我國城市供水市場化融資中的政府監管研究

申蕙

摘要：隨著中國經濟步入“新常態”，市場化改革是我國城市供水業發展的必然趨勢。本文以我國城市供水市場化融資改革為視角探尋了政府監管的理論依據，梳理了其改革的歷史沿革，總結了英、法、美三國監管經驗，探討了改革路徑以期能夠對我國城市供水市場化融資改革有所助益。

關鍵詞：城市供水 市場化 融資 政府監管

一、理論基石：城市供水市場化融資政府監管的理論依據

（一）公共物品理論

公共物品通常被定義為具有非競爭性與非排他性的物品。隨著應用理論研究的不斷發展，巴澤爾發現介于公共物品和私人物品之間的一種混合物品——準公共物品。城市飲用水資源是一種典型的準公共物品。飲用水在一定的消費容量之內具有非競爭性，每個用戶的消費都不會對他人的消費產生影響。然而，當用戶消費超過臨界點時，使用就會出現擁擠，產生一定程度的競爭性即有限競爭性。同時，由于飲用水是維系人類生存的必需品，從社會公平的角度分析，不能將一部分人完全排除在使用水資源之外，因此，城市水務具有社會確定的非排他性。飲用水和供水服務具有消費上的有限競爭性和社會確定的非排他性，所以城市供水產品屬于準公共物品。

城市水務發展需要大量的供水廠網、排水輸配管網、水處理設施以及汲取設施等資源，城市水務是迄今為止所有公共物品和準公共物品中資本密集程度最高的物品。作為一種準公共物品，城市水務發展必須由政府主導，對城市供水市場進行監管也是政府責無旁貸的義務。

（二）金融約束理論

20世紀70年代“金融深化”理論在多數發展中國家的實踐中收效甚微，甚至導致部分拉丁美洲國家在金融自由化改革過程中出現金融混亂。斯蒂格利茨指出，由于市場具有不完全信息，認定個人競爭性均衡即是帕累托最優的福利經濟學定理，對衡量金融市場效率沒有指導意義。具有不完全信息的市場不具備帕累托最優效率，有限的政府干預就能大大提高單個經濟體的效率，所以政府干預不僅可以使金融市場運行更好，還會改善經濟績效。以此為依據，1997年，經濟學家赫爾曼、穆多克、斯蒂格利茨根據東亞經濟，尤其是戰后日本的金融發展經驗，提出了“金融約束理論”，并指出金融約束是政府通過制定一系列金融政策，對存貸款利率、市場進入及資本市場競爭加以限制，從而為金融部門和生產部門創造租金機會。

二、實踐沿革：城市供水市場化融資政府監管的現實考量

計劃經濟時期，政府對城市水務真正意義上的監管并不存在。2002年以后，中國水務系統產業化、市場化改革加速，各級政府加快了對供水企業體制、水價、投融資體制、管理體制等方面的改革工作。政府在對資源型國有資產管理體制改革方面做了大量有益的探索。中國城市供水行業采取了公共部門商業化、管理合同、委托運營、租賃合同、格林菲爾德合同（BOT、TOT、BOOT等）、特許經營合同、合資合作和整體出讓模式七種私有化模式。然而，隨著城市水務市場化改革的不斷深入，城市供水市場化融資政府監管層面出現了以下四個方面的問題。

（一）監管體制不完善。

由于我國水資源管理的所有權、行政權和經營權混亂，存在以行政權、經營權代替所有權管理的現象?！罢O不分”導致一些地方政府對城市供水市場采取負面的“門檻監管”，對民營企業的建立、市場準入以及投資主體多元化制造種種障礙。

（二）監管法治不健全。

法治是市場經濟的應有之意和重要內涵之一。與傳統意義上的政府監管不同，市場經濟條件下的政府監管必須在法治“規則”范疇內運行。城市水務法規體系存在較大程度的缺失，許多重要領域存在法律真空，造成監管無法可依。

（三）監管責任缺失。

城市供水市場化后，私營部門獲取了部分公共服務的特許經營權，私人部門以利益為導向，為了追求自身利益最大化，往往忽視公共利益。在此方面，政府對我國城市供水業缺乏必要的監管，造成監管責任缺失。

（四）監管方法不科學。

在沿用計劃經濟體制，國有銀行為主的金融體系下，為了保護大批沒有自生能力的國有企業，國家沒有使金融體系市場化，而是讓金融體系具有很強的政策性。在大量政策性的支持下，很難實現城市水務融資監管方法的改進和創新，影響了城市供水市場化融資政府監管的有效性。

三、他山之石：發達國家城市水務融資政府監管比較分析

美國、英國、荷蘭和法國在水資源管理、水務監督管理體制、投融資模式及監管模式方面都代表了世界的先進水平。

表1 英、美、法三國城市供水市場化融資政府監管方式比較

（一）以健全的法律法規為保障。

發達國家對水務行業的立法比較完善，美國1972年頒布的《安全飲用水法案》、荷蘭1992年頒布的《水董事會法》、英國2003年頒布的《水法》，都以立法形式明確監督機構的權利和義務，為監督機構合法履行職能提供了法律依據。

（二）明晰的水權，專業、系統、透明的水務融資過程監管體制。

英、法、美三國水權管理體系各有特點，但水權明晰是其共有的特征。英、法兩國以立法的形式規定水權歸國家所有，美國水資源屬各州政府所有。英、法、美三國通過許可證的形式獲取和保障水權。英國采取以中央集權為特征的監管體制，在全國形成了統一的獨立監管體系。設立了監管政策制訂、監管職能履行和監管糾紛處理三個監管職能部門，并加入權威的公眾監督機制共同監督水務；美國以州為單位對水務管理權限劃分，明確管理職責。聯邦政府負責管理跨州的大型水資源開發利用項目和屬于社會公益性質的投資，州政府負責聯邦政府之外的水資源管理，同時允許公眾參與水務監管；法國實行“四權分立”的管理體制，即“國家—流域—地區—地方”。國家負責制定并監督實施與水務有關的法律、法規和政策。

四、寬進嚴管：我國城市供水市場化融資中的政府監管改革

隨著中國經濟步入“新常態”，市場化改革是我國城市供水的必然趨勢，發展市場化首先要解決的是融資問題。因此，城市供水業全面深化改革必然要在放寬市場準入的同時不斷加強政府監管。

（一）嚴格監管水價。

水價既是城市供水企業直接獲取收益的有效途徑又是社會福利的現實觀照之一。因此，供水業市場化融資必然要解決水價監管問題。社會主義市場經濟是法治的市場經濟。因此，政府部門要有效推進水價監管法制化。堅持“于法有據、立法先行、依法監管”，運用法治思維和方式履行市場監管職能，嚴格依法行政。

（二）嚴格招標評分規則

建立嚴格的招標評分規則是對投融資進行監管的必要環節，綜合、全面、公平地評價所有投標人是進行科學投融資的基礎。具體而言，可在產權受讓價格，投資申請人在國內外的投資業績、組織機構設置、運營管理方案等維度設置指標。這里值得注意的是從企業誠信自律角度構建評標指標是科學評標的重要維度。

（三）嚴格約束投資回報率過高

國務院《城市供水條例》規定，供水行業的凈資產收益率可為6～10%（自有資金投資）或8～12%（利用貸款建設）。由于社會資本輸入的管理和技術具有較強的邊際遞減效應，供水項目凈資產收益率超過12%的部分往往來源于政策資源。然而，社會資本投資的回報率過高，必然會違背城市水務準公共物品性質。政府必須對投資回報率過高這一現象進行科學的監管和約束。例如，政府可以在招商文件中規定，項目凈資產收益率超過12%的部分，原則上社會資本不再參與分配，由國有法人股獨享收益或轉增資本。

參考文獻：

[1][美]詹姆斯﹒M﹒布坎南、理查德﹒A﹒馬斯格雷夫：《公共財政與公共選擇：兩種截然對立的國家觀》，類承曜譯，北京：中國財政經濟出版社2000年出版.

[2]中國華禹水務產業投資基金籌備組. 中國城市水務改革發展研究報告 北京：中國環境科學出版社2007年出版

[3]丁熙琳.中英美三國水務企業資本結構比較與啟示[D].西南財經大學，2004.6

[4]厲以寧.中國經濟雙重轉型之路[M]北京：中國人民大學出版社2013年出版.

[5]林毅夫. 解讀中國經濟.[M] 北京：北京大學出版社2013年出版.