網絡型產業規制機構模式研究

沈宏亮

[摘要]網絡產業改革實踐表明，解決網絡產業嚴重的信息不對稱問題是設置規制機構的主要目標。在設計規制機構過程中，正確處理集權與分權規制、專業化與跨產業規制、職能與綜合規制之間的關系是達到規制目標的保證。結合影響我國規制機構改革和設計的主要因素，文章認為，我國宜實行垂直跨產業綜合規制為主的機構模式。

[關鍵詞]信息不對稱；權力配置；規制機構模式

[中圖分類號]F062.5[文獻標識碼]A[文章編號]1002-736X(2009)04-0129-04

一、網絡產業信息不對稱的幾個特征性事實

電信、郵政、民航、鐵路、電力、燃氣、水務和廣播等網絡型產業，需要龐大的網絡傳輸設施提供產品或服務，規模經濟效應顯著，一度被認為是典型的自然壟斷產業。然而20世紀70年代以來，這些產業在世界范圍內發生了新的變化，部分產業諸如民航由原來的自然壟斷產業轉變為競爭性產業，天然氣、電力等產業則分化為潛在競爭部門和壟斷部門。伴隨著網絡產業的自由化和私有化，各國也相應放松了原有的規制政策。這些變革表明，依據傳統自然壟斷理論已不足以概括網絡產業的特征。事實上，由于網絡產業技術多變、產業關聯度強和需求復雜，信息不對稱特征尤為突出，這種嚴重的信息不對稱會造成一系列后果。

1供求雙方討價還價無法有效進行。一般認為，壟斷企業利用限產提價實現最大化利潤的同時，必然造成消費者福利受損并產生相應的社會凈損失。然而，依據科斯定理(Coase Theorem)，如果壟斷企業和消費者信息對稱，即使壟斷企業不受任何規制，消費者與其進行的自由討價還價也能夠實現資源的有效配置。例如，一個大型工業用水企業經過與水壟斷供應商的談判，可以達成一個替代線形價格的兩份定價合同，其中單位水價格等于供應商的邊際成本，固定費用根據雙方討價還價的實力確定。這樣的兩種價格可以達到近似完全競爭市場的效率?？烧怯捎趬艛嗥髽I相對于消費者的信息優勢，造成雙方的討價還價難以有效進行，結果才導致伴隨壟斷的資源配置低效率(FarrellJ，1987)。

2交易主體之間的長期鎖定(hold-up)。與其他產業相比，網絡產業交易各方投資的專用性尤其顯著。例如，對于投資管線網絡的燃氣、電力供應商和相應使用燃氣爐、中央空調系統等的消費者而言，任何一方違約都會使對方未收回的投資成為沉沒成本，給對方造成巨大損失。市場自發產生的應對這種違約行為和防止專用投資不足的一種辦法是，交易各方通過長期契約鎖定在一起，這也是自從電力發明以來人類一直沿用至今的重要經濟原因。從歷史上來看，只有當發生重大技術變遷，使從事新投資產生的收益大于放棄原有專用資產的機會成本時，交易各方才可能放棄原有合同。但是這種長期合同存在一個嚴重缺陷，即無法有效防止交易方利用信息優勢侵蝕利益相關者行為的發生。例如，企業往往會向消費者索取高價或者提供低質量的服務。因此，需要建立第三方約束機制。

3人為進入壁壘阻礙市場的有效競爭。由于種種歷史和經濟原因，一些網絡產業形成了既控制網絡傳輸環節、又經營其它環節的垂直一體化企業。這些企業往往憑借先發的信息優勢，利用在網絡環節索取高額接人費用、提高技術要求等手段設置進入壁壘，阻礙其他企業自由接入和互聯互通的實現。不僅如此，通過在其他企業難以進入的網絡環節實行高價格、容易進入的環節索取低價的交叉價格補貼方式，與其他進入企業展開不公平競爭，阻礙有效競爭的實現。有時還通過與消費者簽訂長期合同以提高消費者轉換成本等方式限制新進入者的進入，以達到限制進入和壟斷市場的目的。

4“普遍服務”(universal services)目標難以實現。一些網絡產業具有向全社會或者在指定區域內以同樣方式對待所有消費者的義務，即承載著實現“普遍服務”的責任(魏伯樂、奧蘭·楊等，2006)。如果受規制的公共服務不如商業性服務利潤高，又沒有來自第三方的相應補償，那么，企業便可能利用信息優勢，向商業性服務等非規制環節轉移，即產生所謂“撇油脂”(Cream-Skinning)行為，結果旨在保護消費者的普遍服務目標就難以實現。

5激勵性規制目標可能發生扭曲。根據德姆塞茨(Demsetz)的觀點，傳統自然壟斷理論以及以之為基礎的規制理由是不充分的。如果“自然壟斷產業”有利可圖，必然會有許多企業想獲得一定時期的特許經營權。這樣，可以實行特許經營權競標，在競標階段企業競爭產生的“標尺競爭”效應足以削弱政府相對于企業成本信息的不對稱，最終能夠將特許合同價格壓低到等于競標企業最低平均成本的水平(Demsetz，H.1968)。然而，特許權竟標的運用具有非?？量痰男畔⒁?。如果現實中不具備必要的條件。特許竟標的激勵性目標可能遭致扭曲甚至無法實現。例如，特許權合同應用的前提即事前競爭者之間沒有串謀或申謀成本足夠高的條件不一定成立；特許權合同往往是不完備的，事后特許經營者可能利用信息不對稱榨取租金；當合同期滿重新進行特許競標時，原有特許經營者往往利用信息優勢壟斷竟標權(Williamson O E.，1976)。

總之，網絡產業相比其他產業的嚴重信息不對稱性特別是已有企業利用信息優勢阻礙市場競爭、侵蝕消費者利益的行為，要求第三方實施規制。由熟悉掌握網絡產業技術、經濟、法律等問題的專家組成的政府規制機構就是適應該需要產生的。雖然相對于被規制企業而言，規制機構與消費者一樣處于信息劣勢，但是規制人員的專業才能加上政府賦予的強制規制權力使它更容易獲得必要的信息，實現保護消費者、優化資源配置的目標。

二、規制制度設計過程中對三個維度的權衡

為了有效達到規制目標，規制機構設計關鍵要處理好三個問題。首先，規制權力的垂直配置問題，即是實施中央“集權”規制，還是將更多的規制權利授予各級地方規制部門?其次，規制機構的產業規制范圍，即是每個產業建立一個專門的規制部門，還是實施跨產業規制?第三，規制機構的職能范圍，即是按照職能分設不同的規制機構，還是建立包羅萬象的綜合規制機構?(Laffont.J.-J.，2005)

1規制權力的垂直配置：集權規制還是分權規制。從理論上看，將規制權力授予地方各級規制部門具有以下優點。一是有助于削弱消費者和規制者之間的信息不對稱，強化消費者對規制者的監控。根據規制“俘獲”理論，由于規制者與消費者的利益不一致，加上規制者相對于消費者的信息優勢，規制者往往被企業俘獲而背離既定的規制目標，有時甚至損害消費者的利益。規制分權一方面使消費者與規制者相互接近，弱化消費者的信息劣勢；另一方面，在消費

者遷徙自由的條件下，不同地方規制者之間展開的旨在吸引消費者的競爭也對規制者構成制約。二是緩解規制者相對于被規制企業的信息不對稱。規制分權使規制者更為接近被規制企業，便于搜集企業相關信息，在沒有規制俘獲的條件下，有利于規制目標的實現。由于地方政府關注本地區的經濟社會利益，地方規制機構更愿意執行根據本地區實際制定的規制政策。三是可以體現不同地區、不同產業的差異化特點。不同區域的網絡產業發展狀況、技術水平、市場化進程、消費者偏好以及優先解決的問題不同，相應的規制目標和實施方法也不一樣。不同地區制定和實行不同的規制目標和方法，還可以滿足能夠自由流動的消費者對不同公共產品組合的偏好。四是有利于規制方法和手段的創新、試驗和推廣。由于各個地方規制部門在吸引私人資本和外資、發展本地經濟、提高政績方面存在競爭，在串謀成本較高的條件下，各地規制部門會不斷改進規制體制和提高規制質量。如果規制創新成功，模仿者可以節省創新成本，加快成功規制模式和方法的推廣；相反則有助于模仿者借鑒規制創新失敗的教訓，減少規制整體失敗的風險。

分權相對于集權模式也存在一些缺點。一是加大了潛在的規制俘獲風險。在法制缺失、外部監控不力、地方政府之間競爭加劇、消費者沒有退出權利的時候，地方規制者出于職業生涯考慮與其他地方政府部門和被規制企業合謀、侵害消費者利益的風險進一步增大。相對而言，中央垂直規制部門獨立于地方的管轄，加上規制人員有了更多的擇業機會，可以減小被企業和其他部門俘獲的可能性。二是不利于充分利用規制行為的規模經濟。規制人才相對于網絡產業快速發展的需要而言是稀缺的，在發展中國家尤其明顯。一方面，各地規制部門動員少量的規制人才成本較高；另一方面，少量的規制人才分布在多個規制機構，也可能失去規制活動的規模經濟。三是難以處理區域間存在外部性的規制問題。一些規制行為和政策可能具有明顯的外部性或溢出效應(spillovereffect)。例如，一個地區實施的環境污染政策、技術標準政策可能對于其他區域的企業產生重要影響。在各個地方之間協調成本很高的條件下，這樣的外部性可能導致嚴重的后果。例如，在委內瑞拉，23個市鎮同意合作授予投資者向首都卡拉卡斯供水的特許經營權，然而，由于達成的協議對于投資者缺乏可信性，直接造成了沒有任何投資者投標的后果(Smith，W.，2000)。四是區域間規制競爭可能演變為“毀滅性競爭”。以我國的改革開放為例，分權式改革推動了中國的市場化進程，也是中國經濟高速增長的一個主要體制性原因。與此同時，社會也付出了很大的代價，造成公路、教育醫療等公共事業的公平缺失。由于諸如水務、質檢、環保等規制部門受到中央與地方的雙重領導或者與地方存在密切的人事、財務聯系，這些部門往往與地方政府追求的其他經濟目標密切配合，導致規制競爭具有一定的毀滅性。例如，各地在招商引資的激烈競爭中。質檢、環保等規制部門基本上采取了放松要求甚或降低要求的規制政策。

2規制權力的橫向配置：分業規制還是混業規制。規制權力垂直配置涉及哪一個層次政府負有決定產業規則以及建立負責監督和實施規則的規制機構的責任問題。規制權力橫向配置考慮的則是同一層次政府應該按產業設立專門規制機構、還是建立跨產業規制機構的問題。

設立產業專業規制機構實行分業規制的優勢在于：一是有利于體現規制差異化的特點。由于每個產業面臨的問題各不相同，產業專業規制機構更適應各個產業的特點，也有助于專業化知識和經驗的積累，提高對特定產業的規制決策能力和質量。二是設立一系列產業專業規制機構可以分散規制失效的風險。三是不同產業規制機構之間的創造性競爭，有利于規制方法和手段的革新與推廣。然而，建立產業專業規制機構也存在不足。一是奇缺的規制人才分散于各產業規制機構不利于實現規制人才的跨產業合作，也不利于具有共性的規制經驗的積累及其在不同產業間的轉移。二是造成規制俘獲的可能性增大。專業規制機構與被規制產業之間的密切關系使得它們更容易被俘獲?？绠a業規制機構由于對單一產業依賴性小而減小了產業俘獲的可能性。不僅如此，跨產業規制機構責任的跨產業性，也決定了它更能夠抵御來自其他政府部門的干預，減少政治俘獲的可能性。三是專業規制難以適應網絡產業技術變革迅速、相互滲透程度加深、產業邊界模糊的新特點。相反，跨產業規制機構則具有靈活性優勢。四是專業規制可能造成負面影響并產生經濟扭曲。過分強調共性特征明顯的網絡產業之間的競爭，可能造成規制方法不一、甚至彼此發展失衡的后果?？绠a業規制則能夠全盤考慮，減少經濟扭曲。

3規制的職能范圍：職能規制還是綜合規制。規制部門對被規制產業實施的規制包括價格、質量、環境、投資、進入等多方面內容。因此，設立規制機構時需要考慮的一個問題是，設立像新西蘭那樣集各種規制職能和反壟斷于一身的綜合市場監管部門，還是按照規制內容分設多個部門?按職能分設規制機構的潛在優勢在于：一是有利于發揮規制分工的優勢。價格、質量、進出入和投資等方面的規制內容、手段各不相同，建立專門的規制部門，有助于專業化經驗的積累和規制水平的提升。二是能夠確保規制政策的有效實施。各個職能規制機構之間率謀和企業俘獲規制機構的成本上升，有助于確保網絡產業各個環節都嚴格符合規制政策目標。相反，過于集中的綜合性規制，則增大了不同職能之間相互妥協的可能性，最終部分規制目標難以實現。三是有利于兌現政府的規制承諾。規制分權是兌現承諾的一個重要途徑，特別是在職能互補的條件下，多個機構在規制過程中的搭便車行為有助于被規制企業事前顯示更多的信息，由此可以改進資源配置效率(Olsen，T.andG.Torsvick.，1993)。

實行職能規制與綜合規制相比也存在一些值得注意的問題。一是各項職能之間缺乏協調可能產生規制決策拖延和規制效率下降；二是少量的規制人才分布在眾多的職能部門，不利于發揮彼此之間的協同效應；三是不同職能部門之間的過度競爭可能造成規制政策不一。例如，1989年英國水務行業經過私有化重組實行了典型的職能規制，由“國家江河管理局”負責環境規制，英國水務辦公室負責價格和收益規制。1990-1995年間，由于水務辦公室與國家江河管理局之間職責不清和政策不和諧，水務辦公室在制定規制價格時沒有考慮水業投資的社會成本與社會收益，導致水價過高和被規制企業利潤過大，因而廣被各界詬病。

三、影響我國網絡型產業規制機構改革模式和選擇的主要因素分析

關于我國的規制體制改革目標，建立獨立的規制機構或確保其獨立性和權威性得到了所有專家的認同。但是，關于規制權力的垂直、橫向配置和規制范圍問題則存在爭議。從新規制經濟學出發的學者認為中國應該將規制權力下放給地方規制

部門(張昕竹等，2000)；有的學者則主張集權規制(仇保興、王俊豪等，2006)；一些學者認為專業規制有其合理性；不少學者認為專業規制造成了嚴重的規制俘獲問題，出現了規制失靈、“政企同盟”和新的“規企同盟”，因此，應該實施跨產業綜合規制(戚聿東、朱成章，2003)。圍繞規制機構的職能范圍則就集中程度看法不一(肖興志，2003)。根據前面的分析，我國的規制機構到底如何設置取決于諸如產業發展狀況、規制人才、規制問題性質、制度環境等多個因素，如表－1所示。

1網絡產業短缺狀況和融合趨勢需要實施跨產業綜合規制。改革開放30年來，網絡產業取得了巨大進展，但是，相對于快速發展的國民經濟來說，供給缺口仍然很大。例如，2004年我國每千人擁有電話主線241.05條，高于世界平均水平(191.43條)和中等收入國家水平(189.92條)，但是與高收入國家千人擁有的537.02條相比存在很大差距。2006年我國人均生活耗電249.4千瓦小時，平均每天不到一度電，僅相當于美國的1/7，日本的1/4，韓國的1/3(中國水電開發投融資問題研究課題組，2008)。具有公共性質的網絡產業發展短缺的現狀、特別是區域間的協調發展需要中央統籌規劃并實施相應的規制。此外，在技術變化異常迅猛和產業界限模糊化的背景下，世界各國的規制機構正由原來的專業化向綜合化演變。例如，2003年英國將電信規制辦公室、獨立電視委員會、廣播局等5家規制機構合并而成新的通信規制辦公室(OFCOM)，對電信、有線電視等產業實施統一規制；2008年2月韓國成立了廣播通信委員會以代替原來分別規制通信業和廣播電視業的信息通信部和廣播委員會。適應這種規制綜合化發展趨勢，我國也應該實行垂直跨產業綜合規制。

2規制人才稀缺的狀況短期內難以改變。規制者一般應該具備兩個特征，一是熟悉網絡產業規制所需的技術、經濟和法律等方面的專業知識；二是獨立于行政部門、消費者和被規制企業的中立地位。在我國具備這兩個特征的規制人才相當缺乏。一方面，規制人才培養和供應較為緩慢，直到20世紀90年代中期，規制問題才引起了國內學者的廣泛關注，高等院校和科研院所才開始設置相關的專業和研究機構。另一方面，相對于政府其他部門的弱勢地位(一般屬于事業單位)和資金不足狀況，規制機構難以吸引稀缺的高水平規制人才。實施垂直跨產業綜合規制有利于稀缺人才的充分利用。

3規制問題的差異性和層次性。我國的網絡產業區域布局、發育程度極不均勻。對于區域性明顯、溢出效應小的網絡產業，規制權力應該授權于地方規制部門。在網絡產業發展規模較小，產品替代程度較大的地方，也宜實行跨產業綜合規制。但是，大部分網絡產業既涉及地方利益，更具顯著的溢出效應。例如，西部地區水電、火電資源豐富，東部地區亟需更多的電力，不同區域間電力供求矛盾突出；電力、天然氣等傳輸網絡往往跨越多個省(區、市)，需要省(區、市)間協調合作。研究表明，1998-2002年實施的電力分權規制不僅在電價方面規制效果有限，而且也造成了中央明令禁止的污染嚴重的小電站在地方保護下屢禁不止(于春暉、吳一平，2006)。對于這樣溢出效應明顯的跨區域網絡產業需要實行垂直規制。

4經濟體制的漸進轉軌道路。在對網絡產業逐一推進的改革過程中，我國設立了電力監管委員會、工業與信息化部、國家民航總局(隸屬于交通運輸部)等相應規制部門。這種分業規制模式積累起一定的專業規制經驗，但同時也造成了有內在經濟技術聯系的產業之間的人為分割。例如，在能源領域，水力、電力、核能、石油、天然氣等經濟替代性明顯的產業各自為政。不僅如此，在大部分國有企業產權改革滯后、政企不分、政資不分的背景下，規制機構因被企業俘獲而損害消費者利益甚至整個社會福利的問題時有發生，電信資費居高不下就是一個典型例證。鑒于此，隨著改革的深化，我國應該建立跨產業的綜合規制部門。

5行政管理體制改革相對滯后。從中央政府來看，規制權力或者滯留于原有政府部門手中，或者分散于各個相關部委，或者由隸屬于國務院的相關局、直屬機構或者事業單位執行，在地方，規制權力則分散于各個行政部門。例如，從北京市自來水、公共交通等公用事業來看，盡管北京市政管理委員會是名義上的公用事業規制機構，但是行使規制的部門實際上多達6個：發改委負責城市公用事業投資立項；規劃委員會負責總體布局規劃；財政局負責投資管理監督；政管委、交通委、水務局等分別負責行業管理。規制獨立性差和職能過度分散造成的后果是決策效率低、規制效率差，不僅如此，這種“九龍治水”的分權構架特別是各個行政部門之間的利益之爭造成了網絡產業相關規制法律遲遲難以出臺、規制職責不明等問題。在行政體制改革滯后的背景下，建立獨立的跨產業綜合規制機構，對于增強規制機構的獨立性和規制有效性至關重要。

四、結論

綜上所述，筆者認為，實施垂直跨產業綜合規制應該成為我國網絡產業規制機構改革的首要目標。除了少數地方性的網絡產業等實施地方跨產業綜合規制外，對于跨區域以及融合趨勢明顯的大部分網絡產業，由中央實施垂直跨產業綜合規制有助于保持規制的權威性和協調性。其次，合理界定政府相關部門和規制機構的職權范圍是規制獨立的前提。當前急需改變規制權力和義務界定不清、職能交叉重疊的問題，例如，應該將分散在國家發改委、財政部、國資委以及其他部委的價格、投資、運營、進出入、利潤等規制權力集中于規制部門。第三，在國務院實行大部制改革的同時，分離建立綜合性規制機構是一條成本較低的改革路徑。雖然大部委下設相對獨立的規制機構改革成本較低，但是難以達到切實保證規制獨立性的目的。因此，應該考慮對現有大部進行職能調整的同時，歸并或者分設專事跨產業綜合規制的獨立規制機構。

[責任編輯：黃興豪]