該遵從哪個導向。模糊政策在話語表述上通常是結果導向,而非操作導向。比如社會治理,黨的二十大報告有專門的表述:“健全共建共治共享的社會治理制度,提升社會治理效能……建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。這一政策話語極為重要,但主要是描繪了社會治理的目標,而并沒有專門論述應該何以成為以及如何實現共建共治共享等格局。需要在學理層面注意的是,模糊政策通常是抽象的,因為手段常與目標相連,但二者在邏輯上存在差異,模糊—清晰著眼于政策目標,抽象—具體則著眼于政策手段。模糊與清晰,是政策的另一重屬性維度,并不同于抽象與具體。因此,有必要專門界定模糊政策,并理清其在現實運行中的表現形式和作用。

在公共政策研究的學術脈絡中,政策的模糊性問題也被學者關注過,但如前所述,大部分研究從執行角度來討論模糊性,如馬特蘭提出的“模糊—沖突”模型,其對政策模糊性和沖突性的劃分服務于政策執行的類型區分。國內有關政策模糊性問題的研究多在此理論模型基礎上展開,但在應用過程中則進一步忽視了對政策屬性的精準識別,將政策的模糊性等同于政策粗略[20]。另一部分研究則注意到模糊政策是一種慣用的決策技術/治理策略[21],試圖從政策過程的模糊性入手來理解國家治理的復雜性[22],關注模糊政策的治理績效[23]。但對模糊政策如何生效或曰功能則未系統討論。由此可見,在國家治理中模糊政策普遍存在,是政策實踐不可繞過的客觀現實,而非可以簡單解決的問題;而在中國政府體系中模糊政策更是屢見不鮮,前文所述的社會治理創新即是一例。那么,需要回答的問題是,為什么模糊政策在國家治理中經常出現,其功能是什么,具有什么樣的組織學意涵?

從社會治理創新政策的案例比較中,可以看到模糊政策在政策實踐中具有多方面的作用:給地方政府預留了極大彈性空間,讓各地可以自由探索“創新”的方式;同時也提升了下級政府政策執行意愿,讓社會治理能夠在各地廣泛開展。這些現象可以從三個角度進行組織學的解釋。

首先是政治機制。模糊政策所采取的結果性表述能在形塑改革創新的合法性壓力的同時預留出各地自行探索的靈活空間。一方面,模糊政策并未給出明確的政策目標,但上級政府自由裁量權的存在使其可以在成果驗收時對政策目標作出進一步的解釋,形成一種無形壓力,約束地方向中央政策看齊,確保政策的貫徹執行。另一方面,模糊政策并未規定執行方式,這給予了地方政府執行過程充分的自主性,使地方政府可以根據自身情況采取合適的方案措施,激發地方政府創造力。這類似于“摸著石頭過河”的改革過程,模糊政策給出了河的對岸,至于過河上岸以及河底墊腳的石頭在哪里,則全權交由地方政府自行摸索。

其次是組織機制。模糊政策從制定到執行涉及多個部門的參與,如何協調部門之間的關系、處理好部門之間的內在張力是首先需要考慮的問題。不同于以往組織研究中對組織總是力圖維系自身“權力最大化”的判斷,模糊政策并不追求上級組織的權力最大化,相反它往往采取權力下放的策略,借由政策目標的模糊性給予下級較大的闡釋權,從而提升下級參與公共政策的意愿和主動性。模糊政策力圖在組織間形成一種合作關系,從而使組織權威在自身條線系統各處均能發揮影響,提高資源調動的效率,實現政策統一性與地方差異性的有機結合。

再次是決策機制。政策目標模糊性決定了在執行時需要對其進行操作化的解讀,這近似于對政策的“二次決策”,借此延長了決策過程。上述社會治理創新政策中出現的多種地方社會治理導向,在一定程度上就源于對原有政策的重新決策。模糊政策通過對決策過程的延長,將政策的決策和執行環節有機地結合在一起,模糊性決策為執行提供更多的彈性空間,而地方性執行則細化了模糊政策的操作空間。這樣,模糊政策共享了決策資源和決策環節,借此連通了政策過程中決策與執行這兩個環節。

模糊政策與政策彈性之間的關聯也集中體現于這三種機制之中:其中,政治機制為政策彈性創造了靈活的目標手段,組織機制為政策彈性提供了有力的權威保障,決策機制為政策彈性增加了變通的適用范圍。三種機制相互作用,在形成合作關系的同時,也保證了政策從決策到執行整個環節的彈性空間,既是模糊政策得以存在的原因,也是模糊政策發揮效用的機制。在具體執行過程中,地方政府可以合理匹配政策彈性與自身資源以及執行能力之間的關系,以充分發揮模糊政策的積極作用。

四、歷史比較:模糊政策的問題與走向

盡管在學理上對模糊政策的界定并不多見,但在實踐中模糊政策卻由來已久,也并不局限于社會治理創新這一個領域?；仡櫢母镩_放后國家治理的政策歷史,可以看到在經濟改革領域中也曾經出現過模糊政策,并且對中國的經濟政策演進產生過重要的影響。但隨著改革的不斷深入,經濟政策經歷了從模糊到清晰的演變,這是否意味著模糊政策只是改革過程中的一種過渡,最終必然會轉向清晰政策?以經濟政策中的價格改革為例,可以對此問題進行探討。從20世紀70年代末至90年代,價格改革一直是政府和社會大眾關注的焦點政策,也產生了眾多學術爭議。與今天的社會治理創新政策相似,價格改革政策一開始也沒有具體的政策導向,隨著改革的深入導向才逐漸清晰,經歷了從模糊政策到清晰政策的完整過程;同時,這一時期價格改革政策幾經變動,其中包含著差異性的主張,能體現模糊政策的內在張力(1)相關的學術爭議可以在張軍《改變中國:經濟學家的改革記述》有較為詳細的記述。。

價格改革開始于1977年初,起初政策改革的目標是重新確定全國所有物品與服務的價格,以推動經濟“有計劃、按比例”發展。隨后中央先后出臺了一系列調整價格水平的政策措施,重點探討政府如何科學合理地定價,在此過程中出臺了《物價管理暫行條例》(以下簡稱《條例》)?！稐l例》主要是對物價管理提出了一些指導性原則并在附則中指明“國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府,可根據本條例的規定,制定補充規定和實施細則”,將政策的具體目標和實施交由地方政府決定。在此過程中我國逐漸形成了“雙軌”局面,市場“自主定價”的物品日益增多,但此時的政策話語依舊強調“計劃經濟為主,市場調節為輔”。1984年10月通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)拉開了我國全面價格改革的序幕,從其內容上看,“逐步縮小國家統一定價的范圍,適當擴大有一定幅度的浮動價格和自由價格范圍,使價格能夠比較靈活地反映社會勞動生產率和市場供求關系的變化”的表述仍存在著目標上的模糊(如“一定幅度”),政策搖擺的特點較為明顯,地方實踐亦多樣化。后續《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第七個五年規劃的建議》提出的要“逐步形成少數商品和勞務實行計劃價格,多數實行浮動價格和自由價格的統一性和靈活性相結合的價格體系”,則與《決定》的表述基本一致。1988年9月底十三屆三中全會提出“治理經濟環境,整頓經濟秩序,全面深化改革”。次年面臨嚴峻的通貨膨脹形勢,《中共中央關于進一步治理整頓和深化改革的決定》將政策目標表述為“逐步降低通貨膨脹率,要求全國零售物價上漲幅度逐步下降到10%以下”,至此政策目標具備了一定清晰的政策導向:降低通貨膨脹率,物價上漲幅度降至10%以下。

縱觀十余年的改革歷程,有大量的價格改革政策只有結果描述(且很大程度上是模糊的)而缺乏政策方案,“符合經濟規律”“提高社會生產力”“人民群眾滿意”等話語常常是價格政策的文字主體。即使內含了具體的政策方案,也多包含差異性主張,價格改革政策一直處于“調”與“放”、維持物價穩定與激發市場活力、“計劃調節”與“市場調節”的矛盾之中,并在其中反復搖擺。這就導致價格改革政策以建立合理的價格體系,“有計劃、按比例”發展經濟等成效描述為主,并大量采取“逐步”“適當”“多數”等模糊性表述,因此各方對政策的闡釋和各地的實際成效也表現出明顯的差異。直到黨的十四大,中央文件明確提出建立社會主義市場經濟體制,價格政策才逐漸清晰化。不難發現,價格改革政策在這些方面表現出與社會治理創新政策的相似之處,在模糊政策階段,政策自身的模糊性為地方的自行探索預留了空間,所以才有各種形式的“摸著石頭過河”,為改革開放提供了創新與試驗的機會。例如,價格雙軌制被認為是中國經濟改革的創舉,通過市場與計劃的結合,讓改革能夠平穩過渡,在宏觀可控的情形下逐步培育市場。而回顧政策歷史,正是模糊政策催生了雙軌制的思路,因為市場與計劃所形成的矛盾性主張使融合與妥協成為最易接受的政策方案[24]。

值得注意的是,作為一項模糊政策,價格改革在演進過程中也經受了大量的批評,體現出學界對于模糊政策評價不一。模糊政策的優勢在于政策的包容性、地方適應性[25],以及激勵地方政府創新;但模糊政策內容上的寬泛可能會賦予下級政府過大的裁量空間,進而造成政策執行的偏差[26],降低政策質量。比如,有的學者認為,在經濟改革中,正是因為產權改革中政策的模糊性過高,造成地方執行力度低,阻礙了國企改革的深化[27]。因此,有觀點認為,模糊政策具有的治理優勢是階段性的,只有朝向清晰政策轉型,才能產生更好的治理效果。

價格改革政策的演變過程無疑為上述觀點提供了有力的說明,社會治理創新政策是否也會逐漸走向清晰化?雖然在政策演進上有很多相似的邏輯,但社會治理的政策清晰化可能有不同的路徑。

首先,價格改革政策與社會治理創新政策所處的政策領域不同,前者屬于經濟政策,后者屬于社會政策。相較于價格這一較易量化的指標,社會治理清晰化難度極大。社會自身的復雜性以及由此而來的信息不對稱讓政策制定者很難對各地實際情況有完整的理解。同時,全國各地面臨的治理問題也大不相同,這極大地限制了社會治理創新政策清晰化的條件。其次,雖同為模糊政策,但價格改革政策的潛在方向相對有限,即在“計劃調節”與“市場調節”兩者中進行選擇,或者將計劃與市場結合調整。社會治理創新則缺乏方向性,政府、社區、社會組織、社會民眾等都是社會治理的主體,互動關系復雜多樣,不同的互動樣態可能導向不同的治理路徑。最后,社會治理創新政策有著強烈的地方取向,其旨在激勵各地政府充分因地制宜開展社會治理,這與價格改革意圖建構全國統一的市場體系有根本不同。因而就這一目的而言,社會治理創新政策必須保持一定的模糊性,以起到激勵創新、提升社會治理水平的政策成效。綜上,本文認為社會治理政策并不會如價格改革政策一樣逐漸走向清晰化,而是會將模糊性作為長期的政策屬性。因此,模糊政策是理解社會治理的理論基礎,其政策特征和影響會對中國社會產生持續性的影響。

五、結論與討論

在中國,政策通常是自上而下的傳遞,政策執行必然涉及下級政府對政策的“解讀”,而這種“解讀”必然是互動性的,包含下級政府對上級意圖的理解以及反饋。有效的政策過程不僅需要激勵、考核等強制措施,還需要政府內部的合作關系,即下級政府有意愿和能力參與到公共政策的過程中,在政策的“解讀”中有本地化的理解空間。從這個角度而言,模糊政策及其產生的多樣化執行并非是政策失效的表現,反而在一定的情景下符合政府運行的實際規律,能夠提升政策的有效性。

回到本文最初探討的問題,為何同一政策會導致不同的地方性實踐?毋庸置疑,政策執行過程中的主體利益、科層結構乃至地域特色均會導致政策執行偏差,但政策本身的設計初衷和表述方式也是應該納入考慮的重要因素。在政策自身表述存在模糊性的前提下,地方政府對其解讀決定著后續政策執行的具體方向,這一方向進而限定著政策執行過程。所以,將政策彈性的范圍擴展至政策本身或決策過程,要比此前僅分析政策執行的研究視角更為完整,也能更好地理解政策彈性,分析其治理效能和問題。作為國家治理的一項重要政策,社會治理創新的政策初衷是為了提升社會治理水平,構建更加和諧有序的社會,但對如何實現這一社會理想政策本身并未給出具體的手段,這也符合政策本身對“創新”的強調,在此前提下地方實踐才能表現出顯著的差異性并構成總體實踐的多樣性。社會治理實踐的多樣性不能歸因于地方政府的執行偏差或走樣,也并非對政策初衷的有意違背或扭曲,這一現象的根源在于政策本身的模糊性。社會治理政策本身是一種結果性而非操作性的表述,具體實施政策必須預先對原有政策作出操作化解讀或曰“二次決策”,由此導致多樣化的實踐導向。當然,并非所有政策都會采取模糊化的表述并進行操作化解讀。此外,政策本身也存在領域之分,有不同的類型,所以不能斷言政策本身一定會導致政策彈性;但在社會自身的模糊性、國家視角的局限性等限制條件下,大量的政策都無法以高度清晰性的方式呈現,都會存在一定程度的模糊性,進而在類型上表現為模糊政策,就此而言,社會治理創新所體現出的模糊政策邏輯具有重要的認知意義。

這種模糊政策具有特定的治理功能,比如激發地方政府創造力、形成組織合作關系、擴大決策主體等。模糊政策并非是不完善的政策,而是針對特殊的政策情景所采取的一種治理策略,也就是說模糊政策的模糊性不是決策過程的疏忽或失敗,而是一種主動性的放權,是故意為之的策略性模糊而非難以克服的技術性模糊[28]。這種策略性模糊將上級政府的組織權力和組織權威賦予給下級,從而提升下級執行意愿和執行能力、加大組織影響力、激發主動性。這種非常規、隱秘性的賦權模式實際上強化了組織自身條線系統的整體性,將上下級之間剛性的控制關系轉化為柔性的合作關系,同時模糊性中裁量權的保留又可以有效避免政策執行的偏離和基層風險的集聚,保障政策效果。上述治理績效的存在表明我國模糊政策的大量存在有其制度背景和結構性原因。需要說明的是,這些討論建立在常規的政策壓力之下,當上級的政策需要快速、有效、強力推行之時,也就是在政策壓力下常規治理讓位于運動式治理時[29],模糊政策也就失去了其存在的空間。

作為一項探索性研究,本文希望在立足既有研究視角的基礎上,通過擴展政策彈性的內涵,在有關政策彈性的研究中引入對決策過程的關注,并借助“模糊政策”概念對政策彈性背后的原因和機制作細致討論。當然,這一探索仍存在很多不足。在經驗事實上,社會治理創新僅是社會領域的一項新興政策,因為政策領域、施行時長的不同,其他的政策類型可能會與社會治理創新政策存在較大差異。如果能將其余的政策類型納入分析,對政策彈性的形成機制可能就會有更深刻、全面的認識。而在對政策彈性的分析中,出于對宏觀討論的定位,本文并未對具體的執行過程進行經驗性的呈現,決策過程所衍生的政策彈性與執行過程中衍生的政策彈性之間存在怎樣的互動,進而對最終政策效果具有何種影響,這項復雜的分析任務在本文中并沒有完成,需要搜集更完整的經驗材料以作更進一步的分析。同時,如何將政策屬性的模糊—清晰、政策壓力的大小、政策適用的領域等因素結合在一起,以求對政策決策過程和執行過程作連通性思考和整體性關切,還需要更多研究的持續探索。