試論云南農村社會養老保險法律制度的完善

周梁云　穆美瓊

摘要：農村社會養老保險法律制度是社會保障制度的主要內容。盡管我國憲法和有關法律法規中對農村社會養老保險有一些原則性的規定，但是至今未制定專門的農村社會養老保險的法律。這與中共十七大提出改善民生的理念是不相適應的。本文以云南農村社會養老保險現狀為例，從法律的角度探討農村社會養老保險制度建設的問題，并提出了一些對策。

關鍵詞：農村社會養老保險；現狀與困難；法律對策

中圖分類號：DF438.4文獻標識碼：A

我國農村社會養老保險法律制度不健全，至今沒有一部專門的法律對農村社會養老保險問題作出規定，這與我國憲法規定國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度和中共十七大改善民生的理念是不相適應的。本文試圖通過分析云南省農村社會養老保險現狀，結合有關國際公約和發達國家憲法及國內立法，提出完善云南農村社會養老保險法律制度的設想。

一、我國農村社會養老保險制度的特點

農村社會養老保險是國家保障全體農民老年基本生活的一項社會保障制度，是政府的一項重要社會政策。我國從20世紀90年代開始探索實施農村養老保險，2002年勞動保障部開始在一些地區進行試點。我國現階段多數農村社會養老面臨著嚴峻的挑戰，比較完善的農村社會養老保險形式尚在探索之中。

我國農村社會養老保險制度有以下特點：第一，養老保險基金籌集的政策是以個人繳費為主、集體補助為輔和國家政策扶持；第二，養老保險事務由政府勞動和社會保障部門負責；第三，農村社會養老保險的參保人是60周歲以下成年人農民。此年齡段即為養老保險的繳費期，參保人年滿60周歲后可以定期領取一定數額的養老保險金，申請提前領取的條件是參保人患病和年滿55周歲且得到縣級農村養老保險經辦機構批準；第四，農村社會養老保險參保人應當在其戶籍所在地的行政村或鄉鎮農村社會養老保險經辦機構辦理保險手續，并設立個人賬戶。個人賬戶金額包括參保人繳納的養老保險費、所在集體經濟組織給予的補助費和上述兩項費用產生的利息。國家免征該利息所得稅；第五，農村養老保險金的給付保證期為10年。保證期屆滿，參保人仍健在的，其養老保險金按原標準繼續發放，直至死亡；參保人在繳費期間或領取養老保險金未滿10年死亡的，其個人賬戶養老金余額，一次性退還其遺產繼承人或指定受益人；無遺產繼承人或指定受益人的，依法支付參保人喪葬費。

二、云南農村社會養老保險制度的現狀和困難

(一)農村社會養老保險制度現狀

云南省農村社會養老保險制度經過十多年的探索，取得了一定的成績，但是法治化水平不高。1992年1月，按照民政部《縣級農村社會養老保險基本方案》的要求，云南省人民政府發出《關于開展農村社會養老保險工作的通知》，我省農村社會養老保險試點工作啟動。1993年試點范圍擴大。1995年，農村養老保險制度在全省69個縣市展開，1995年6月，民政部提出《關于進一步做好農村社會養老保險工作的意見》。同年10月，國務院辦公廳發出轉發該意見強調各級政府要高度重視對農村養老保險基金的管理和監督。1997年12月，《云南省農村社會養老保險暫行辦法》頒布，進一步規范和推動了農村養老保險工作。2003年11月，省政府辦公廳下發了《關于做好當前農村養老保險工作的通知》，對完善現行政策提出了指導性意見，同時將進城務工農民和被征地農民的社會養老保險問題提上議事日程。2004年底，全省8l％的縣(市、區)開展了農村社會養老保險工作，參保人數達到了136萬人，占農業人口總數的4.30％，領取養老金的人數有4.50萬人，歷年基金滾存結余近7億元。2005年6月，省勞動和社會保障廳發出《關于農村社會養老保險有關問題的處理意見》，提高了新參保農民的繳費標準和設定了最低繳費標準，改革了農村社會養老保險基金管理機制。2006年至今，云南省各級政府加大了對農村養老保險工作的力度，但是我省經濟社會發展相對滯后，農民個人繳納養老保險基金困難大，導致參與農村社會養老保險人數比例低，嚴重制約了農村養老保險社會保障體系的建立。

(二)云南省農村社會養老保險存在的主要困難

1．農村貧困人口比例逐年降低，但是絕對貧困人口基數仍然很大。根據官方監測調查數據：2006年末，云南省農村絕對貧困人口228.40萬人，仍然占全國2148萬人的10.60％，占西部12省1175萬人的19.40％；低收入人口442.40萬人，仍然占全國3550萬人的12.50％，占西部12省1986萬人的22.30％；絕對貧困人口與低收入人口合計為670.80萬人，占全省農村人口的比重為18.70％，降低1.90個百分點。2007年，云南省政府的目標是計劃投人10多億元資金，確保解決和鞏固50萬貧困人口溫飽目標的實現，但是即使這一目標順利實現，我省仍然還有620多萬人未能脫貧。

2．人口老齡化速度加快，養老保險任務加重。按照國際通用的人口年齡類型標準，65歲以上人口占總人口的比重7％以上、老少比在30％以上、0—14歲少年人口比重在30％以下、年齡中位數在30歲以上的國家或地區，被稱為老年型人口的國家或地區。2005年云南省1％人口抽樣調查數據的上述3項數據表明：65歲以上人口比重為7.53％，老少比上升到31.241％，0—14歲人口比重為24.07％，我省正式進入老齡化社會。因此，據估計到2010年，云南省60歲以上的老年人口占總人口的比例將達到20％以上，將進入高度老齡化社會。

3．農村養老保險基金籌集困難，缺乏社會保障應有的社會性和福利性?！犊h級農村社會養老保險基本方案》規定：我國農村社會養老保險在資金籌集上堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。但是許多地方的集體和國家并未盡到繳納農村養老保險的責任，農村養老保險基金來自政府的財政支持非常有限，農村社會保障的社會性和福利性未能得到充分的體現。此外，農村養老保險基金單一的投資方式很難保值或增值。

4．現行農村社會養老保險法律制度不健全，對農村養老保險基金管理監督不力。1992年民政部頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》和以此為依據作出的一些規定，這些規定制度嚴重滯后于現實農村養老保險的基本需要。例如，這些規定沒有考慮客觀存在的通貨膨脹、物價上漲和人們消費水平逐年提高等多種不利因素。所以按照云南省的有關規定，20至30年后參保農民僅能領取數額從10元／月到350元/月不等的養老金，如此低的養老金與養老的實際需要相比真是杯水車薪。此外，政府對農村養老保險基金缺乏有效監督，云南乃至全國農村養老保險制度缺乏有效的監督體系，挪用、侵占和貪污基金的案件時有發生。

三、完善我國農村社會養老保障制度的法律對策

(一)履行國際公約義務，落實憲法條文規定

我國政府于1997年lO月27日簽署了《經濟、社會、文化權利國際公約》，2001年2月28日全國人大常委會予以批準。自該批準書交存聯合國秘書長之日起三個月后，公約開始對我國生效。所以，包括農村社會養老保險等社會保障問題成為公約成員國應當履行的義務。上述國際公約進一步豐富了社會保障權的內容，也為我國今后完善農村社會保障國內立法指明了方向。在法理上，農村社會養老保險是社會保障權的一種形式，是一項基本人權。完善農村社會養老保險法律制度是履行國家國際公約的具體表現。

我國憲法關于建立社會保障制度的條款應當得到具體落實?；仡櫄v史，我國1954年憲法第93條、1975年憲法第27條第2款、1978年憲法第50條都規定了社會保障的內容，但是在具體實施的過程中一波三折，直至現在農村養老社會保障法律制度尚未真正建立起來。以往政府更多考慮中國人口眾多、經濟發展水平低下等客觀原因，這在當時的歷史條件下也許可以理解，但是在中國經濟已經有了巨大發展的情況下，如果還一味強調上述客觀原因，那就不能自圓其說了?，F在已經到了具體落實現行憲法第14條“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”的時候了。

(二)完善農村社會養老保險立法，確實保障農民養老權益

農村社會養老保險制度的建立離不開法治，我國應當履行國際公約、根據憲法完善農村社會養老保險法律制度，保障各級政府對農村社會養老保險管理有法可依和真正做到依法行政。建立健全完善的法律體系是農村社會養老保險制度得以順利運行的制度保障?，F階段我國農村社會養老保險主要以1992年民政部制定的《縣級農村社會養老保險基本方案》為依據，尚無全國性農村養老保險法律。農村社會養老保險作為一項關系到幾億農民養老保障的重大問題，應當由國家最高立法機關以法律的形式作出權威規定，諸如制定全國統一的《農村社會養老保險法》或《農村社會養老保障法》等法律，在此之前可以根據我國《立法法》第九條的授權立法條款制定《農村養老保險條例》等行政法規，以保證農村社會養老保險制度的制度化和法治化。從目前情況看，我省應當按照《憲法》、《老年人權益保障法》和中共十七大的要求制定地方性法規逐步完善農村社會保障法規體系。

筆者認為：無論采取何種立法形式，農村養老社會保險制度的建立都應當充分考慮九億多農民群眾的利益，而且應當改變政府對農村社會養老保險僅僅“給予政策扶持”的立法思路，把政府的扶持變得更具體和明確，通過立法的形式確立國家稅收二次分配的合理原則，同時健全基金監管和審計制度，保證農村養老保險基金的保值增值，讓經濟的發展惠及包括農民在內的所有老百姓。

(三)依法建設服務型政府，著力保障和改善民生

中共中央《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》提出：“探索建立與農村經濟發展水平相適應、與其他保障措施相配套的農村社會養老保險制度”。中共十七大報告中胡錦濤總書記強調國家要加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，積極探索建立農村養老保險制度，確實保障城鄉人民的基本生活?？梢钥闯?，政府在建立和完善農村社會養老保險制度的過程中應當承擔組織者和管理者的責任。農村社會養老保險制度的建立不僅關系到農民的養老，而且也關系到促進農村經濟發展、建設社會主義新農村和構建和諧社會等一系列問題。造成農村社會養老保險制度不完善的原因多種多樣，既有制度建設滯后的原因，也有一些地方政府行政不作為的因素。前者主要是指由于制度建設的滯后導致農村社會養老保險事務未能得到有效的管理，后者主要是指現行有效的農村社會養老保險的法律法規未能得到全面落實。按照政府責任理論，政府應當為農民提供與城市居民同等水平的公共服務。胡錦濤總書記在十六屆四中全會強調：在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的傾向；但在工業化達到相當程度后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性傾向的，這已經成為新時期解決“三農”問題的重要指導思想。因此，在我國農村養老保險制度的建設中，政府應當明確自己的職責，強化作為組織者和管理者的責任意識，體現政府服務于民的宗旨。政府的責任應當體現在政策責任、財政責任和法律責任三個方面。首先，農村社會養老保險制度的建立政府應起主導作用，政府的重視和支持是建立農村社會養老保險制度的根本和前提；其次，政府的財政支持是農村養老保險制度的物質基礎；再次，農村社會養老保險制度的強制性只有通過過國家立法才能保障。

(四)改革國家財政預算制度，依法保障農村社會養老保險經費的投入

政府在社會保障中的角色定位具有明確的法理依據和國內外立法經驗及其慣例可資借鑒。中共十七大報告強調國家要深化收入分配制度改革，增加城鄉居民的收入，初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平，逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，讓包括農民在內的全體人民共享改革開放的成果。政府應當承擔的最大責任就是加大對農村社會養老保險的財政支持力度。

我國政府具備加大對農村社會養老保險投入的財力。其理由有二：其一，根據國家統計局通報：2004年中國GDP為182321億元，按可比價格計算，比2005年增長9.90％；2006年中國GDP為209407億元，按可比價格計算，比上年增長10.70％；國家信息中心《2007：中國與世界經濟發展報告》認為：2007年中國GDP以9.50％增長概率最大。其二，根據國家稅務總局公布的權威數據：2004年，不包括關稅和農業稅收，全國完成稅收收入25718億元，比上年增長25.70％，增收5256億元，是近年來增長最快、增收最多的一年；2005年中國稅收收入達到30866億元人民幣(不包括關稅和農業稅收)，比上年增長20％，增收5148億元；2006年，全國稅收收入(不包括關稅、耕地占用稅和契稅，未扣減出口退稅)37636億元，比上年增長21.90％，增收6770億元。國際著名金融機構瑞士信貸公布了2006年中國消費市場的獨家調查結果：我國居民個人收入的增速要低于GDP及政府稅收的增速。德國公法學者溫克勒(G—Winkler)在研究歐盟國家農民養老金的財政狀況時提出的：“沒有一個社會保障機構能光依靠所繳費用來承擔農民養老金的支出，它們都需要依賴政府補助和其他方式來補貼?！?/p>

一些學者的實證分析也證明我國政府完全有能力主導建立一個基本的農村社會養老保險體系。鄭功成教授認為，預計2007年的GDP將達到23萬億人民幣，政府控制的財力將達到7萬多億人民幣，以中國現有的經濟發展水平與國家財力，建設一個水平適度的能夠覆蓋城鄉居民的社會保障體系是完全能夠做到的，現在是推進覆蓋城鄉居民社會保障體系建設的最好時機。正如李迎生教授認為，中國完全有可能搞一個全民社會保障體系，我國的國家財政已具備向農業轉移支付的實力。如果財政每年拿出1600億元左右，基本可以將醫療保障全覆蓋；拿出1000億元左右，基本可解決包括農民在內的養老問題。

西方經濟學鼻祖亞當·斯密在《國富論》中說，“一國國民每年的勞動，本來就是供給他們每年消費的一切生活必需品和便利品的源泉”。稅收取之于民，應當用之于民，國家稅收人增多，納稅人從國家得到的實惠應當與國家稅收的增長構成一個合理的比例，讓全體人民共享改革開放的成果和得到更多政府提供的公共產品，不斷的改善民生。我國政府應當加大財政轉移支付力度，確保農村養老保險財政預算經費法治化，并落實到位。

四、結語

有效的農村養老保險機制應當通過法律法規設立、運行和保障，用法律法規取代政策性文件以增強養老保險制度的權威性與穩定性。2006年中共中央《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》要求完善政府對農業和農民的直接補貼政策和加強國家對農業和農民的支持保護體系。胡錦濤總書記在十七大報告中報告中進一步強調改進民生，加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活，特別是建立健全農村社會養老保險法律制度。在依法治國背景下，只有通過法治的手段明確政府、集體和個人在社會養老保險體系中的責任，強調并督促政府具體落實相關責任，我國農村社會養老問題或農村養老保險問題才能真正得到落實。

責任編輯羅剛