管控與開放：后疫情時代下滇越邊境地區鄉村治理的特殊性思考

侯 瑩

（紅河學院馬克思主義學院，云南蒙自 661199）

2006年我國提出“鄉村治理”理念，自黨的十八大以來黨和國家高度重視鄉村治理，提出治理有效的鄉村治理目標，通過共治實現善治，是引領新時代鄉村治理的強大思想力量。黨的十八大以來，習近平總書記提出“治國必治邊”與“加快邊疆發展”戰略，黨的十九屆五中全會提出“統籌發展與安全”為我們振興邊疆民族地區及穩邊固邊研究提供了現實指引。黨的二十大報告提出：“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[1]。2022年12月15日鐘南山院士指出：“新冠肺炎疫情”防控政策重心由防控感染到防控重癥的轉變，隨后將“新型冠狀病毒肺炎”更名為“新型冠狀病毒感染”實施“乙類乙管”[2]。邊境地區在近三年的管控下，如何逐漸恢復開放，秉承“親誠惠容”外交理念，實現中越邊民“民心相通”，促進邊境貿易正?；?。后疫情時代下統籌發展與安全，加強邊境地區鄉村治理，把興邊富民行動作為“治國必治邊”，踐行“加快邊疆發展，確保邊疆鞏固、邊境安全和治理有效，實現鄉村振興”的重要舉措，推進鄉村治理現代化。

一、問題的提出

邊境與國防安全緊密關聯，滇越邊境線長1353公里，世居11個跨境民族[3]，這些跨境民族具有共同的祖源和血緣，所居住的村寨大多山水相連、田疇交錯。但在新冠疫情防控背景下，滇越邊境跨境民族長期以來以地緣、血緣為條件所形成的跨境交往受到管控與限制。滇越邊境民族地區呈現出復雜性、多樣性態勢，社會治理難度大、鄉村自治能力弱、邊民流失等問題。2022年3月，越南決定全面放開管控措施，2022年10月30日，中越雙方簽署《關于進一步加強和深化中越全面戰略合作伙伴關系的聯合聲明》[4]，后疫情時代下共同加強和深化兩國邊境口岸貿易暢通，確保邊民互動往來，既體現周邊國家命運共同體理念，又能實現地區和世界和平穩定與發展繁榮。2023年1月～3月，滇越邊境所有口岸已陸續恢復開放。因此，在開放下實現滇越邊境地區鄉村振興，逐步恢復滇越邊民互動往來與民心相通，促進邊境地區安全穩定與繁榮發展，優化邊境地區鄉村治理體系和治理能力是滇越邊境鄉村治理亟待解決的問題。

《國語·楚語上》：“夫邊境者，國之尾也?！边吘侈r村地區既是基層治理的精神末梢，又是國家管控或開放的前沿陣地。針對邊境地區治理問題，國內學術界大致集中在三個方面：第一，邊疆治理研究。周平[5]指出應從國家治理的總體格局來審視邊疆治理，方盛舉[6]指出：“邊境安全治理能力是邊境安全治理體系所具有的處置邊境安全問題、防范化解邊境安全風險的本領”，中國邊境安全治理存在不對等三重治理困境[7]。第二，邊民參與邊境治理研究。黨中央強調黨政軍警民“五位一體”強邊固防體系，近年來，學界越來越重視動員邊民參與守土固邊，“邊民身份的二重屬性可通過社會動員方式發揮邊民在穩邊固邊中的能動作用”[8]。堅持邊民主義原則是建立有序邊疆秩序[9]，同時邊民自覺意識是邊境治理資源[10]，邊境治理應通過邊境地方文化調試，實現邊民跨國有序流動與國家有效治邊的有機整合[11]。第三，新冠疫情下的邊境治理。2020年以來新冠肺炎疫情下的治理成為學界普遍關注的熱點：胡鞍鋼和李兆辰[12]提出構建國家治理能力的多目標機制，同時應打造后疫情時代的韌性社區以健全國家應急管理體系[13]。云南邊境地區疫情防控應增強邊疆防疫系統韌性以提高防范重大風險的能力[14]。盧光盛[15]關注老越緬邊境防控及治理，提出加強我國與老越緬的邊境治理路徑。上述對邊境治理的研究細致、深入，對推進我國邊境地區鄉村治理具有指導性和啟發性?；诖?，筆者將深入研究邊境治理戍“防”及維護滇越邊民民心相“通”的功能，解決發揮邊境治理能動協調的“通”與“防”。

二、新冠疫情防控下滇越邊境地區鄉村治理取得的成就

自新冠疫情防控以來，滇越邊境地區擔負起外防輸入的重任，針對滇越邊境地區邊境線狹長、民間便道眾多的實際情況，不斷優化邊境防控措施。2021年云南省累計下達邊境疫情防控相關資金49.2億元[16]，“黨政軍警民”15萬人堅守邊境，疫情防控成效顯著。

（一）黨政軍警民：“五位一體”合力固邊

過去三年抗擊新冠疫情形成偉大的抗疫精神，廣大邊境地區的抗疫行動與充分調動黨政軍警民合力固邊密切相關，深動講述“中國戰疫”故事及鑄牢中華民族共同體意識。2018年中共中央政治局審議通過的《關于新時代加強黨政軍警民合力強邊固防的意見》，為我國邊境地區跨境人員流動及疫情應急管理提供政策依據，同時也為我國邊境地區加強黨政軍警民“五位一體”合力治邊及持續強化基層預警預防機制建設提供了理論依據。黨政軍警民合力強邊固防，是我國陸地邊境治理的特色和優勢，云南省統一部署，嚴格落實“五級書記抓邊防”和“五級段長制”，并大力推動邊境州（市）、縣（市）、鄉鎮（街道）領導班子成員和村（社區）“兩委”成員下沉一線、分段負責[17]。滇越邊境地區在疫情防控中逐漸構建“黨建引領、政府推動、軍隊帶頭、警方治理、群眾參與”的管邊新局面，形成治邊、穩邊、興邊、富邊合力。定期召開黨政軍警民聯席會議，綜合開展國門黨建聯創聯建、邊境事務聯議聯處、邊境管控聯勤聯動、邊民發動聯宣聯教活動。滇越邊境線無天然屏障阻隔、村寨大多山水相連、田疇交錯、便道眾多，邊境疫情防控存在諸多挑戰，為防止疫情輸入，穩定邊境安全與發展，滇越邊境地區堅持以黨建為引領，不斷推動邊境地區“黨政軍警民”融合。文山州持續鞏固“黨政軍警民”五位一體合力強邊固防機制，創新推行“社區民警+綜治專干+治保人員+聯防隊員+護邊員”網格化管理模式，將專業力量與群眾力量緊密結合，積極構建“以邊境派出所為軸心、抵邊警務室為支點、疫情防控點為觸角”的管控網絡。同時，積極發動群眾有獎舉報跨境違法犯罪線索，先后組織開展打擊走私偷渡、販槍販毒、跨境賭博等違法犯罪專項行動，有效維護邊境管理秩序。2020年麻栗坡縣制定《麻栗坡縣深化黨政軍警民“五位一體”維護邊境穩定工作方案》，發動所有黨組織、黨員積極支持、參與邊境管控工作。紅河州邊境地區范圍內各行各業及各族民眾要積極投身群防群策、聯防聯治，打造“黨政軍警民”五位一體的全民共建共治共享多元治理聯動體系，加強“十戶聯防”機制建設，形成一套嚴格的邊境管控工作機制。

（二）管控與動員：邊民參與疫情防控的重要性

滇越邊境地區邊民長期生活在國家邊境線一側，由于對自身地緣共同體的認同逐漸發展為精神共同體，成為凝聚邊民跨境共同體意識的基礎。邊民在長期的生活實踐中逐漸形成邊民意識[18]，管控與動員是邊民管理實踐中的一體兩面，管控與動員構成了邊民管理的雙重機制[19]。在疫情防控成效中，邊民在邊境管控中具有特殊的客體屬性，同時在參與邊境治理中具有主體性身份屬性。因此，堅持管控與動員相結合，既體現國家治理體系的宏觀統籌制度，又體現邊民參與邊境治理的主人翁地位，也能有效降低管控的人力、物力成本。

第一，嚴格管控壓實邊境線管理。2020年疫情發生以來，云南省周密部署，做細做實從境外到國門、從國門到家門的全鏈條防控，突出重點，堅決做到對人、村、通道、證件及邊境的“五個管住”[20]，筑牢應對境外疫情輸入風險的堅固防線。滇越邊境地區兩國邊民來往頻繁，2019年云南河口口岸出入境旅客流量突破600萬人次[21]，中越邊民互市貿易、探親走訪常態化，但在邊境管控與疫情防控責任下，邊境口岸關閉，境外人員通過山間便道非法入境，給邊境管理和疫情防控帶來較大風險和壓力。紅河州、文山州嚴格落實“五級段長”分區分級包干責任制，積極整合強邊固防突擊隊、黨員志愿服務隊、鄉鎮村組干部、內地支援民兵、邊管民警輔警、解放軍部隊等力量，開展全天候錯時巡邏管控。嚴實疫情防控，采取“帶班領導+民警+黨政機關工作人員+村組干部+民兵突擊隊”五級聯防聯控模式，一體推進強邊固防和疫情防控。同時，各邊境縣組織邊民簽訂《個人（家庭）疫情防控責任書》《邊境提級管控區村民個人承諾書》《不參與邊境違法犯罪承諾書》，對邊民跨境行為實習嚴格管控，防止疫情輸入。

第二，動員邊民實時疫情上報制度。由于新冠疫情的突發性和持續性，邊境地區外防輸入壓力增大，抵邊村邊民不斷增強“五個認同”，具有強烈的領土意識和責任意識，對于偷越國邊境的違法犯罪行為能及時上報，在疫情防控中積極行動，逐漸形成人防、技防、物防相融合的邊境立體化防控體系。另外，充分發揮界碑外事界務員強邊固防作用，能積極參與“外防輸入”的疫情邊境防控與邊境日常管理維護等固邊穩邊的邊界事務工作。在抵邊村寨建立“零報告”制度，對村鎮進出人員要求到所在村報到，填寫相關信息，對返鄉人員及時進行排查，在基層阻斷疫情的傳播與擴散，既能縮小排查范圍，又能在邊境地區尤其是抵邊村寨公共衛生資源、資金缺乏的情況下，節約大量人力物力財力。因此，在疫情防控中，滇越邊境地區織密邊境防控網固維穩，加強邊境管控與抵邊村管理，嚴格實行邊境通道管控，實施封閉式網格化管理，織牢織密邊境管控網。

三、后疫情時代下滇越邊境地區面臨的特殊困境

滇越邊境地區在過去三年疫情防控中取得重大成就，與實行嚴格的管控、嚴防輸入、“零報告”制度等密不可分。在新形勢下，隨著新冠病毒感染調整為“乙類乙管”，邊境地區過去三年實行嚴格管控將逐漸回歸開放。邊境地區及時調整相關政策措施，統籌發展與安全，促進經濟社會向好發展是當前需要解決的首要任務。與此同時，過去三年疫情防控重任下，滇越邊境地區基層治理面臨的特殊困境有以下幾個方面：

（一）人才資源困境：邊民流失

第一，滇越邊境農村地區出現“虛空化”，部分地區人員向內縣市或沿海地區轉移。邊境村寨邊民流失分為邊民自發遷移和政府主導下的易地搬遷[22]，在新冠疫情發生以來，邊民自發遷移現象凸顯，表現在紅河州、文山州邊境農村地區外出務工人員增多，部分抵邊村70%青壯年外出務工，人口呈現“空”的狀態。滇越邊境農村地區邊民在傳統生計變遷后，選擇外出謀生或遷離邊境地區，部分村落出現虛空化而形成“386199”部隊①，例如金平縣馬鞍底鄉雞窩寨抵邊瑤族村寨，大量青壯年外出打工，留守老人以采茶為生。

第二，疫情管控下邊民長期形成的互動往來受限，使人口呈現“虛”的狀態。滇越邊境線上有11個民族跨境而居，長期以來，自發形成了一套邊民互市、貿易、探親、通婚的往來機制，但在新冠疫情防控下，邊境口岸及抵邊村落防疫重任加劇，滇越邊境民間便道被封閉。同時，對滇越邊境“三非”人員②采取嚴格管理，防止“三非”人員偷越國邊境。原先形成的邊民互市點、邊民貿易往來、探親走訪等受到限制，邊境村寨人口呈現出“看似實，實則虛”的虛空化狀態。由于疫情防控，金平縣馬鞍底鄉地西北村邊民互市點關閉，周邊商鋪關閉，昔日邊民互市往來的繁盛景象不存在。此外，受疫情的影響，部分邊境縣的人員擔心孩子教育受到影響，逐漸呈現出以孩子教育為由，向內縣市遷移的現象。

（二）鄉村振興困境：邊境地區經濟增速緩慢

鄉村振興是實現農業農村現代化的前沿問題和熱點問題，農村的發展與治理具有緊迫性和復雜性。滇越邊境地區的鄉村振興不可避免地面臨著“環境變化——生計變遷——興邊富民路徑”的邏輯問題，以可持續生計理論對比滇越沿邊村落生計變遷帶來的消極影響，應分析適合于民族地區特色的“新”“興”“穩”路徑，破解邊境農村地區發展的“變遷”與“沖突”，激發村莊內生秩序與動力。但是，滇越邊境縣經濟發展落后于內地縣，2021年綠春縣GDP僅為58.98億元[23]，僅占紅河州2742.1億元[24]的2.2%，是滇越邊境各縣中GDP最低的縣。大部分邊境地區由于傳統生計方式變遷，雖然有豐富的物產資源，但鄉村第一產業發展水平不高，第二產業發展基礎薄弱，原本可以依賴特色餐飲、民族文化和邊境旅游業發展第三產業，受新冠疫情影響，哈尼族十月年中的長街宴習俗取消，第三產業受到沖擊，鄉村產業發展緩慢，產業振興亟待加速。同時滇越邊境地區產業發展由于特殊的地理區位及服務國家維穩戰略的需要，受交通設施、信息通信等基礎設施建設的影響，為嚴防疫情輸入和維護邊境穩定，邊境地區民間便道關閉，僅有部分通關口岸進行邊境貿易往來，影響產業發展。產業振興是鄉村振興的重中之重，邊境地區逐漸回歸開放后，結合自身優勢大力發展特色有機農業、綠色工業、文化旅游等產業，打造重點產業，培育新興產業、改造提升傳統產業。

（三）文化困境：少數民族文化創新創造力不足

“推進文化自信自強，鑄就社會主義文化新輝煌?！眱炐愕纳贁得褡逦幕卩l村治理中能凝聚共同體意識，形成良好的鄉村文明風尚。少數民族文化中生活習慣、民風民俗、社會情感、心理態度和道德素養等因素能夠決定甚至影響鄉村振興整體價值觀念形成。城鎮化發展和脫貧攻堅取得舉世矚目的成就，與此同時，少數民族面臨生計方式轉型與文化適應的過程，少數民族文化固有的時空邊界不斷受到現代文化的影響。伴隨著生產生活要素改變，邊境地區少數民族在融入新環境中大致需經歷三個階段，即“沖突與調適”“適應與融入”“傳承與發展”，其中“傳承與發展”階段尤為重要。包括語言變化與適應、風俗習慣變遷與適應、生態保護觀念與文化傳承變化等，但邊境村寨少數民族傳統的節日、風俗、飲食、手藝等失去了傳承主體和依托而陷入文化傳承困境，表現在少數民族對傳承弘揚民族文化和接受教育的意識不夠強烈，導致鄉村社會文化和教育落后于經濟發展增速。在滇越邊境村寨調研中發現，彝族支系阿細地區，火塘文化失去賴以存在的物質載體，生生不息的火塘逐漸淡出人們的日常生活；河口縣老范寨鄉善種藍靛和喜好用藍靛浸染布料并手工縫制服飾的工藝逐漸消失；村寨文化精英的外流導致邊境村寨民族傳統文化的傳承延續能力減弱；同時，邊境地區邊民在文化創新和發展中，還存在守土固邊的戍邊文化“有但弱”[25]，邊民雖然對邊境安全有意識和認知，但部分邊民缺乏主動參與守邊固邊的自覺意識。因此，引導少數民族發揮文化保護與文化創新創造作用，既能轉化為物質利益，也能提高文化生活和精神生活，創造美麗鄉村文明風尚。

（四）三治融合困境：鄉村治理體系有待完善

三治融合③的鄉村治理體系已成為鄉村振興的重要制度框架，在新冠疫情防控的特殊背景下，滇越邊境地區在鄉村治理體系方面存在鄉村法治建設有成效，但自治、德治融合度不夠。

第一，邊境農村基層自治組織自治水平不高，邊民主動參與邊境事務治理的主人翁意識有待提高。各邊境村落在疫情防控中，積極制定或修改村規民約，通過警示標語與“村村響”廣播定時播報疫情防控政策，傳播科普預防知識，能有效助力疫情防控，但部分村寨警示標語和廣播過于剛性，缺乏韌性治理。第二，鄉村精英發揮作用有限，德治基礎缺失。德治發揮作用依賴于邊民在長期的生產實踐中逐漸形成的道德觀念，成為維持鄉村社會穩定的基礎。在新冠疫情防控中，村支書和村主任主要由鄉村精英通過內生權威發揮著維持鄉村治理秩序的作用。但長期以來返鄉能人和外來精英群體的缺失，邊境基層防控人力資源冗余性欠缺，專業人力資源匱乏，無法動員帶動村民積極理性面對新冠疫情。第三，邊民法治思想有待提高。鄉土社會的差序格局所形成的血緣、地緣關系，熟人社會是民族地區鄉村社會的固有特征，在防控疫情過程中，各村寨通過村規民約規定禁止聚集、集會聚餐等規定。但在調研中發現，仍有少數邊民參加聚集活動，給鄉村防疫工作帶來一定阻礙。

四、后疫情時代下滇越邊境地區鄉村治理提升路徑

（一）健全邊民互動管理法律制度，激活鄉村治理主體功能

周建新[26]提出的“和平跨居論”體現了跨境民族平穩互動的一種狀態，邊民跨境流動是一種常態化趨于自然且政治上無意識的日常生活交往活動，長期以來，受經濟因素影響離散與回歸是跨境邊民的基本形態。在新冠疫情防控下，邊境地區出現人口虛空化及人才流失困境，多數青壯年包括鄉村精英大量外流，影響邊境安全及國家安全治理。因此，在邊境口岸逐漸恢復通關及邊民互市貿易的基礎上，健全邊民互動管理政策，激活滇越邊境地區鄉村主體功能。

第一，健全和完善邊民互動管理法律制度，通過立法規制邊民互市貿易、跨境互動行為。在《中華人民共和國出入境管理法》基礎上，完善《出入境邊防檢查條例》的行政法規，制定或修改適用于邊境地區的邊境管理規定、邊境貿易管理實施辦法、境外邊民入境務工管理辦法，加強中越邊境口岸及管理制度的國際協定等，優化邊民跨境往來審核辦理程序，以邊民互市的良好發展帶動跨境貿易發展，推動口岸經濟高質量發展。

第二，吸引鄉村精英回歸，培育新型職業農民。堅持組織引領，逐步完善鄉村人才激勵機制，鼓勵大學生返鄉創業就業，著力打造一支鄉村治理的人才隊伍，不斷提高邊境村落的造血功能。提高邊民補貼，改善邊民生產生活條件，加強和完善邊境村落基礎設施建設、補全邊境村寨發展中存在的短板，讓邊民駐邊為榮，自覺履行守土固邊職責。

第三，加強農村基層黨組織建設，激活邊民主體性作用。后疫情時代，邊境地區基層治理應從碎片化轉向整體性治理，加強村黨組織書記的培養，選準配強駐村第一書記，實現興邊富民。以“黨建引領+”體系建設，在“思想領邊、組織筑邊、隊伍固邊、聯動穩邊、產業興邊”等方面探索出一條黨建引領強邊固防之路，健全共建共治共享的社會治理制度，組織黨員、群眾、護邊員、界務員等參與邊境事務治理。

（二）培育特色產業，發揮邊境口岸優勢

第一，積極打造現代化產業體系。鄉村振興產業是基礎，滇越邊境地區有著豐富的物產資源，應堅持把農業增效、邊民增收作為發展現代化農業的出發點和落腳點，引導邊民因地制宜發展特色產業。重點圍繞綠色生態有機農業、進出口加工等優勢產業，不斷提升產業層次和產品檔次，打造引領產業品牌化發展的示范樣板。滇越邊境各縣可結合自身實際，種植特色水果，在種植方面給予邊民幫扶計劃，實現產供銷一體化，幫助邊民擴寬銷售渠道。

第二，滇越邊境地區應充分發揮口岸經濟優勢。長期以來，邊民利用口岸和邊民互市點實現產品交換，邊民互市點建設能拉動城鎮化發展，促進口岸經濟發展。隨著滇越邊境口岸逐漸恢復通關，口岸貿易運輸將全面恢復，邊民將重回跨境交往回歸互市交換。新冠疫情既是危機，也能推動邊境地區積極發揮區域治理優勢，高位推動邊貿產業園、邊境經濟合作區建設，打造國門口岸特色城鎮。同時，加快推進跨境電商貿易發展，為口岸經濟高質量發展助力。

第三，沿邊開放的不斷深化有利于發展跨境旅游業，云南省作為中國面向南亞、東南亞開放前沿的區位優勢有利于發展跨境旅游業。滇越邊境口岸應推薦口岸節點建設，整合當地旅游資源，開發口岸特色旅游產品，著力打造民族文化、生態養生、國門文化等沿邊旅游文化品牌開發，推動口岸相關政策落地落實，簡化出入境辦證手續，推動滇越雙邊出入境自駕游協議，實現綠色發展的沿邊生態體驗旅游地，共享發展的穩邊安邊興邊示范區等的主要目標。

（三）激發優秀民族文化創新創造，促進治理創新

第一，挖掘優秀民族文化涵養社會主義核心價值觀。優秀民族文化有利于推動民族地區經濟社會發展進步，挖掘民族優秀文化中蘊含的崇德向善、生態保護、民族認同等觀念，通過節日歌舞、飲食習慣、服裝展示和民族文化宣傳站進行宣傳，既踐行社會主義核心價值觀又使民族優秀文化創新性發展。

第二，加強民族文化搶救保護工作。深入挖掘滇越邊境11個民族蘊含的豐富多彩的民族文化資源，加大對傳統村落和民族特色建筑保護力度，做好文物保護、服飾、飲食、文化、民族教育，不斷增強文化自信自強。

第三，發揮老帶新傳幫帶作用，積極培養民族文化傳承人才，加強基層黨組織文化宣傳工作。在現有民族文化資源基礎上，采取請進來、走出去的方式，增強民族文化企業競爭力，搭建促進各民族溝通的文化橋梁，加強與周邊縣市共建、共享優秀民族文化資源，加強與越南毗鄰縣民族文化交流合作。

第四，構建新型戍邊文化意識，完善邊境安全治理體系。邊境地區國家安全文化建構有利于維護和鞏固邊境安全，有利于強化“五個認同”和鑄牢中華民族共同體意識。運用宣傳、培訓、動員、教育與完善政策體系等手段增強邊民的自我發展能力，提高邊民的思想、道德和政治方面的認知水平和應對邊境復雜情況和潛在風險意識，促進邊民積極參與守邊固防和邊境安全治理，構建發展與繁榮的邊境安全體系。

（四）積極推進三治融合，完善鄉村治理體系

第一，以自治為基礎，堅持和發展新時代“楓橋經驗”。激發自治主體活力，健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，讓邊民充分享有知情權、建議權、評議權，拓寬邊民參與自治的渠道，在邊境少數民族地區應沿用好民族傳統的協商議事機制，發揮民族頭人、精英作用，在解決群眾內部存在的矛盾、糾紛時創新“楓橋經驗”。健全和完善議事協調機制，引導邊民參與村寨事務的自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。

第二，以德治為靈魂，培育邊民道德底蘊與鑄魂育人功能。在少數民族的傳統習俗中，都蘊含道德規范，但隨著經濟發展，邊境便利的地理區位優勢，部分邊民被犯罪分子蠱惑利用邊境便道參與違法犯罪活動，進一步弱化了民族優秀傳統道德文化。加強精神文明建設，發揮家教家風在鄉村治理中的作用，培育鑄牢中華民族共同體意識，倡導崇德向善的道德教育，不斷提升邊民思想道德素養，維護邊境安全與發展。

第三，以法治為底線，健全村規民約完善涉邊法律制度。村規民約是“三治結合”的重要方式和實現路徑，村規民約應具有本村特色，防止出現“千規一律”的現象。鄉村法治建設中應注重多元治理主體法治價值觀的融合，建設法治隊伍、改進法治宣傳方式、構建“梯級”式公共法律服務網絡[27]。由于邊境民族地區的特殊性，在發揮法治底線作用時，還應綜合考慮民族跨境流動、婚姻、貿易往來、“三非人員”問題等因素，完善涉邊及口岸法律制度，實現村規民約“軟法”與國家法律“硬法”相結合的良性互動，完善邊境民族地區法治鄉村建設。

（五）健全邊境農村地區疫情防控“平急轉換”機制

世界衛生組織確定新型冠狀病毒大流行繼續構成國際關注的公共衛生緊急情況[28]，提出新冠疫情過渡期的7條臨時建議中包含加強新冠疫苗接種、改進向世界衛生組織報告新冠監測數據和繼續支持新冠研究等方面。因此，應健全邊境農村地區疫情防控“平急轉化”機制，激活基層治理“神經末梢”。

第一，加強邊境地區冠病疫情監測和監測系統建設。邊境地區在逐步恢復開放的同時應加強冠病疫情監測和監測系統建設，提升冠病疫情預測與風險研判能力，尤其是對病毒變異株的監測，逐步推動防疫藥品和醫療物資向邊境農村地區傾斜，繼續把疫情防控和生產生活、教育、就業等包保聯系服務工作做細做實，鞏固邊境農村地區疫情防控成果。

第二，加強鄉村醫療衛生服務體系建設。在推進現代化邊境幸福村建設中，應優化村衛生室醫務人員配置及醫務人員應對及處置疫情能力。

第三，進一步完善邊境地區應急響應機制，特別是新冠病毒調整為“乙類乙管”對邊境往來邊民應結合實際情況防止疫情及各類重大突發事件發生。通過力量統籌，多元化下沉網格，發揮巡邊員、界務員、邊民和黨員模范帶頭作用，全力構筑群防群治的安全屏障，全面提升邊境地區基層治理現代化水平。此外，可借助沿邊的特殊區位優勢，盡快啟動系列專項調查研究，為疫情防控提供科學支撐。

注釋：

①指農村留守的婦女、兒童、老人特殊群體。

② 指“非法入境、非法居留、非法就業”的人員。

③指基層社會治理體系中的自治、法治、德治融合。