司法改革背景下檢察機關案件信息公開制度的問題與對策

吳啟錚+汪偉忠

摘 要：檢察機關案件信息公開制度是當前司法改革的重要組成部分。它是對原有“檢務公開”的進一步深化，是建立陽光司法機制的必然要求，以保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權?！度嗣駲z察院案件信息公開工作規定（試行）》和“人民檢察院案件信息公開網”為檢察機關案件信息公開制度提供了制度基礎和配套條件，上海等司法改革前沿地區也對此進行了有益的探索。但該制度的當前實踐還存在不理想的狀況，制度內容還存在諸多缺陷與疏漏。應當充分吸收司法改革前沿地區的探索成果，確立“以公開為原則，以不公開為例外”的基本原則，明晰法律文書公開的類型，完善公開審查機制，建立硬性的約束機制，完善救濟程序，以及建立科學的考評機制，充分展示個案中的公平正義。

關鍵詞：司法改革；檢察機關案件信息公開；檢務公開；陽光司法機制

中圖分類號：D916.3文獻標志碼：A 文章編號：1671-1254（2016）06-0034-12

Abstract：The system of procuratorial organs case information disclosure is part of the current judicial reform. Procuratorial organs case information disclosure is a further development of the previous “procuratorial affairs disclosure”， which is the inevitable requirement of establishing sunshine judicial system， to protect the peoples right to know， right to participate， right to express and right to supervise. The Provisions on the Work of the Peoples Procuratorates Case Information Disclosure （For Trial Implementation） and “the website of case information disclosure of the Peoples Procuratorate” have provided the institutional foundation and supportive conditions for it. The judicial reform of frontier areas， like Shanghai， has also carried out such beneficial exploration. But the current practice of that system is not ideal， and its content still has several defects and limitations. In order to exhibit fairness and justice in every case， the exploration achievement obtained by the frontier areas of judicial reform should be fully absorbed. We should establish the principle of “disclosure as a principle， non-disclosure as an exception” in the system， clarify the types of legal documents disclosure， improve the public review mechanism， and set up a rigid constraint mechanism and a scientific evaluation mechanism.

Keywords：judicial reform； procuratorial organs case information disclosure； procuratorial affairs disclosure； “sunshine judicial mechanism”

構建陽光司法機制是我國當前司法改革的重要部分。在檢察改革中，“檢務公開”又是其中的重點之一。我國的“檢務公開”已經走過了將近20年的歷程，取得了較大的成績。黨的十八大以來，全面深化改革的時代目標對檢察改革及“檢務公開”提出了更新更高的要求。2014年，最高人民檢察院制定了《人民檢察院案件信息公開工作規定（試行）》（以下簡稱《規定》）。2014年10月1日，“人民檢察院案件信息公開網” 上線運行。兩者分別代表著檢察改革的制度成果和實踐成果。但是，基于檢察職能的特點，檢察機關案件信息公開制度具有較大的特殊性，其信息公開對于檢察實踐也更具挑戰性。目前，檢察機關案件信息公開制度尚是一個全新的制度，其實踐仍是一個全新的問題。

一、司法改革與檢察機關案件信息公開制度

在當前全面深化改革的背景下，檢察機關案件信息公開制度的構建，成為了檢察機關推進司法改革的重要內容之一?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制，推進審判公開、檢務公開、警務公開、獄務公開，依法及時公開執法司法依據、程序、流程、結果和生效法律文書，杜絕暗箱操作。加強法律文書釋法說理，建立生效法律文書統一上網和公開查詢制度?！币虼?，“構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制”是新時期司法改革的重要內容，而這也對檢務公開提出了更高的要求。這要求檢務公開應當由原先的靜態走向動態，由單向公開走向雙向互動，由事務信息公開走向更多的執法信息公開，由結果公開走向兼具過程公開。在這一過程中，檢察機關案件信息公開制度正是深化“檢務公開”的最佳切入點。

（一）檢察機關案件信息公開制度的界定

檢察機關案件信息公開是一個全新的詞匯。在2014年《規定》制定之前，我國檢察機關在將近2年的時間里一直使用的“檢務公開”一詞。1998年，最高人民檢察院《關于在全國檢察機關實行“檢務公開”的決定》列舉了“檢務公開”的10項內容 包括：人民檢察院的性質、任務和職權，內部機構設置情況及工作職能；人民檢察院司法活動的法律依據；人民檢察院的活動原則、工作制度、規程和要求；人民檢察院直接受理立案標準等；訴訟參與人的權利、義務；人民檢察院受理舉報、控告、申訴和復查案件的工作規程；人民檢察院及其工作人員辦案紀律規范；人民檢察院及其工作人民違法違紀行為的舉報、控告途徑、方法。。2006年，《關于進一步深化人民檢察院“檢務公開”的意見》則規定，“檢務公開”是指檢察機關依法向社會和訴訟參與人公開與檢察職權相關的不涉及國家秘密和個人隱私等有關活動和事項。意見充實了“檢務公開”的13項內容 包括：檢察官的任職資格和管理；檢察人員任職回避和公務回避；人民檢察院保障律師在刑事訴訟中依法執業的規定；在刑事訴訟活動中開展法律援助工作的規定；不起訴案件公開審查規則；普通程序簡化審理“被告人認罪案件”程序；適用簡易程序審理公訴案件的程序；人民檢察院刑事申訴案件公開審查程序規定；國家刑事賠償的規定；民事行政抗訴案件辦案規則；檢察機關人民監督員制度試點工作的規定；檢察工作紀律和檢察官職業道德規范；其他依法應當予以公開的內容。。從上述列舉可以看出，原先“檢務公開”的內容包括兩類：一類是檢察機關本身的事務信息，另一類是檢察機關辦理各類案件的業務規定。在業務信息公開方面，也僅是對執法依據的公開，并不包括執法過程的公開以及執法結果的公開，并不觸及檢察業務中最核心的部分，即個案的訴訟活動及所形成的個案信息。

2014年，《人民檢察院案件信息公開工作規定（試行）》并未明確檢察機關案件信息公開的確切含義，而是在應予公開的內容方面，規定了案件程序性信息查詢、重要案件信息發布、法律文書公開三大類。而同年上線運行的“人民檢察院案件信息公開網”除了包括上述三類內容之外，還有辯護與代理預約申請這一項內容。綜合《規定》的內容與網上的實踐，可以看出，檢察機關案件信息公開，是指檢察機關對于其所辦理案件的相關信息向當事人、訴訟參與人和社會公眾公開的制度。從歷時性的角度觀察，從原先“檢務公開”文件中對檢務內容的界定小于檢務的應有范圍，到2014年《規定》的制定觸及到檢察業務的核心內容，即個案信息的公開，突破了原先23項屬于檢察事務信息公開和執法依據的公開的局限。

（二）檢察案件信息公開：對傳統“檢務公開”的深化

2015年，最高人民檢察院在《關于全面推進檢務公開工作的意見》中又提出，“以加強辦案過程中的信息公開為重點，進一步拓展檢務公開范圍，豐富檢務公開形式，健全‘檢務公開機制，強化‘檢務公開保障，提升‘檢務公開效果，著力推動‘檢務公開工作從側重宣傳的一般事務性公開向案件信息公開轉變，從司法依據和結果的靜態公開向辦案過程的動態公開轉變，從單向宣告的公開向雙向互動的公開轉變”。最高檢首次對“檢務公開”的內容進行了明確的分類，將其劃分為檢察案件信息、檢察政務信息、檢察隊伍信息三大類?？梢?，該意見已經對“檢務公開”的內涵進行了深化，明確將檢察案件信息列為第一類內容，是一個重大的突破。這說明，檢察案件信息公開是在新一輪的司法改革的背景下得到推進的，借助司法改革之力，檢察案件信息公開成為深化“檢務公開”的重大突破口。

在司法改革的背景下，檢察機關案件信息公開的提出是對“檢務公開”的一種深化，是“檢務公開”向縱深發展的結果，同時也是呼應“構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制”的具體措施。在2014年《規定》提出案件信息公開之后，2015年《關于全面推進檢務公開工作的意見》旋即對“檢務公開”的范圍作了補充和完善，補足了原先“檢務公開”忽視個案信息這一核心內容的不足。這說明，司法改革乃是檢察案件信息公開的巨大推動力。檢察機關案件信息公開促成“檢務公開”從一般事務性公開到案件信息公開，從靜態公開到動態公開，從單向公開到雙向公開，是一個重大的轉變：第一，檢察機關案件信息公開是對個案信息的公開，是從抽象到具體的公開，是“具體正義”的體現。第二，檢察機關案件信息公開包括向當事人、訴訟參與人與社會公眾的公開。由于是個案信息的公開，一方面，個案具有利益相關性，另一方面，公開的目的之一還在于保障公民的知情權、參與權和監督權。因此，案件信息公開的對象具有全面性，當然，對不同的對象，公開度須有所區別。第三，檢察機關案件信息公開包括過程信息與結果信息的公開，這既是結果正義的要求，也是程序正義的彰顯。有學者就將檢察執法信息公開分為執法依據的公開、執法過程的公開以及執法結果的公開[1]53。第四，檢察機關案件信息公開是靜態公開與動態公開的結合，結果信息具有更多的靜態特征，但是過程信息以及程序性互動則具有更多的動態特征。因此，借助于檢察案件信息公開的構建，傳統“檢務公開”在司法改革的背景下實現了進一步深化。

（三）檢察案件信息公開對于司法改革的價值

檢察機關案件信息公開對于在檢察領域促進“構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制”的司法改革目標具有巨大的推動作用，進而保障人民“知情權、參與權、表達權、監督權”的實現。黨的十七大、十八大報告及《國家人權行動計劃（2012-2015年）》均強調保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。2014年，《規定》第1條首句即指出“為了保障人民群眾對檢察工作的知情權、參與權和監督權”的目標。檢察機關案件信息公開以憲法為依據，以公民權利為依歸，其職能行使無不涉及公民的切身利益和社會公共利益，其執法辦案的過程和結果應予公開，這符合檢察權行使的宗旨。司法改革本身不是目標，通過司法改革，更好地實現司法的人權保障作用，實現公平正義，才是司法改革的宗旨。

知情權是當代法治社會中的一項基礎性人權，它與其他權利的保障息息相關，在20世紀中葉以來得到迅猛的發展。在檢察機關的執法辦案中，無論是當事人和訴訟參與人行使訴訟權利，表達訴求，參與程序，還是社會公眾對執法辦案進行監督，都必須以知情為前提。案件信息公開是滿足知情權的需要，也是實現其他權利的基礎。

司法是公民實現參與權的重要場域。司法中的程序正義不僅要求要保障參與的過程，而且參與的結果也要通過一定形式予以展示。檢察機關執法辦案的信息，既關系當事人的直接利益，也關系部分訴訟參與人（如律師）的程序利益，還關系著社會公眾對檢察工作實施監督的訴求。因此，檢察機關案件信息公開是保障公民參與權的一項重要制度。

在檢察事務中，對于當事人來說，表達權反映了對檢察機關所經辦案件的利益訴求；對于社會公眾來說，表達權反映了社會對司法公正的呼聲。檢察案件信息公開制度也與表達權息息相關。例如，“辯護與代理預約申請”則可視為一種個案中的程序表達；而案件的公開審查機制所反映的過程信息公開則更是與當事人的表達權有密切的聯系。表達權的行使往往也是案件信息公開之后的結果。

作為國家的主人，公民有監督司法的權利，而公開是行使監督權的前提。一方面，檢察機關案件信息公開為當事人和訴訟參與人在訴訟中的監督提供保障；另一方面，它又為社會公眾的監督提供前提。因此，以構建陽光司法機制為目標的檢察案件信息公開制度能夠推動司法領域中的公民“知情權、參與權、表達權、監督權”的實現，司法改革也借助于檢察案件信息公開制度的構建來實現上述目標。檢察機關案件信息公開制度著眼于個案信息的公開，通過對個案信息的展示，促進檢察權在陽光下規范地運行，進而促進司法改革所要達成的司法人權保障目標的實現，促進司法改革所要達成的讓人民群眾在每一個案件中感受到公平正義的實現，都具有巨大的制度價值。

二、檢察機關案件信息公開制度的初步建立與實踐

嚴格地講，我國現行法律并未直接規定檢察機關案件信息公開制度。2014年，《人民檢察院案件信息公開工作規定（試行）》首次相對系統地規定了檢察機關案件信息公開制度。應當說，通過這一司法解釋，我國初步建立了檢察機關案件信息公開制度。但從理論上講，該制度目前雖有一個初步的框架，但其內容尚未完整。

（一）檢察機關案件信息公開的制度現狀

1.公開的方式。檢察機關進行案件信息公開的方式有互聯網、電話、郵件、檢察服務窗口等，最高人民檢察院依托國家電子政務網絡建立統一的人民檢察院案件信息公開系統，各級人民檢察院依照規定在該系統辦理案件信息公開的有關工作。因此，網絡公開成為案件信息公開的重要方式，目前也成為最主要的窗口。

2.不得公開的案件信息。人民檢察院對涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私和未成年人犯罪的案件信息，以及其他依照法律法規和最高人民檢察院有關規定不應當公開的信息，不得公開。從文義上看，這只是規定了哪些信息不得公開，并未規定不得公開的信息之外的信息如何處理的問題。而《規定》對予以公開的三類案件信息予以分章列舉。因此，這暫時只能稱為“不得公開的案件信息”，而尚未構成例外原則。

3.案件信息發布保密審查機制?！兑幎ā芬笕嗣駲z察院應當建立健全案件信息發布保密審查機制，明確審查的程序和責任。案件信息公開前，應當依照法律、法規和規定，審查擬公開的案件信息。這相當于設置了一道案件信息發布前的“過濾機制”，對是否屬于不得公開的情形進行審查，這也是基于檢察機關案件信息的獨特性而設置的機制。

4.案件程序性信息查詢。人民檢察院應當依法、及時履行法律規定的通知、告知、送達、公開宣布等職責。當事人及其法定代理人、近親屬、辯護人、訴訟代理人，可以依照規定，向辦理該案件的人民檢察院查詢案由、受理時間、辦案期限、辦案部門、辦案進程、處理結果、強制措施等程序性信息?！兑幎ā吩O立了通過網上查詢賬號進行網絡查詢的通道，這是利用“互聯網+檢務”進行案件信息公開的途徑。

5.重要案件信息發布?！兑幎ā反_定了檢察機關應當及時向社會發布五類重要案件信息的范圍 這五類案件分別是：第一，有較大社會影響的職務犯罪案件的立案偵查、決定逮捕、提起公訴等情況；第二，社會廣泛關注的刑事案件的批準逮捕、提起公訴等情況；第三，已經辦結的典型案例；第四，重大、專項業務工作的進展和結果信息；第五，其他重要案件信息。。人民檢察院對正在辦理的案件，不得向社會發布有關案件事實和證據認定的信息。發布的方式包括新聞發布以及網上系統發布。所謂“應當及時向社會發布”，即說明此類案件信息應由檢察機關主動公布，而不是“依申請”公布?！兑幎ā匪w的案件范圍基本屬于有較大社會影響、受社會關注或者典型的案件，也即并非所有類型的案件。由于案件信息公開不能妨礙訴訟活動的順利進行，因此，禁止發布正在辦理的案件的事實和證據認定的信息。

6.法律文書公開?！兑幎ā反_立了向當事人、訴訟參與人公開以及向社會公開的不同文書范圍和方式。向當事人、其他訴訟參與人和有關單位公開的采用送達、宣布的方式。而向社會公開的有兩種方式，一種是設立電子觸摸顯示屏，所針對的是作出撤銷案件、不批準逮捕等決定的法律文書；另一種是在人民檢察院案件信息公開系統上發布，所針對的有四類文書，即人民法院所作判決、裁定已生效的刑事案件起訴書、抗訴書，不起訴決定書，刑事申訴復查決定書，最高人民檢察院認為應當在該系統發布的其他法律文書。不得在案件信息公開系統發布內部工作性文書。此外，對于三類當事人或訴訟參與人，在網上發布時應當采用符號替代等方式對姓名做匿名處理；對于六類個人信息等不宜公開的內容，在發布時應當進行屏蔽。

7.監督機制?！兑幎ā反_立了自上而下和自下而上的兩類監督機制：一種是上級檢察機關對下級檢察機關在案件信息公開工作中存在不合法或者不適當的情形予以糾正；另一種是當事人、其他訴訟參與人或者案外人對信息不規范、不準確的情況可以進行反映。

（二）檢察機關案件信息公開實踐的總體狀況

在2014年《規定》發布之前，就已經有一些地方的檢察機關對案件信息公開進行了探索，在《規定》發布之后，尤其是“人民檢察院案件信息公開網”在同年上線之后，檢察案件信息公開發展迅速，網絡公開也成為其最重要的載體。在“人民檢察院案件信息公開網”上，除了《規定》所確立的案件程序性信息查詢、重要案件信息發布與法律文書公開三類信息公開版塊之外，網站還設立了“辯護與代理預約申請”版塊，在實踐上對《規定》有所突破。嚴格地講，“辯護與代理預約申請”雖不在《規定》的范圍內，本身并不能算是案件信息公開，但是，它是通向案件信息公開的一種渠道或方式，是“動態式”案件信息公開的重要配套措施。如果說重要案件信息發布、法律文書發布屬于“靜態”信息公開的話，那么，“辯護與代理預約申請”則屬于在實踐中走向“雙向動態”的信息互動。這一網絡平臺已經成為運用“互聯網+”進行案件信息公開的最主要渠道。并且，該網站還發布了最高人民檢察院的官方微博、官方微信、搜狐新聞客戶端的二維碼，社會公眾可以通過掃碼的方式對其進行關注。

在網站的四大版塊之中，案件程序性信息查詢設有反貪、貪瀆、偵監、公訴、申訴、民行六個模塊；辯護與代理預約申請設有申請閱卷/會見、申請收集（調?。┳C據材料、提供證據材料、申請自行收集證據材料、要求聽取意見、申請變更（解除）強制措施六個模塊；重要案件信息分為職務犯罪案件、熱點刑事案件、其他案件3個模塊；法律文書公開設有起訴書、抗訴書、不起訴決定書、刑事申訴復查決定書、其他法律文書五個模塊。

目前，最高人民檢察院、31個省級檢察院和新疆生產建設兵團檢察院均在該網站上設有專區，進入每個省級檢察院的專區之后，還能查看轄下的分州市檢察院及其轄下的區縣檢察院的案件信息公開欄目，已經形成統一的案件信息公開平臺和通道。

近年來，中國社會科學院法學研究所法治指數創新工程項目組連續對最高人民檢察院、31個省級檢察院和49個較大的市的檢察院的檢務透明度情況進行了調研和測評，并形成了《中國檢務透明度指數報告》年度報告。從2013-2015年度的情況來看，《規定》的確對檢察機關案件信息公開起到了促進作用。在歷次排名中，最高人民檢察院都在各級檢察院的混合排名中位居第一；在省級檢察機關方面，上海近兩年來連續奪冠；而在較大的市中，東南沿海城市的檢察機關的排名相對靠前。

從近3年的《中國檢務透明度指數報告》來看，2014年《規定》的確對檢察機關案件信息公開起了較大的推動作用，尤其是從案件信息公開作為重要指標的角度來看，其分量可以說越來越重。

（三）司法改革前沿地區的實踐：以上海為例

上海是推進司法改革的重要試點城市，在制度建設諸多方面具有較為先進的實踐經驗。以上海檢察機關為例，可以觀察該項制度在司法改革前沿地區的實踐狀況。

1.上海檢察機關的案件信息公開實踐開展的時間相對較早。上海檢察機關于2013年在全國率先開通三級檢察院律師閱卷網上預約服務。在2014年，上海檢察機關又推出案件程序信息查詢與推送服務，并制定了《上海檢察機關門戶網站訴訟流程信息查詢系統使用管理規定》，律師經審核通過綁定相關案件后，可以在線查詢、短信接收本人接收委托的案件的訴訟流程。上海檢察機關運行的“律師接待綜合管理系統”和“案件管理系統”實現了對接，已閱卷律師可以享受案件程序信息推送[2]。

2.上海檢察機關針對案件信息公開推行了一些較為創新的舉措。上海市人民檢察院在推進2015年“檢務公開”工作時所提出的工作重點就提出包括推進“12309”檢察服務平臺建設、加大司法辦案公開審查力度、加大案件信息公開力度、加大法律文書公開和釋法說理力度、加大人民群眾參與司法公開工作力度以及加大檢察宣傳工作力度等幾個方面的內容。其中，較有特色的舉措包括：“12309”檢察服務平臺著眼于整合各類“檢務公開”服務內容，以實現“檢務公開”“一口式”服務。所整合的內容即涵蓋了律師預約、案件信息查詢等屬于案件信息公開的內容；在司法辦案公開審查方面，提出豐富公開審查形式，探索引入第三方人員聽證和社會公眾旁聽等；在法律文書公開方面，提出加強法律文書釋法說理，探索對某些文書采用附頁形式進行釋法說理?？梢哉f，上海檢察機關在案件信息公開的實踐方面，相對于現行規定來說是走在探索的前沿的，有較多創新的實踐形式。例如，案件公開審查體現了動態的、過程的公開，而法律文書釋法說理又強化了法律文書公開的質量。這些實踐探索無疑是對現行規定的發展和深化。

3.上海檢察機關對案件信息公開所涉內容提供了具體化、程序化的操作規范。上海市檢察機關制定了《上海檢察機關案件程序性信息查詢管理辦法（試行）》，細化了案件程序性信息查詢平臺所提供的案件類型和例外情形，明確了申請查詢的流程?！渡虾Ｊ袡z察機關法律文書公開管理辦法（試行）》明確了法律文書公開的管理流程和方式。除了上述屬于《規定》中所明確提及的案件信息公開事項之外，上海市檢察機關對體現案件審查過程公開的公開聽證進行了探索，是一種案件過程信息公開的實踐。早期的公開審查規范包括《閔行區人民檢察院關于規范聽證工作的規定（試行）》《靜安區人民檢察院刑事案件公開審查工作規則（試行）》。2014年以來，由上海市人民檢察院制定的有《不起訴案件聽證審查、不起訴決定公開宣布工作規則（試行）》《上海檢察機關偵查監督部門逮捕公開審查工作實施辦法（試行）》《上海檢察機關關于羈押必要性公開審查的工作規則（試行）》等[2]。在浦東新區，檢察機關制定了《關于案件公開聽證審查的實施辦法》并根據該辦法進行了探索，公開聽證審查包括公開聽證、公開示證、公開論證等形式；公開聽證的案件范圍相對較廣，包括擬作相對不捕、不訴和改變強制措施，擬不支持監督申請，擬和解、民事抗訴，或有較大社會影響等案件；該辦法細化了適用公開聽證審查的條件；參加聽證審查的人員范圍較廣，除了犯罪嫌疑人（或其家屬）及其辯護人、被害人及其法定代理人或者近親屬、訴訟代理人之外，還可以是符合規定的人大代表、政協委員、人民監督員、特約監督員、社會組織代表、專家等，當事人可以就是否允許公民旁聽發表意見；該辦法還細化了整個公開聽證審查的流程。浦東新區檢察院另有《不起訴案件公開聽證實施辦法（試行）》專門對擬作不起訴決定的案件如何實施公開聽證進行探索，公開聽證允許公民旁聽，參加聽證的人員與前述人員范圍類似，并將聽證程序分為簡易聽證程序和普通聽證程序，其聽證的流程也較為細化。浦東檢察機關對該兩種公開聽證的案件審查所進行的實踐探索，展示了較為開放的態度，較大地推動了案件過程信息公開的拓展，不僅改革的力度較大，而且在實施內容上也相當細化，可以說展現了案件過程信息公開的前沿成果。

可以看出，上海市檢察機關在案件信息公開的實踐方面具有如下特點：第一，在探索的時間上具有領先地位，較早進行了案件信息公開的實踐；第二，在實施《規定》中所規定的案件信息公開內容時，對具體的措施與形式進行了創新，善于利用互聯網手段，體現了便民原則；第三，不僅對結果公開、靜態公開進行了實踐，而且對過程公開、動態公開進行了探索，擴展了案件信息公開的內容和形式，更好地向利益相關方和社會展示了公開的過程。這說明，上海檢察機關的案件信息公開實踐不僅是對原有“檢務公開”的深化，而且是對《規定》的進一步發展，其探索具有前沿性，反映了上海作為司法改革前沿地區的改革成果。

三、檢察機關案件信息公開的現存問題

（一）實踐不足

在《規定》發布之后，且在“人民檢察院案件信息公開網”這一便捷平臺的助力下，案件信息公開工作在近三年來有了逐年的進步。從《中國檢務透明度指數報告》也可以看出，檢察機關案件信息公開的進步呈現出“先易后難”“逐年提升”的進步趨勢。所謂“先易后難”，是指對于那些比較容易操作、公布之后壓力較小的案件信息公開得較早、較快；對公開難度較大的案件信息則較晚、較慢公開，如法律文書的公開。在各類法律文書的公開方面，起訴書的公開相對較早、較快。在其他文書的公開方面，由于存在一定的壓力，因而公開程度相對滯后。在2015年度，法律文書公開呈現非均衡的特征，起訴書、抗訴書、不起訴決定書、刑事申訴復查決定書的公開發展較快，量刑建議書、檢察建議、檢察意見等的公開發展緩慢。其中，大多數省級和較大市的檢察院都未公開量刑建議書、刑事申訴公開審查信息、刑事不起訴公開審查信息[3]?？梢园l現，公開進展較快的主要屬于《規定》第18條所規定的前三類文書，而對于《規定》沒有明確提到的其他文書，則公開狀況不大理想。

從不同檢察院之間的公開情況來進行線上觀察還可以發現，不同檢察院之間的法律文書公開存在較大的差異。在同一級的檢察機關之間，有的公開的法律文書非常多，而有的公開則只有寥寥數份，這與其辦案的數量明顯存在較大的差異，不符合客觀現實。而且，各地檢察機關在實施案件信息公開上的地區差距，也反映了思想觀念、執行力度等方面的差異。例如，前述上海市檢察機關的案件信息公開的力度較大、方式較多、發展較為全面，處于明顯的前沿地位，而有的地區的檢察機關則實施狀況不大理想。這表明，不同地區的檢察機關案件信息公開存在著較大的不均衡性，全面推進案件信息公開工作的任務還存在很大的拓展空間。

（二）制度內容不足

檢察機關案件信息公開制度在我國尚是一個嶄新的制度，在初步建立的當前，必然存在某些未及考慮、未及完善的問題。在其取得較大進展，深化了“檢務公開”的同時，其在制度設置上也存在著某些尚未解決的問題。

1.“以公開為原則”彰顯之不足。陽光司法機制必然要求整體上要體現“以公開為原則，以不公開為例外”。2014年，《規定》第4條規定，“人民檢察院對涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私和未成年人犯罪的案件信息，以及其他依照法律法規和最高人民檢察院有關規定不應當公開的信息，不得公開?！痹摾鈼l款實際上相當于第2條所規定的“安全原則”。但是，第4條的表述卻難以體現“以公開為原則，以不公開為例外”的原則。因為，它只規定了哪些情形不得公開，卻沒有說明例外以外的情形是否一律公開。再結合《規定》中的三種公開類型，難以看出未被納入到《規定》范圍內的事項是否應當公開。而事實上，“以公開為原則，以不公開為例外”的表述一般采用但書形式，即“……應當公開，但……除外”。結合實踐中的情形，部分檢察機關對部分事項的公開仍然不足，而那些公開較為不足的事項，恰好是《規定》沒有明文列舉或者規定模糊的事項。

2.法律文書公開類型不充分法律文書的公開是執法結果的公開，而執法結果的公開則需要以終結性文書為載體。根據《規定》第18條的規定，應當在人民檢察院案件信息公開系統上發布的法律文書除了人民法院所作判決、裁定已生效的刑事案件起訴書、抗訴書，不起訴決定書，刑事申訴復查決定書之外，還有一類是“最高人民檢察院認為應當在該系統發布的其他法律文書?！弊罡呷嗣駲z察院對終結性法律文書的范圍并不局限于上述明確規定的幾種，但對其他公開類型，需要最高人民檢察院認可或審批[1]214?？梢?，這種列舉的范圍相當局限，盡管從重要性上講分量很重，但其類型只占終結性文書的一小部分，無法滿足公民知情和監督的需要，并且留下了較大的模糊裁量空間。另外，對于量刑建議書、檢察建議等建議類的文書，也沒有明確的要求，而實際上，此類文書也具有較大的價值，反映了檢察機關的訴請或者對案件的監督。但在實踐中，這些文書的公開情況較不理想。這與法律文書公開范圍的不充分、不明確有關，削弱了“以公開為原則”的實踐效果。

3.過程信息公開不足。檢察機關案件信息公開包括過程信息公開和結果信息公開，是動態公開與靜態公開的結合。唯有如此，才能體現“檢務公開”的“深化”和構建陽光司法體制的要求。盡管在某些司法改革的前沿地區（如上海），檢察機關對過程信息的公開進行了探索，但是這種探索并未普及?！兑幎ā匪幎ǖ娜愋畔⒐_，均未包括過程信息的公開，且缺乏信息的互動性。我國已經通過2001年《人民檢察院辦理不起訴案件公開審查規則（試行）》和2012年《人民檢察院刑事申訴案件公開審查程序規定》，分別針對刑事不起訴案件、刑事申訴案件建立了公開審查機制。有的地方也對審查逮捕聽證進行了試點，但此類過程信息的公開也并未在《規定》和“人民檢察院案件信息公開網”上予以體現，在實踐中連公開審查公告也極其少見。從《中國檢務透明度指數報告（2015）》的調研結果來看，大多數省級和較大市的檢察院都未在其網站上公開刑事申訴公開審查信息、刑事不起訴公開審查信息[3]。

4.缺乏硬性約束機制。制度要行之有效，就有必要建立一套強有力的約束機制，僅憑自覺執行并不可靠?！兑幎ā反_立了上級檢察機關對下級檢察機關的監督職責，規定上級檢察機關“發現下級人民檢察院在案件信息公開工作中存在不合法或者不適當情形的，應當及時糾正?！币环矫?，應當如何糾正，糾正后如何執行，并未有明確的規定；另一方面，如果檢察機關存在對案件信息應予公開但卻未予公開的情形，是否屬于程序性違法，對于案件的處理有何法律后果，也缺乏規范。因此，公開效果就只能僅憑檢察機關的自覺執行。缺乏硬性的約束機制，也容易造成工作人員的“惰性思維”，從而導致對某些公開事項的執行并不理想。

5.救濟程序過于簡陋。無救濟則無權利?！兑幎ā返?3條第2款規定，“案件當事人及其法定代理人、近親屬、辯護人、訴訟代理人或者其他單位、個人認為人民檢察院發布案件信息不規范、不準確的，可以向人民檢察院案件管理部門反映。案件管理部門應當及時協調相關部門核實、處理?！贝藶榫葷绦虻脑瓌t性規定，其地位雖重要，然而內容稍顯簡陋。對于“反映”的方式和渠道、意見審查處理的時限、處理的反饋、不服處理的救濟等，都未予以明確。而在系統平臺上，也并沒有給上述權利人提出救濟請求的專門通道。

6.缺乏考評機制。我國司法體制中所存在的不少考評機制由于科學性的爭議而受到學界的批評，其中的一個重要理由在于，“評估指數和考核指標的巨大壓力可能扭曲訴訟行為，妨礙司法公正?！盵4]但是，檢察機關案件信息公開并不存在考評機制不合理的問題，而是表現為考評機制的缺失，這導致案件信息公開難以落實。案件信息公開本身并不涉及案件的實體結果正確與否，而是涉及兩方面的問題：其一，對于未終結的案件來說，它是對程序性權利的保障；其二，對于已終結的案件來說，它還是一種檢察業務的管理，并且兩者均以滿足公民知情權為目標。案件信息公開并不涉及案件事實和證據的認定、法律觀點的對錯等實體問題，不太可能扭曲訴訟行為；它解決的是程序保障、知情權保障以及檢察業務管理問題?！兑幎ā肺丛O考評機制，既無激勵，也無約束，因而造成了有的人員對于此項工作的消極、懈怠，不利于案件信息工作的良好開展。

四、完善檢察機關案件信息公開制度的路徑

（一）確立“以公開為原則，以不公開為例外”的基本原則

有學者提出“最大限度公開原則”的概念，并指出，最大限度公開原則適用于所有公共機構，檢察機關作為我國的執法機關，理應堅持最大限度公開原則[5]。實際上，這一問題涉及的是公開與不公開的界限，本質上是保障公民知情權與維護公共秩序之間的邊界問題。所謂最大限度公開，其實包含了“公開優先”“公開是常態”的意思。而“最大限度”即是公開與不公開之間的邊界。因此，其本質含義與“以公開為原則，以不公開為例外”并無區別。鑒于“以公開為原則，以不公開為例外”明顯包含了公開與不公開之間的邏輯關系，因此，應當明確將其確立為檢察機關案件信息公開制度的基本原則。有學者提出，“公開審判權具有復合屬性，糾纏著被告人、社會公眾、國家乃至辦案機關的多重利益，而且相互之間還存在沖突的可能。在綜合權衡各方利益之后，基本方向應‘以公開為原則，以不公開為例外。具體操作中則以比例原則為核心，一方面，追求最大化公開，但以不影響公正審判、不對被告人施加不當負擔為限；另一方面，追求最小化不公開，即不公開的理由僅限保護更大利益，不公開的范圍和程度也僅以保護該更大利益的必要為限，且不公開的成本和收益之間合乎比例?！盵6]盡管這番論述是針對審判公開而言的，但是檢察機關所辦理的案件中同樣糾纏著被追訴人、社會公眾、國家乃至其他主體的利益之間的多重張力，同樣應以最大化公開為原則，以不公開為例外。關于在公開與不公開之間進行利益衡量的比例原則，在檢察案件信息中同樣是具有合理性的論斷。不過，在做具體衡量的時候，應當考慮到檢察職能的特點以及檢察工作的基本規律。

1.案件信息公開不能妨礙訴訟活動的順利進行。我國的檢察機關既具有職務犯罪偵查權，也具有公訴權，還具有對刑事、民事和行政案件的法律監督權。因此，我國檢察機關的職能具有相當程度的復合性，在對具體案件信息進行公開時，如果處理不當，訴訟活動將可能遇到不同程度的障礙。應當針對職務犯罪偵查、審查起訴、對已決案件進行法律監督等不同的訴訟階段和案件類型，根據影響訴訟可能性的大小，建立公開之前的適當審查機制，明確公開的信息范圍和限度，過濾掉那些可能妨礙訴訟的順利進行的信息。

2.案件信息公開不能侵犯基本權利。檢察機關所辦理的案件多數是刑事案件，其信息公開對個人的安全、信息、隱私或名譽都可能造成影響。如果全部不加以處理就予以公開，或者會導致危害他人人身安全的事件發生，或者會侵犯他人隱私，或者會損害他人名譽，或者會造成不公平審判。上述后果，涉及到人的生命權、隱私權、名譽權、公平審判權等基本權利?；诖?，一些國家的立法照顧到了信息公開的特殊性。例如，美國《信息自由法》規定了9項豁免條款，其中，豁免第6項是“一旦公開會對個人隱私造成明顯侵犯的個人檔案、醫療檔案或者其他檔案”；豁免第7項是“為了執法的目的而形成的記錄或者信息”，其中包括了“基于合理的預期可能會侵犯個人隱私”以及“基于合理的預期可能會危及任何個體生命或者人身安全”等幾項[7]。因此，檢察機關案件信息公開制度應當對于那些特別重要的權利（如生命權、未成年人的特殊權利等）予以特別的重視。

3.案件信息公開不能損害司法公正。刑事訴訟必須遵守無罪推定原則，這是不可觸碰的底線，否則就會損害司法公正。案件信息公開不能使當事人陷入“輿論審判”的境地，否則，就會造成損害司法公正的結果，違背案件信息公開促進公正執法的初衷。美國《信息自由法》豁免第7項同樣包括了“會導致當事人面臨不公正的審判或者歧視”[7]102。檢察機關案件信息公開制度也必須關照這些潛在矛盾，對公開的內容和方式加以規范。在確立“何為例外”“如何限制”時，應當貫徹法定原則，即不能由經辦人主觀判斷，而應當由法律事先明確界定。哪些屬于公開的例外，如何就不同類型案件公開程度和方式的差異進行規范，都應當由法律事先明確規定。

（二）明晰法律文書公開的類型

法律文書是具體案件處理結果或者處理意見的載體，在各類案件信息公開中至關重要，直接關系到當事人和社會公眾對公平正義的認知。為壓縮檢察機關對于文書公開的裁量空間，應當明晰應予公開的法律文書的類型，以終結性檢察法律文書為重點，全面推進法律文書的公開。除了《規定》已經列舉的文書類型之外，其他對當事人的人身權利、財產權利有重大影響的終結性訴訟文書，均應列入公開的范圍。對于那些雖非終結性訴訟文書，但是具有重要作用或意義的，也應列入公開的范圍。例如：量刑建議書應當與同案起訴書一并公開；對于重要的或者有典型意義的檢察建議，也應當公開。公開文書時，應當采取先按文書類型分欄，在同類文書中再按文書案號排列的方式進行公開，既有利于研究統計，也有利于公眾監督。

（三）通過公開審查機制完善過程信息公開

此前，最高人民檢察院已經發布過公開審查機制的有關規定，而某些司法改革前沿地區的檢察機關（如上海）也對公開審查機制進行了探索，具有一定的實踐基礎。應當吸納這些經驗做法，恰當地對合適人士展示案件過程信息。檢察機關案件信息公開制度不應忽視動態信息的公開，尤其對于利害關系人來說，對過程信息的接觸更能滿足其知情權、參與權、表達權、監督權，體現案件信息公開的互動性。應當形成不起訴、刑事申訴、批捕、民事行政申訴等案件的公開審查機制。

由于過程信息與結果信息不同，其并非已經成為終結性的信息，并且檢察機關案件信息公開的限度也不同于法院的審判公開。因此，檢察機關所辦理案件的過程信息不可能是無條件地面向所有人的公開。除了貫徹上述的例外法定原則之外，還應當將公開的對象予以分類，視不同類型的對象而有所區別。第一類是案件的當事人、辯護人、訴訟代理人，他們與案件的結果或過程有著最密切聯系。對于當事人來說，他們是直接利害關系人；對于辯護人、訴訟代理人來說，他們是最重要的訴訟輔助人，應當直接參與訴訟程序。因此，對于第一類參與者來說，過程信息向他們公開應無異議。他們不僅需要對案件知情，而且還需要參與、表達和監督。第二類是當事人的近親屬，他們是最為關心案件結局的人士，且與案件結果有一定的間接利害關系。除了法定例外情形之外，讓他們知曉公開審查信息，允許他們旁聽公開審查的程序，既不違背法理，又合乎人道和情理。但是，他們既非當事人和訴訟參與人，也非負有法定職責的民意代表，因而不能在審查過程中直接發表意見。第三類是人大代表、政協委員、人民監督員等負有法定職責的民意代表。他們參與案件公開審查是基于其負有法定職責的身份特性，他們主要是以監督者的身份來進行參與，更多地就程序是否合法和檢察機關有無違反職責進行監督，但不宜對案件如何處理等實體問題發表評論。第四類是一般社會公眾?；谶^程信息的特殊性，并不需要將案件具體的動態信息內容向社會公眾公開，但是應當通過網站發布公開審查公告。

（四）建立硬性的約束機制

建立約束機制實質上是規定負有案件信息公開義務的檢察機關在未能依法公開信息時應當承擔什么法律后果。按照公開的對象劃分，案件信息公開可以分為向當事人公開、向訴訟參與人公開、向負有監督職責的特定人士公開以及向社會公眾公開四個層面。侵犯當事人的權利與侵犯一般公民的知情權，其后果有著較大的差異，前者關系到當事人的重大訴訟利益，因此，在法律后果上應有所區別。對于侵犯當事人或者訴訟參與人權利的情形來說，可以通過各種程序性制裁手段予以規制。根據不同的情形和程度，或者適用非法證據排除規則，或者確認該訴訟行為無效，或者責令予以補正或糾正。對于侵犯負有監督職責的特定人士和社會公眾的知情權來說，則不能適用程序性制裁措施，而應當責令糾正。情節嚴重的，應當對有關責任人員給予處分。

（五）完善救濟程序

應當完善救濟程序，以保障當事人、訴訟參與人和公民的知情權和其他相關權利?？梢钥紤]：第一，認為人民檢察院發布案件信息不規范、不準確，或者應當公開而沒有公開，或者其公開行為侵犯其個人隱私、商業秘密或其他權益的，有權向發布信息或者對信息具有發布權限的檢察機關申請更正信息、公開信息或者撤回公開信息。第二，對受理申請的檢察機關設定處理答復期限和書面的答復形式。第三，不服處理決定的申請人有權向上一級檢察機關申請復查一次，并對復查機關設定處理答復期限和書面的答復形式。第四，創新救濟形式，運用“互聯網+”，在網站上公布救濟申請方式和渠道。對在網上公開的文書，可在文書下方設置在線提交異議欄，體現便民原則。

（六）建立科學的考評機制

應當建立案件信息公開的科學考評機制，將其納入檢察工作績效的范疇。實際上，當前有的科研機構所發布的“檢務公開”年度報告以及各地檢察機關的透明度排名，就是一種社會的考評機制，無形中也對檢察機關造成了激勵或壓力。檢察機關可以與科研機構展開研究合作，科學合理地設定案件信息公開的各類指數和權重，建立科學的考評機制，使案件信息公開從一種無激勵無約束的“自覺行為”變成常規的“制度行為”。

五、結語

在新一輪司法改革背景下，檢察機關案件信息公開制度的創建使原先的“檢務公開”得以進一步深化，《規定》的出臺和“人民檢察院案件信息公開網”的上線無疑為此提供了制度基礎和配套條件。盡管檢察機關案件信息公開工作取得了很大進步，但是離建立陽光司法機制的要求尚有一定的距離。案件信息公開是對個案的具體公開，是人民群眾最能夠直接地感受到公平正義的領域。在全面深化司法體制改革的時代背景下，進一步構建檢察機關案件信息公開制度，并完善其制度內容，理應成為進一步推進檢察改革的重要組成部分，以體現具體的公開，保障具體的權利，實現具體的正義。

參考文獻：

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