主體功能區構建的人口政策研究

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[摘要]文章揭示了我國人，分布的基本特征和主要問題，分析了我國人口遷移的特征、原因、動力和空間分布特點，以及我國主體功能區人口變化的方向和趨勢，提出了主體功能區構建的差別化人口政策體系，分別針對優化開發區、重點開發區、限制開發區、禁止開發區提出了政策目標和建議。

[關鍵詞]人口分布；人口遷移；主體功能區；差別化人口政策

[中圖分類號]F123.16[文獻標識碼]A[文章編號]1002-736X(2009)04-0042-06

一、研究背景

為促進區域協調發展和人與自然的和諧發展，形成科學合理的國土開發和區域開發秩序和空間開發結構，國家《十一個五年規劃綱要》中提出形成優化開發區、重點開發區、限制開發區、禁止開發區等四類主體功能區。主體功能區是與中國經濟社會發展在特定階段的主要矛盾相聯系的概念，是為了規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構，推進區域協調發展，根據現存經濟技術條件下各空間單元的開發潛力，按照國土空間整體功能最大化和各空間單元協調發展的原則，對國土空間按發展定位和發展方向進行空間劃分而形成的借以實行分類管理的特定空間單元(包括優化開發區、重點開發區、限制開發區、禁止開發區)。

為促進主體功能區的形成，需要實行差別化的人口政策。所謂差別化的人口政策是指根據四種不同主體功能區制定不同的人口政策，按照實現不同區域和城鄉人民都享有均等化公共服務和大體相當的生活水平的目標，引導人口合理分布，引導人口超載區域和農村人口有序轉移并定居，集聚經濟的區域要同時集聚相應規模的人口，使人口與經濟在一定的國土空間實現均衡分布；按照主體功能區定位引導人口有序流動，逐步形成人口與勞動力、資金等生產要素同向流動的機制。鼓勵在優化開發區有穩定職業和住所的外來人口定居落戶；鼓勵重點開發區域更多地吸納外來人口定居落戶；引導、限制開發區、禁止開發區的人口自愿平穩有序遷移，緩解人與自然關系緊張的狀況。

主體功能區建設的核心目標是實現區域人口、經濟與環境的協調發展。實現這一目標，合理、有序的人口遷移則是關鍵環節。

二、我國人口現狀

20世紀70年代以來，中國人口實現了人口再生產類型從高出生、低死亡、高增長到低出生、低死亡、低增長的歷史性轉變。人口自然增長率平穩下降，但總人口規模繼續擴大。預計到2010年人口總量將接近14億，即使在2040年左右實現人口零增長，峰值人口仍有可能高達16億。

城市化進程進一步加快，2005年中國城鎮人口達到56212萬，占全國總人口的43.0％。2010年全國城鎮人口可能達到6.5億至7億，將占全國總人口的46％至50％，到2020年至少還有3億農村人口進入城市。

人口老齡化進程加快，全國65歲及65歲以上人口所占比例2001年為7.10％，而2010年將達到1.15億，占總人口的8.21％；達到峰值時，老年人口將占全國總人口的1/5。

人口受教育程度不斷提高，但人口文化科技素質和教育水平仍然偏低。2000年中國人口文盲率為6.72％，比1990年下降了5.16個百分比，但性別差異明顯，城鄉發展極不平衡。

三、我國人口分布特點

由于自然環境、歷史以及社會經濟等方面的因素，我國人口分布歷來就呈現出東部稠密、西部稀疏、分布極不平衡的特點。1990年第四次人口普查數據顯示，我國東部地區(¨個省、市)人口密度為392.0人／平方公里，中部地區(8個省)為241.4人／平方公里，西部地區(12個省、區、市)為52.5人／平方公里，東部人口密度是西部的7.5倍；與第四次人口普查相比，根據2000年第五次人口普查數據，我國東、中、西部人口密度分別為452.3人俘方公里、262.2人／平方公里和51.3人／平方公里，東部人口密度是西部人口密度的8.8倍。由此可見，我國人口分布不平衡，東密西疏的格局多少年來非但沒有縮小差距，差別反而日漸顯著。

20世紀70年代末以來，隨著改革開放和實施沿海發展戰略，東部經濟的發展引致西部地區出現人口凈遷出現象，而人口數量的快速增長又在一定程度上使遷移流量加大，從而更加劇了地區間分布的不平衡，造成人口分布于經濟環境的失衡，也更擴大了區域經濟的差距，同時也使東、中、西部人口享用基本公共設施的機會不均等，造成區域間和區域內生態環境的失衡。

四、20世紀90年代以來的中國人口遷移狀況

(一)人口遷移規模呈增長趨勢

改革開放以來，我國人口遷移規模逐漸增長，特別是20世紀90年代后期呈現出快速增長的趨勢(見圖-1)。

(二)人口遷移空間分布存在極大差異

我國人口遷移存在較大差異，呈東部遷入、中部遷出、西部遷入遷出大體相當的空間格局。1995-2000年，東部除廣西、河北是凈遷出外，北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南等省市都為人口凈遷入區，中部地帶除山西外全部是凈遷出，位于西部地帶的云南、西藏、寧夏、新疆是人口凈遷入區，而青海、陜西、甘肅、貴州、重慶、四川均是人口凈遷出區。人口遷出率與人口遷入率，基本成“互補”關系，遷入率高的沿海省市和部分西部省區的遷出率均比較低(見圖-2)。

從東中西部三大地帶看，2000年東部總遷移人口規模達到8416萬，中部為3649萬，西部為2373萬(見表-1)，分別占全國總遷移人口的58.3％、25.3％和16.4％。在遷移構成上，東部地帶不論是省際遷移還是省內遷移，在三大地帶中都處于極度活躍的地位，特別是省際遷移，占到全國79.2％，省內遷移也占到49.5％。西部地帶省際遷移人口規模為500萬，中部地帶僅為383萬。

跨地帶遷移是中國省際人口遷移的主要模式。2000-2005年省際遷移人口中跨越東、中、西三大地帶遷移人口占省際遷移人口的74.0％。與1990年的63.4％相比，跨地帶遷移比重呈上升趨勢。

(三)我國人口遷移流向特征

根據2000年人口普查數據，全國主要的省際人口遷移流，大多指向了東部的廣東、上海、江蘇、浙江、北京等目前我國城市聚集、經濟發達的省市，這些省市也是主體功能區中的優化開發區。不過，地處西北的新疆維吾爾族自治區形成了一個人口遷入的亞中心。這樣就形成了珠江三角洲地區、長江三角洲地區、環渤海地區和西部邊緣區四個人口凈遷入輻合區。同時，中南部諸省連成我國地域廣闊的人口輻散源區。省際人口遷移流呈現出大分散、小聚集的格局，即人口遷移流的遷出相對分散，中部的絕大多數省份以及西南地區的各省是人口遷移流的主要遷出地。

(四)我國人口遷移的動力機制

推動我國人口遷移的兩大主要動力分別是宏觀社會經濟發展和遷移者個體決策行為。(1)大量農村剩余勞動力的存在是我國人口遷移的原動力。(2)收入差距日益擴大是我國人口遷移

的助動力。(3)尋求就業機會和較高期望收入是人口遷移的主要原因。(4)城市經濟發展加快了城市吸納勞動力的能力。隨著城市化水平的不斷提高，城市通達性的提高和城市空間范圍的不斷擴大，城市容納外來人口的潛力進一步增強。(5)政府為勞動力跨地區流動提供了政策保證。(6)生態環境保護與工程建設等其他原因。

五、主體功能區人口遷移特征分析

(一)主體功能區人口遷移的總體特征

根據主體功能區劃分的原則和標準，鑒于人口遷移統計單元的不可分性，對于主體功能區人口遷移的分析基于省級單元進行統計分析，即采取主體功能區劃分的推薦方案。圖-3顯示了主體功能區區際間的人口遷移格局。

主體功能區區際間人口流動具有以下特征：第一，優化開發區域是人口遷移的首要選擇地；第二，重點開發區域目前是我國區際人口主要流出地；第三，優化開發區域的遷移人口主要流向重點開發區域，重點開發區域的遷移人口主要來源于優化開發區域；第四，限制開發區和禁止開發區的遷移人口主要來源于重點開發區域；第五，優化開發區域是人口的凈遷入區，重點開發區域、限制開發區域與禁止開發區域是凈遷出區。

(二)優化開發區域的人口遷移

從2000年人口普查對人口遷移統計看，優化開發區域是我國人口遷入的主要地區，其遷入人口占到總遷移人口的64.9％，遷入人口在三個優化開發區域的分布格局，而珠江三角洲地區對人口吸引能力較其他兩個地區更強一些。

(三)重點開發區域的人口遷移

重點開發區域目前是我國區際人口主要流出地；重點開發區域流出的人口僅有27.9％是在本區域內部進行的遷移。

(四)限制開發區域與禁止開發區域的人口遷移

我國有廣闊的青藏高原、黃土高原、西北干旱和半干旱地區、農牧交錯帶和喀斯特地區等多種特殊類型的地區，大都是生態脆弱的區域，有些是水土資源嚴重缺乏的區域。這些區域不可能實施大規模的工業化和城市化，因此被劃為限制開發區域或禁止開發區域。從人口遷移狀況看，這些區域人口遷移差別較大。西藏、新疆、云南屬于凈遷入區，而甘肅、內蒙古、廣西、青海、貴州等省份屬于凈遷出區。

六、未來人口地域分布展望

中國將來人口地域分布的變動作如下展望：第一，中國將來人口的地域分布，將主要受經濟發展水平及其地區差異與受其深刻影響的人口遷移的作用，繼續自20世紀80年代中期開始的向東傾斜的集中化變動趨勢；第二，由于受穩定的自然環境地域結構的決定性制約，人口地域分布的上述變動不會很大，中國人口地域分布東密西疏或偏集東南半壁的基本模式仍將長期存在；第三，我國人口呈東密西疏分布的格局，不僅與自然地理狀況相關，而且與社會經濟發展密不可分，經濟發展對人口分布有著決定性的影響。第五次人口普查與第四次人口普查相比，東部和中部人口密度增加，相反，西部人口密度減少。而優化開發區大多處于東部地帶的城市帶，人口遷入將仍趨活躍，大多處于中部的重點開發區人口遷移必將更趨活躍，流動人口將不斷增加。

此外，從世界城市化進程看，城鎮化水平超過30％以后，城鎮化進入快速增長期。近10年來我國城鎮化水平由1990年的26.41％增長到2006年的44％，年均增長1.02％。未來幾十年預計將有幾億人口進入城市，勢必對原由城市與區域空間形成巨大沖擊。由于重點開發區、優化開發區大多處于主要城市群，是產業集聚的主要區域，其吸納人口的態勢將增強，位于限制開發區的一些節點城市，也會承擔吸納農村剩余人口的任務。

七、我國主體功能區建設中人口政策指導思想

人口的發展有其自身規律，規律是不以人的意志為轉移的。主體功能區的人口發展，不僅僅是一個實現人口均勻分布以均衡社會資本的過程，還必須是一個區域人口全面發展的過程，人口政策的總體目標通常是提高社會福利、提高生活質量、達到生態平衡，使基本公共服務在四種功能區實現均等化。

我國正在經歷人類歷史上規模最大的人口流動和遷移。結合我國人口分布的特點和變化趨勢，高速城市化的特點，因勢利導，通過制定合理的人口政策體系，引導人口合理分布和有序遷移，實現資源在城鄉、區域間的有效配置，把人口分布與經濟發展、社會和諧有機結合起來，實現人口全面發展，提升人口素質，促進人口結構的優化，保護生態資源，促進入與自然、經濟與社會的全面可持續發展。在歷史和現狀基礎上，通過政府的政策法規和其他政策配套措施，促進人口在不同區域理性分布與遷移，實現人口流動在不同自然條件、經濟區域的差異化選擇，引導人口向重點開發區、優化開發區平穩、合理、有序遷移的同時，平衡人口在限制開發區、禁止開發區城鄉間的分布。

八、差別化人口政策體系的構成

為促進四種不同主體功能區(優化開發區、重點開發區、限制開發區、禁止開發區)的構建，引導人口在四種不同主體功能區的合理分布，逐步改變人口分布與經濟、生態環境失衡的狀態，需制定不同的人口政策，促進區域協調發展。

差別化人口政策主要在廣義人口政策的范疇之內，包括：人口分布與遷移(流動)政策；流動人口管理政策；人口教育政策；民族人口政策等；勞動力分布政策；人口社會變動方面的政策，如職業、行業、城鄉人口轉化、人口城鎮化等；配套社會政策。如普及教育、勞動就業、戶籍管理、醫療衛生、退休政策等，以及配套產業政策、交通政策、土地政策、財政政策等。

(一)優化開發區

(1)從地域結構的角度分析，優化開發區多位于我國東部沿海發達地區，流動人口占本地區總人口比重最高的5個省市分別是北京、上海、廣東、天津和浙江，比重最高的北京為34.12％，上海為32.18％，每3個人中就有一個流動人口，城市和鄉村結合較密切，生態資源承載力趨飽和。(2)從人口自然結構角度分析，優化開發區已步入老齡化社會，人口密度較高，是接受流動人口總量最多的地區，外來勞動力中大部分文化程度較低；人口發展將從快速增長時期轉入穩定增長和內部結構調整時期。優化開發地區都具有較低的出生率和死亡率，結果是其本地人口結構日益老化，人口總量不斷減少，上海市就是一個典型的代表。這種狀況導致了維持經濟高速發展的困難，同時其社會保障體系的負擔也相當沉重。很自然，發達地區維持其社會的發展必然離不開外來人口。而另一方面，限制開發、禁止開發地區又存在著大量過剩的人口。對于不發達地區的農村來說，隨著農業生產率的提高，人多地少的矛盾相當突出。而且由于中西部地區的鄉鎮企業一般效益較差，無法滿足當地過剩勞動力的需求，大量的農村勞動力在“推一拉”力的共同作用下如潮水一般涌入優化開發地區。(3)從經濟結構的角度分析，優化開發區產業結構以高端三產和制造業為主，人口職業結構以專業技術人員、技術工人、白領職員、干部為主；外來人口除受過高等教育之外主要從事制造業、建筑業與服務業。(4)

從社會結構的角度分析，優化開發區本地居民文化教育程度較高，流動人口中高素質的人才比例較高，優化開發區是其主要流向目的地，以漢民族為主。

人口政策目標：把人口分布與技術進步有機結合起來，調整人口結構，全面提升人口質量，實現人口發展與經濟發展、社會進步、生態環境的有機統一。

遷移政策：通過生產方式的轉變和產業結構的升級，調整人口年齡結構、教育結構，全面提升人口質量，適當提高準入門檻，以便分流流動人口，吸引高素質人口遷入，提高人口紅利。建立區域協調機構，中央政府與地方政府的共同參與，建立一體化的行政協調系統，使區域中各個發展單元達成共識，使得國家、區域和地方在政策上趨于統一。通過區域規劃對地方規劃提供導則，來協調超越地方層面的問題。對外來人口在城鄉的空間分布和人口內部結構進行調整，在區域范圍協調，大城市將更有選擇地吸收外來暫住人口，吸引高素質教育程度高的年輕人口遷入，而廣大中小工業城市將是外來人口的主要吸納空間，鼓勵在本區域有穩定就業和住所的外來人口定居落戶。鄉村地區采用適度集中模式，向中心城鎮“新社區”聚集，吸納外來人口定居，建設開放型、具有廣泛文化包容度的新鄉村社區。

社會配套政策。地方政府加強對流動人口的管理，提供就業信息網絡，在醫療衛生、住房、子女教育等社會保障措施上給與外來人口財政補貼，同時給與最低的生活保障水平或最低工資水平，使他們在子女教育、社會福利等方面取得和城市居民一樣的待遇。

產業政策。要加快淘汰、轉移高消耗高排放的低附價值產業，積極發展先進制造業、高技術產業和現代服務業，推動產業結構向高效益、精加工和價值鏈高端方向轉變。大城市采用分散集中模式，通過產業梯度轉移，促使低端勞動力的移出，有計劃、有重點地疏解人口向郊區及周邊中小城市集中，從而降低人口密度，緩解核心城市土地資源、水資源短缺的狀況。人口遷移與產業結構調整相適應，通過產業轉移促進部分勞動密集型和資源加工型產業向資源豐富的地區轉移。

教育政策。在中小城市建立職業培訓學校，提高外來人口的教育程度和專業技能，提高勞動力的素質，提升就業能力。

(三)重點開發區

(1)從地域結構的角度分析，重點開發區多位于我國中西部各省會城市、大城市周邊，城市和鄉村差距相對較大，城鎮體系發育不完全，水、土地等自然資源相對優化開發區豐富。(2)從人口自然結構角度分析，重點開發區人口密度較高，人口發展處于快速增長時期，流出的人口僅有27.9％是在本區域內部進行的遷移，是接受中短程流動、省內流動人口的主要地區，中西部重點開發區所在的省區，又往往是人口遷出量較大的地區；中部地區的近鄰流動高于西部地區10個百分點，而遠程流動又低于西部地區10個百分點，這是因為：一方面，中部地區有一批發展相對較好的城市，吸引了當地居民的近鄰遷移；另一方面，中部地區既缺乏沿海地區經濟發展的活力和發展水平，又缺乏西部地區區域開發的優惠政策，因此，對遠程流動的人口(包括打工者和投資者)缺乏吸引力。實際上，這正是我國當前需要關注的問題，中部地區受到社會的關注比較少，與其資源稟賦和發展基礎不相稱，發展潛力也遠遠沒有發揮。(3)從經濟結構的角度分析，重點開發區產業結構以制造業、加工業、低端服務業為主，尚未成為產業集聚和就業的主要場所，大體處于工業化中期，人口職業結構以工人、專業技術人員、商業服務人員為主。(4)從社會結構的角度分析，重點開發區居民具備一定的文化教育程度，以漢民族為主，西部地區有少數民族。

人口政策目標：根據資源優勢、歷史基礎確定產業發展方向，堅持市場導向，通過政策引導和項目推動，發揮比較優勢，形成各具特色的經濟區和經濟帶，擴大就業容量，廣泛吸納本區內和限制開發區、禁止開發區流動遷徙人口，減輕優化開發區的人口壓力；打破條塊分割，協調區域利益格局，形成以工促農、以城帶鄉的良性發展局面，促進人口質量的提高。

遷移政策。加強對城市集聚區的建設，促進大、中、小城鎮體系的形成，通過產業的集聚提升中西部(包括東北)城市集聚區吸納本區內和限制開發區、禁止開發區流動人口的能力，促進流動人口在中西部的集聚，減輕東部沿海地區的人口和生態環境壓力，保障限制開發區、禁止開發區生態安全區的形成。培育經濟增長極，提升重點開發區的綜合競爭力，創造就業機會，從而逐步形成吸納人口的“蓄水池”，加大對流動人口的吸引力，截流人口向東部沿海的遷移。

產業政策。要注重發揮已有的產業優勢，增強區域產業配套能力，積極吸引外來資金和技術，大力承接優化開發區域和國際上的產業轉移，引導產業集群化發展，壯大產業規模；中小企業是吸納就業的主要場所，也是流動人口異地投資的主要領域，降低中小企業投資門檻，優化中小企業經營環境，促進流動人口的穩定發展。

社會配套政策。政府通過建立就業信息服務網絡、加強職業培訓與再培訓和在遷移目的地改善住房、學校、社交、娛樂和文化設施條件等措施，提高勞動力的流動效率。保障流動人口及其子女享有基本的教育、醫療衛生、社會保障等權利，提供網絡化的公共服務基礎設施，使外來人口享有與本地居民一樣的公共服務；加大經濟適用住房和其它福利安置房建設，提高高級技術工人的工資標準。西部少數民族地區重點開發區可享有特殊政策。

教育政策。發展教育，提高基礎教育水平，同時積極發展職業技術教育，提高外來人口的教育程度和專業技能。統籌城鄉發展是新時期中國經濟社會發展的重要戰略依據，統籌城鄉基礎教育是城鄉統籌的重中之重，農村人口的基本素質提高了，很多社會問題就會迎刃而解：一方面，可以提高農村勞動力的市場競爭力，使農村人口盡可能快、盡可能多地進入城市，有利于提高城市化的水平；另一方面，提高了新市民的基本素質，減少入口遷移過程中由于人口素質低而帶來的一系列社會問題，高素質的人口進入城市，加人工業化過程，可以直接提供新型工業化所需要的高質量的勞動大軍。

(三)限制開發區

(1)從地域結構的角度分析，限制開發區多位于我國中西部鄉村和中小城鎮，包括森林生態區、草原(濕地)區、荒漠生態區、荒漠化防治區、水土流失區等。(2)從人口自然結構角度分析，限制開發區人口密度相對較低，除西藏、新疆、云南屬于凈遷入區外，其它地區屬于凈遷出區，人口發展處于快速增長時期；人口大省通常又是基礎教育最為欠缺的省份，對于經濟發展欠發達的人口大省來說，就業機會相對缺乏，跋山涉水遠距離尋求就業機會是必然的選擇，為了提高這些遠程流動人口在勞動力市場上的競爭能力，特別需要加強基礎教育和職業教育，提高勞動力的基本素質，提高他們在外地闖蕩生活和融入發達地區城市社會的能力。(3)從經濟結構的角度分析，限制開發區產業結構以資源采掘、初級加工業和一戶為主，大體處于工業化初期，人口職業結構以農牧民為主。(4)從社會結構

的角度分析，限制開發區人口教育文化程度較低，少數民族比例不低。

人口政策目標：加快城鄉一體化進程，提高人口素質，不斷改善限制開發區人居環境和生活質量，完善限制開發區基礎設施和公共服務體系建設；保護生態環境，達到人與自然的和諧統一。

土地政策。鼓勵生態移民，對土地進行調整、合并，建設農業、林業基礎設施，改變分散經營的小型農林場，發展與農業、林業現代化相適應的、具有良好基礎設施的大型農場、林場，隨著農場、林場規模的擴大和現代化水平的提高，將大量農村剩余勞動力轉向工業和第三產業；土地合并、調整與土地利用規劃相結合，便于統籌安排農業、基礎設施、自然景觀管理、居住和生態環境保護，為鄉村地區的發展奠定基礎。

遷移政策。通過宣傳教育，鼓勵不同年齡結構的生態移民，政府給與財政支持；生態移民的目的是使其逐步富裕，根據當地資源稟賦，依托當地中小城鎮，發展特色經濟和產業，提供就業機會，通過立法、行政組織措施給與遷人中小城鎮的居民在教育、醫療衛生、社會福利等方面的保障。鼓勵遷移能力較高的年輕人到重點開發區、優化開發區尋找就業機會；通過制度創新，適當降低限制開發區設市標準，從行政上促進部分當地中小城鎮轉變為城市，給與適當的財政轉移支持，使遷移能力較弱的老、婦、幼人口便于就近遷入城市，逐步享有與優化、重點開發區居民一致的公共設施，從而降低森林生態區、草原(濕地)區、荒漠生態區、荒漠化防治區、水土流失區等的人口密度，保障生態安全區的形成與修復。

教育政策。發展基礎教育和職業教育，提高中、小學校的師資水平和覆蓋密度，提高人口素質；使更多的年輕人接受高等教育，提高遷移能力，是根本之計。

交通通訊政策。改善區域交通網絡，用地和交通網絡通盤規劃，交通用地、交通和通訊走廊優先考慮，提高當地居民的交通可達性，增加和外部的交往，降低遷移成本。

國家給與一定的政策和資金扶持計算機、通訊和互聯網在限制開發區域的普及需要，體現知識獲取和信息傳播的公平。

(四)禁止開發區

(1)從地域結構的角度分析，禁止開發區位于我國自然保護區、森林公園、重點風景名勝區和世界自然、文化遺產地，主要分布于我國中西部地區。(2)從人口自然結構角度分析，禁止開發區人口密度相對較低，但仍居住大量人口，以老婦幼為主，年輕人外出打工。(3)從經濟結構的角度分析，禁止開發區經濟相對落后、地方財政緊張。人口職業結構以農牧民為主。(4)從社會結構的角度分析，禁止開發區人口教育文化程度較低，少數民族比例不低。

人口政策目標：通過生態移民，保護自然生態環境和歷史文化遺產，保護全人類的共同財富，為子孫后代的永續利用打下基礎，促進入與自然的和諧發展。

就業政策：禁止發展工業，保留一定的人口數量，從事旅游服務業、資源管理、科學研究等不損害主體功能的生產、生活活動。

遷移政策：采取宣傳教育，在尊重群眾意愿的基礎上，鼓勵生態移民，保護生態環境，促進入與自然的和諧發展。有計劃、分步遷出部分居民到中小城鎮就業，從事二三產業，促成生活方式的逐步變化；一定時期保留兩處居住地，照顧其鄉土性。對不同人群采取不同方式，使年輕人外出打工改變生活方式。老年人逐步減少對鄉土的依賴；注重新遷移的居民和原住民保持和諧關系；政策保持連續性，依靠政策拉力減少矛盾。

財政與配套社會政策：中央政府通過轉移支付給于補貼，在土地、住房、社會保障上加以落實；在中小學校、醫療機構、市政設施、郵政通訊等公共設施方面給與和城市居民一樣的待遇。

教育政策：提高中、小學校的師資水平和覆蓋密度，提高人口素質；少數民族地區，尊重其文化、宗教，掃除文盲，普及義務教育，并逐步提高其水平，設立教育專項資金，降低高考門檻，讓更多的少數民族學生上大學。

[責任編輯：李國燕]