關于《不動產登記暫行條例》的探討

林耀奔 陳炳超 潘昊能 周姣娣

[摘要]不動產統一登記無論是對登記工作本身還是當事人以及各種的社會經濟活動都將會產生相應的影響。根據不動產登記相關研究進展，分析《不動產登記暫行條例》的有關規定，提出不動產統一登記的不足及相關改進建議，文章主要采用文獻資料法。不動產登記簿的設定依然缺乏法律效力，而且我國的不動產登記機構并沒有完全統一。以形式審查為主，實質審查為輔的審查模式安全系數較低，應加大國家土地監督機構對不動產統一登記進行督察的力度。

[關鍵詞]不動產登記；《不動產登記暫行條例》；不動產登記簿；不動產登記機構；國家土地監督機構

2014年11月24日國務院公布了《不動產登記暫行條例》（以下簡稱《條例》），并確定自2015年3月1日起開始實施。這標志著我國的不動產登記立法的完成，預示著不動產統一登記制度的基本形成。

一、對《條例》相關規定的解讀

此次頒布的《條例》共六章35條，對不動產登記簿、登記程序、登記信息以及相關的法律責任作了相關規定。

（一）對于總則的評析

制定《條例》的目的是為了給群眾的登記提供便利，提高行政機關的登記效率，建立統一的信息平臺，以便今后不動產相關工作的開展。

《條例》規定的不動產是指土地、海域以及房屋等定著物，并列舉出適用本條例的八種登記情況，以及需要辦理登記的十種不動產權力。確定了國家不動產的登記形式為統一登記，結束了以往分散復雜的不動產登記體系的歷史。并且決定全國的不動產登記的工作由國務院國土資源主管部門來負責指導、監督，各行政區域的不動產登記機構由本行政區縣級以上的地方政府確定。這也意味著我國的不動產登記機構并沒有完全統一，始終是由地方政府自行管理本區域的不動產登記工作。但是不動產登記職能的整合確實能夠提高效率，避免了群眾跑好幾個部門去申請登記的現象，既統一了數據的管理又給群眾提供了便利?！稐l例》第四條也規定“不動產權利人已經依法享有的不動產權利，不因登記機構和登記程序的改變而受到影響”就說明群眾之前得到的權利不受《條例》的影響，維護了群眾的切身利益。

總則在辦理登記的不動產權利范圍中遺漏了探礦權、采礦權和取水權等三項重要的自然資源物權，張寧[1]建議將探礦權、采礦權、取水權改造成民事性質的用益物權，以此次不動產統一登記為契機，通過改革自然資源利用方式，將這三種權利也納入不動產統一登記中去，為自然資源物權市場化改革奠定基礎。

《條例》出臺之后，全國首批實行不動產登記的有哈爾濱、長春、沈陽、大連、西安、濟南、青島、武漢、成都、南京、杭州、寧波、廈門、廣州、深圳等15個城市。全國各地紛紛在市國土資源局地籍管理科加掛“不動產登記局”牌子，并陸續籌劃在當地全面開展不動產統一登記工作。北京市已經整合市國土局所屬市土地登記中心、市住建委所屬市房屋登記中心的職責和機構編制，組建市不動產登記事務中心，為市國土局所屬事業單位。廣西南寧市不動產登記局也已成立并于3月1日起設立受理窗口。

（二）對不動產登記簿的評議

《條例》首次規定了采用不動產登記簿的形式對不動產的自然狀況、權屬狀況以及其他相關事項等進行登記。第八條規定“不動產單元具有唯一編碼”。第九條對不動產登記簿應當采用的介質形式作了規定“不動產登記簿應當采用電子介質，暫不具備條件的，可以采用紙質介質?！辈捎梦ㄒ痪幋a和電子介質的形式有利于信息平臺的建立，有助于數據集成與信息共享的實現。武東海[2]在2014年提出不動產統一登記的數據系統平臺應以土地數據為基礎，以宗地統一編碼為索引，采用松耦合集成擴展的方式進行不動產登記數據的整合。但是各地數據的標準不一致，要素不統一等因素使得數據更新模式難以統一，若想實現數據的有效利用，達到數據共享的目的則仍需進一步探討。

第十一條和第十二條對不動產登記工作人員和不動產登記簿的保管作了相應的規定。不動產登記工作人員應具備相關的業務知識與實踐的業務操作能力，而對不動產登記簿保管則應注重其安全保護措施，建立靈活有效的安全保護機制。魏雙和張明久聞[3]建議引進日本對登記工作人員的相關規定。如日本《不動產登記法》第十三條規定當登記官自己、其配偶以及其他直系親屬為登記申請人時，必須由已經在該范文內的登記所進行了登記并且與此次登記申請人并沒有直系親屬關系的成年人2人以上作擔保，才能進行登記。在此情境下，登記官必須作筆錄，與作保人共同簽名蓋章。這就保證了不動產登記的公正與可靠，增加了社會公信度。樊志全[4]認為應該加大國家土地監督機構對不動產統一登記進行督察的力度，并對督察機構的督察任務、方式等提出了相關要求。

不動產登記簿的設定依然缺乏法律效力。張寧[1]認為《條例》是關于不動產登記的方式、方法等內容的程序性行政法規，關于法律效力的實體內容可以在《物權法》中作出規定，但是遺憾的是，《物權法》關于登記推定力的規定并不明確。所以在今后不動產登記的立法完善時應考慮對其有關法律效力的相關內容進行補充。

（三）對登記程序的評議

不動產登記程序是指當事人提出申請，登記機關受理申請并依照不動產登記活動中所遵循的法定步驟和相關手續完成登記的過程?！稐l例》指出當事人在因買賣、設定抵押權等申請不動產登記時需雙方共同申請，并對當事人單方申請的七種情形作了規定。第十六條對申請人登記時應當提交的材料和注意事項作了相應的說明，并明確指出申請人當對申請材料的真實性負責。第十七條對不動產登記機構辦理申請的相關準則作出了規定，以便登記程序合理有序地進行。第十八條和第十九條規定了我國不動產登記的審查模式為以形式審查為主，實質審查為輔。張星晨[5]認為這種模式的交易安全系數較低，當產生賠償責任時登記機構承擔較小的賠償責任，容易損害當事人的合法權益。楊華[6]認為我國應將公證制度引入到不動產的登記中，從而實現對登記行為的有效監督，同時也能夠保證整個不動產交易過程的合法性，使其更具有法律效力。

（四）對登記信息的評議

《條例》第四章對不動產登記信息的共享和保護作了相關規定。2014年有關負責人指出不動產統一登記的重點就是做好頂層設計?！稐l例》第二十三條規定國務院國土資源主管部門應當會同有關部門建立統一的不動產登記信息管理基礎平臺。武東海[2]認為不動產登記信息化頂層設計的核心是信息資源規劃，應建立不動產登記發證信息管理系統以實現統一信息平臺的建設，建立不動產登記信息動態監管查詢系統以實現最廣泛的兼容性和互聯互通，搭建不動產資源云平臺以實現資源整合共享以及建立不動產產權產籍“一張圖”。

《條例》第二十六至二十八條對不動產登記信息的保密工作作了相關規定，保證了不動產信息的安全性，維護了群眾的利益?！稐l例》規定，權利人和有關國家機關可以依法獲得不動產登記的相關信息。高圣平[7]認為不動產登記簿中的絕大部分信息是依申請而公開的政府信息，任何單位和個人均可申請查詢，原始的登記資料涉及登記權利人的個人信息隱私和商業秘密，僅限權利人及其同意的人和有關國家機關才能查詢。詹長根[8]認為不動產登記資料中的登記結果資料可采用公開查詢，原始的登記資料可采用有條件查詢的方式。在新加坡，能夠通過某一個房產查詢到業主信息而反過來如果普通民眾要查詢某一個人名下有多少房產則是不被允許的。這涉及個人隱私，所以信息的公開也需要平衡[9]。

（五）對法律責任的評議

《條例》第五章對不動產登記中產生的登記錯誤、偽造信息等行為所應承擔的法律責任作了相應的規定?！稐l例》中未明確登記錯誤時的賠償責任，只規定登記機構登記錯誤給他人造成的損害需依照《物權法》的規定承擔賠償責任，但現行的《物權法》的相關規定較為簡單。張星晨[5]認為所以必須通過對不動產登記錯誤的行為定性，來認定登記錯誤的賠償責任、登記機構的歸責原則以及如何進行具體的賠償。我國可以借鑒別國的做法，設立登記賠償基金作為彌補真正權利人利益所受損失[10]。從國內實踐來看，深圳早在1992年就已設立登記賠償基金，專門規定了登記費收入列作登記機構的業務經費和賠償基金，不得挪作他用，登記機構的賠償費從賠償基金中列支。

為保護不動產登記信息的安全性與真實性，需要采取實質性的審查模式，同時也需要確定登記機構的賠償責任。登記錯誤的賠償責任應為民事賠償責任，按照民法應該采取全面賠償的原則，即無論登記機構有無過錯，只要出現登記失誤就應進行相應的賠償。為完善不動產登記的審查體系，應當引入公證制度，以實現對不動產登記行為的有效監督，對登記錯誤產生的賠償問題也具有一定的現實意義。

二、《條例》帶來的影響

《不動產登記暫行條例》發布之后，不動產統一登記無論是對登記工作本身還是當事人以及各種的經濟社會活動都會產生相應的影響。

（一）《條例》對房產的影響

《不動產登記暫行條例》的出臺，標志著我國不動產統一登記制度已經起步。不動產登記制度的實施面臨著來自各個方面的阻力，其中房地產作為一種典型的不動產，其在不動產登記過程中受到較為明顯的影響。

張倩[11]認為《條例》的實施確實對二手房市場產生了一定的沖擊，雖然目前還不能以人查房，但是能夠通過地址對房產持有人進行推導，可能會引發投資性購房者的拋售行為，高端二手房供應量可能會出現增加的情況，有利于平抑二手房市場價格。余豐慧[12]認為不動產統一登記制度對房價的影響是致命性的。將會導致一些人集中拋售住房的熱潮，也將大大增加二手房市場供給。高峰[13]則認為不動產登記制度對房價的影響力還是很有限的，因為土地政策、貨幣政策以及供求關系才是影響樓市走勢的關鍵因素。而且房產稅的推出也是為使房價得到理性回歸，其最終受益者還是普通老百姓。房地產開發商若能抓住機遇、瞄準市場，迎合地方政府的需求收購到價值低估的爛尾項目，也能從中謀利，或許這將成為房企資金有效配置的一個方向[14]。

清華大學法學院副教授程嘯教授認為，建立不動產統一登記制度的目的是為確保不動產物權的安全和秩序，并以此穩定社會基本秩序。無論是調控房產市場，還是征稅、反腐，都不是不動產統一登記制度真正的、最基本的功能，而只是其衍生的功能[15]。

（二）《條例》對政府機關與社會的影響

不動產統一登記制度實施之后將極大地促進政府職能的整合，提高了政府工作的效率，更好地維護群眾的利益，促進社會經濟的和諧發展。

蔡衛華[16]認為不動產統一登記可以避免以往分散登記所造成的各種登記失誤，減少權屬糾紛，不但有利于維護當事人的不動產合法權益，也有助于提高不動產登記的權威性和準確性?！稐l例》規定了縣級以上地方人民政府應當確定一個部門為本行政區域的不動產登記機構，這不僅可以減少政府管理以及工作運行的成本，避免了機構冗雜所帶來的種種不足，提高了工作效率，增強了公眾的認可度。

《條例》的出臺給群眾也提供了許多的便利，可以縮短辦證流程，提高社會的滿意度?！稐l例》第十七條規定申請材料不齊全時，應當當場一次性告知需要補正的全部內容。這樣有利于群眾收集需要準備的所有材料，減輕當事人的辦證負擔，有利于登記工作的快速有序進行。

建立不動產統一登記信息系統有助于國家掌握土地的相關基礎數據，為土地政策的制定提供有效參考。不動產登記有關信息與相關部門實現了信息實時互通共享之后，可以減少當事人提供許多材料的負擔，有助于登記工作的快速順利進行。不動產登記信息的依法公開查詢，使不動產的安全交易得到有效的保障，維護不動產市場的正常交易秩序，促進社會經濟的和諧有序發展。

三、結語

《不動產登記暫行條例》最重大的意義在于落實物權法的規定與要求，提出了不動產登記簿的設定，實現不動產統一登記。但不動產登記機構尚未實現完全的統一，不動產登記簿依然缺失法律效力，這些尚待改進的地方需要在將來的實施細則中加以明確。雖然《不動產登記暫行條例》于2015年3月1日已經正式實施，但是不動產登記制度的完善將是一個漫長的過程，對于不動產登記立法研究也將是一個艱巨的任務。

參考文獻

[1]張寧.<不動產登記暫行條例>的若干評析與建議[J].常州大學學報，2015（1）：27-32.

[2]武東海.不動產登記信息管理基礎平臺建設研究[J].國土資源，2014（6）：42-43.

[3]魏雙，張明久聞.論日本不動產登記制度對我國的啟示[J].經濟研究導刊，2015（11）：309-311.

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[6]楊華.公證介入不動產登記的可行性及其推進策略[J].法制與社會，2015（4中）：29-31.

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[12]余豐慧.不動產登記是抑制高房價的猛藥[J].房產，2015（4）： 52.

[13]高峰.不動產登記真的能反腐敗嗎？[J].上海房地，2015（4）：61.

[14]馬驍.不動產登記之眾生相[J].城市開發，2015（8）：44-45.

[15]董曙光.不動產登記：扭曲與誤解[J].新產經，2015（2）：58-59.

[16]蔡衛華.不動產統一登記的“能”與“不能”[J].國土資源，2015（1）：15-16.

[作者簡介]林耀奔（1991-），浙江溫州人，碩士研究生，就讀于廣西師范學院，研究方向：土地利用規劃、土地資源評價等；陳炳超（1966-），廣西玉林人，廣西師范學院教授，碩士生導師，南寧市綠洲景觀園林建設工程有限責任公司，研究方向：3S技術與土地科學的教學和科研工作；潘昊能（1989-），廣西浦北縣人，碩士研究生，就讀于廣西師范學院，研究方向：土地利用規劃與不動產評估等；周姣娣（1989-），廣西南寧人，碩士研究生，就讀于廣西師范學院，研究方向：土地利用規劃與不動產評估等。

基金項目

本文系廣西社會科學規劃課題（項目編號：11BJY011）。