稅收制度改革與簡政放權的實踐

摘要：簡政放權是推進國家治理能力現代化的內在要求，核心是要理順中央、地方、市場之間的關系，發揮市場配置資源的決定性作用，減少對企業微觀生產經營活動的干預。稅收制度簡政放權有利于推進國家治理現代化，發揮各個主體的積極性，形成全國統一的市場，促進經濟發展方式轉變。下一步推進稅收制度簡政放權，要進一步完善稅收法定原則，充分發揮各個主體的積極性，建立公平統一的稅收制度，清理規范稅收等優惠政策，建立現代化稅收征管能力。

關鍵詞：稅收制度，簡政放權；治理能力現代化；市場；企業

簡政放權是推進國家治理能力現代化的內在要求，在完善社會主義市場經濟體制、促進經濟發展方式轉變、全面深化改革中發揮了重要作用。簡政放權的核心是要理順政府與市場、政府與社會、中央與地方之間的關系，發揮市場配置資源的決定性作用，最大限度減少對企業微觀生產經營活動的干預，將適合市場和地方更有效實施的權力下放給市場和地方。改革開放以來，中國經濟經歷了持續的高速增長，中央向地方政府分權、向市場分權是其中極為重要的制度性因素。稅收是國家最主要的收入形式，稅收制度反映了中央與地方、政府與市場之間的經濟關系?，F代稅收制度具有“簡稅制、寬稅基、低稅率”的特征，簡化稅制是現代稅收制度的根本要求，稅收制度簡政放權有利于激發各類市場主體創業、創新活力，有效發揮對經濟活動的引導和規范作用，推動轉型升級和發展方式轉變。

一、 稅收體制改革對簡政放權的意義

1. 稅收制度簡政放權有利于推進國家治理現代化。黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的目標是推進國家治理體系和治理能力現代化。 財政是國家治理的基礎和重要支撐，財稅體制在國家治理中具有極為重要的作用。唐朝的“兩稅法”改變了傳統“據丁征稅”的做法，以財產多寡為征稅標準，使稅收負擔相對公平，而且簡化了稅目和手續；明朝的“一條鞭法”簡并稅賦，促進了當時商品經濟的發展。隨著國家治理復雜性加深，政府職能逐步拓展，亟需建立與現代國家治理相適應的稅收制度。通過深化稅收制度，理順政府間職責和財政關系，促進市場發育和成長，政府轉向加強市場監管、維護市場秩序。

2. 稅收制度簡政放權有利于發揮各個主體積極性。改革開放之前，高度集中統一的財稅體制，抑制了地方、部門和企事業單位的積極性、創造性。黨的十一屆三中全會決議指出權力過于集中是我國經濟管理體制的一個嚴重缺點，要讓地方和企業在國家計劃的指導下有更多的經營管理自主權，發揮中央部門、地方、企業和勞動者個人四個方面的主動性、積極性、創造性。黨的十二屆三中全會的決定指出按照政企職責分開、簡政放權的原則進行改革，是搞活企業和整個國民經濟的需要。增強企業活力、提高各個市場主體的積極性，是經濟體制改革的重要環節，是加快經濟發展，提高經濟效益的要求。

3. 稅收制度簡政放權有利于形成全國統一的市場。建立公平統一的市場，要求清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種隱性壁壘。分灶吃飯階段，簡政放權和財政包干的實施，導致地方政府以追求財政收入最大化為目標，在稅收、非稅收入等方面出臺優惠政策，對經濟過份干預，促進了局部地區經濟發展，但破壞了稅制統一和公平競爭，形成“地方割據”式的“諸侯經濟”格局。分稅制按稅種劃分收入，使地方財政收入與企業的對應關系與以前相比明顯淡化，有利于破解“條塊分割”的困局，使企業成為獨立的市場主體，推動各種所有制經濟共同發展。清理區域稅收優惠政策，消除地方保護主義，有利于維護稅收的統一性和規范性，促進市場公平競爭，保障區域之間優勢互補、協調發展。

4. 稅收制度簡政放權有利于轉變經濟發展方式。財政運用預算和稅收手段，調節經濟結構和社會分配。 稅收制度是社會主義市場經濟宏觀調控的重要組成部分，增強稅收調控功能，有利于各項改革的順利推進。政府通過重要稅種稅率的調整實施宏觀經濟調控，地方政府通過地方稅收調節本地區的經濟活動。完成轉變增長方式、調整經濟結構的重任，要提高稅收制度對經濟和社會發展的調控能力，建立健全促進增長方式轉變和產業結構升級的稅收制度和政策。

二、 改革開放以來我國稅收體制的簡政放權

十一屆三中全會針對高度集中的計劃經濟體制下政府企業職責不清、政府直接經營管理企業的狀況，提出簡政放權，增強企業活力，擴大企業經營自主權，財政作為計劃體制下資源配置的樞紐成為漸進式改革中的突破口。通過“分灶吃飯”式財政分權，中央向地方放權讓利，縮小國家干預范圍，逐步增強市場的調節作用，財政逐步退出傳統的資源配置領域，推動經濟運行機制向市場化轉變。1992年，我國確立以建立社會主義市場經濟體制為改革的目標，1994年通過經濟性分權逐步建立起適應市場經濟體制要求的分稅制財政體制框架。

1. 逐步構建適應社會主義市場經濟的稅制。1985年實行的“劃分稅種、核定收支、分級包干”財政管理體制中，稅種設置種類繁多。為了改變了原產品稅和工商統一稅重復征稅、不同所有制成分經濟稅率不統一、不利于專業化分工和社會化大生產發展的弊端，1994年實行工商稅制改革，初步具備了現代稅制的基本特征。增值稅方面，1979年開始試點引入增值稅制度，解決原來工商稅制存在的重復征稅弊端，1985年開始改革流轉稅內部結構，產品稅的稅目由270個減少到96個，增值稅由過去的幾個行業幾個產品發展到除卷煙、酒、石化、電力等產品以外的大部分工業產品，大大緩解了流轉稅重復征稅的矛盾。1994年對所有貨物和加工、修理修配勞務統一征收增值稅，取消產品稅和鹽稅。2012年開始擴大營改增改革范圍，緩解貨物和服務稅制不統一和重復征稅問題，促進社會化分工協作，支持服務業發展和制造業轉型升級，激發企業活力。消費稅方面，1994年正式建立消費稅制度，對11類貨物征稅，2006年調整消費稅征稅范圍，2008年修改消費稅條例，2009年實施成品油稅費改革，現行消費稅品目有14個。營業稅方面，開征初期只就石油、五金、交電、化工四類商品征收營業稅，1985年開始逐步擴大營業稅征收范圍，營業稅稅目由11個增加到14個，發揮了營業稅調節經濟的作用，1993年營業稅的稅目調整為9個。從我國主要稅種的組成來看，1992年包括34個，1994年分稅制改革，合并為24個，到2004年進一步合并為20個，2014年包括18個稅種。

2. 充分發揮中央與地方政府的兩個積極性。改革開放以來的財稅制度改革，在中央政府與地方政府的關系方面，中央給予地方更大的財權和事權，由中央與地方“一灶吃飯”改為“分灶吃飯”，在第二步“利改稅”之后，劃分中央地方收入的依據是企業的行政隸屬關系，通過改革，擴大了地方的財權，加強了地方的經濟責任，使地方政府有了發展地區生產建設事業的動力和能力。1988年，開始實行財政包干體制，調動地方組織財政收入的積極性，將稅源比較分散的13個地方稅種下放地方管理，在一定程度上破除了原體制“鞭打快?！钡膯栴}。簡政放權、“分灶吃飯”在調動地方積極性、界定中央和地方關系方面起了重要的作用。1994年的分稅制改革，增強了中央政府宏觀調控能力，建立了以稅收為主體的財政收入穩定增長機制，稅收結構不斷優化，所得稅和財產稅等直接稅占稅收收入的比重提高，以流轉稅和所得稅為主體稅種的收入結構更加合理。按稅種組織收入，制約了地方盲目發展煙酒等稅高利大產品的行為，減少了地區之間的重復建設，在優化產業結構等方面更好的發揮了中央和地方的兩個積極性。

3. 正確處理國家企業個人之間的分配關系。國家、企業、個人之間的分配關系通過所得稅制度改革不斷規范和完善。一是改革企業所得稅制度。對國有企業放權讓利，兩步“利改稅”的推行使企業稅后留利進一步提高，使國有企業在發展生產、獎勵職工等方面有了一定的財力，增強了企業的活力。稅利分流在試點地區對所有盈利的國營企業一律改按35%的比例稅率征收所得稅，完善了企業經營機制，有利于企業公平競爭。分稅制改革之后，以增值稅為核心的流轉稅制將不同所有制企業所得稅統一合并為企業所得稅，使得不同所有制類型的企業能夠公平競爭，理順了國家與企業的分配關系。二是簡并個人所得稅。為了保護私營企業的合法利益，調動私營企業經營者的積極性，1988年對私營企業投資者參加經營取得的工資收入，征收個人收入調節稅；對私營企業投資者將私營企業稅收利潤用于個人消費的部分，按40%的比例稅率征收個人調節稅；對用于發展生產基金的部分，國家不再征稅。1993年的《中華人民共和國個人所得稅法》將個人收入調節稅、適用于外籍人員的個人所得稅和城鄉個體工商戶所得稅簡并。

4. 收費基金等非稅收入管理趨于規范完善。市場經濟國家公共收入的主要穩定來源是稅收收入。在改革開放之前，國有和集體經濟成分占主導地位，利用稅收工具組織收入和進行經濟調節的重要性難以顯現，1980年稅收收入僅占財政收入的50%。隨著稅收制度的改革，清理和整頓各級政府的收費、攤派項目和“預算外收入”，將保留的部分納入法定的預算收入管理，國家財政收入中稅收收入的比重逐漸上升，2014年稅收收入占財政收入的比重達到88.1%。1986年、1996年和2010年分別發布關于預算外資金管理的辦法，預算外資金管理逐步走向規范化。1998年～2004年，共取消收費項目1 913項，降低479個項目的收費標準，減輕社會負擔1 490元。2013年，全國統一取消和免征33項中央級行政事業性收費，取消314項各省、自治區、直轄市設立的行政事業性收費。

5. 稅收的制定與征收管理逐步走向法治化。亞當·斯密、瓦格納等經濟學家都強調，稅制設計要簡化、納稅手續要方便納稅人。隨著稅收占財政收入的比重不斷上升，加強稅收征管成為提高政府財政收入的關鍵。1992年通過的《中華人民共和國稅收征收管理法》和《中華人民共和國稅收征收管理實施細則》，使得稅收征管走向法治和規范。在1994年稅制改革的同時，對稅政與稅務職能分離，財政部制定和解釋部分稅收的相關規章制度和實施細則，稅務局負責稅收的征收與管理，分設中央稅務機構和地方稅務機構，分別征稅，加強稅收的征收管理。2014年國家稅務總局公開了87項稅務行政審批項目，對審批事項實行清單管理。國家稅務總局規定自2016年4月1日起，增值稅小規模納稅人繳納的部分稅收原則上實行按季申報。

三、 簡政放權背景下稅收體制存在的問題

1. 稅收政策法治化程度有待提高。一是稅法體系不完善，稅收立法層次較低?，F行18個稅種中，只有個人所得稅、企業所得稅和車船稅3個稅種由全國人大立法。二是區域稅收優惠政策過多過濫。受財稅體制改革尚未到位、統一監管制度不健全、自身利益驅動等因素影響，為推動地方經濟發展，地方政府違法擴大稅收優惠政策的范圍，違反稅收法定、稅制統一的原則，越權規定減免稅，對企業和個人繳納的稅收按比例返還、補助、扶持、獎勵，變相實施稅收優惠。

2. 央地政府稅收劃分不盡科學合理。政府間稅種劃分不盡合理，增值稅由中央和地方按來源地實行75：25的比例分享，在一定程度上助推了地方追求數量型經濟的增長，也不利于解決重復建設和產能過剩等結構性問題。出口退稅地方承擔7.5%，不利于調動口岸城市支持外貿發展的積極性，以及跨區域的生產流通。地方稅體系不完善，地方主體稅種建設滯后，地方的收入來源不穩定，有些地方非稅收入占比過高，部分地區基層政府財政比較困難。省以下分稅制財政體制改革遲遲不能推進。

3. 存在制約統一市場形成的障礙?！胺衷畛燥垺彪A段的體制由于過度強化地方利益機制，存在“條塊分割”的行政隸屬關系控制企業和組織財政收入的弊病，促使地方政府發展稅收高的產業，傾向于市場分割，阻礙地區間的商品貨物流通，降低經濟效率，各地濫行減免稅、低水平重復建設。分稅制改革以來，一些地方通過稅收返還等方式變相減免稅收，利用不公平政策招商引資，地區間重復建設、市場分割的情況仍然存在，嚴重影響了稅制規范和市場公平競爭，不利于結構優化和統一市場形成。

4. 不能滿足新形勢經濟社會發展需求。稅種布局缺乏協調性，調節缺位與重疊并存。對貨物和服務分別征收增值稅和營業稅，存在重復征稅，不利于促進產業結構升級；增值稅由中央和地方按來源地分成辦法，一定程度上助推了追求數量型經濟的增長；資源稅主要是從量計征，征收范圍較窄，不利于資源節約和生態保護；間接稅占比偏高，直接稅占比過低，一定程度制約稅收自動穩定器的發揮。

5. 不規范的以費代稅問題依然存在。分稅制改革之前，頻繁變更的財政管理體制使得地方政府將自身利益放在首位，出現了諸侯經濟的特征，預算外資金收入管理較為混亂，以費為主體的預算外資金迅猛增長，中央政府自身需要靠預算外資金來維持財政支出，導致中央和地方的預算外資金占財政收入的比重都不斷提高，破壞了國民經濟的正常管理秩序，助長了一些消極腐敗現象的產生。分稅制改革之后，中央政府為了進一步提高財政管理水平，提高財政收入，將預算外資金逐步納入預算，但地方政府仍然存在提高預算外資金收入的沖動。1994年～2013年，全國稅收收入占公共財政收入的比重不斷下降，由98.25%下降到85.54%，非稅收入占財政收入的比重逐年提升，費基擠占稅基。

四、 下一步稅收體制簡政放權的方向和建議

1. 進一步完善稅收法定原則。稅收法定是實現稅收制度簡政放權的基礎。建立稅收法定的原則，就是要樹立法治理念，依法治稅，將稅制運行納入法治化軌道。加快建立和完善稅收相關法規制度，規范各個市場主體之間的分配關系和行為，促進政府與市場、中央政府與地方政府有序協調運轉。加快稅收立法步伐，實現稅收法定的目標，積極推動將現行各種稅收暫行條例上升為法律，提升稅收立法級次。嚴格依法征稅，維護國家稅法的統一、尊嚴和權威，減少自由裁量權，清理規范稅收減免。

2. 充分發揮各個主體積極性。稅收體制簡政放權，要解決好政府干預過多的問題，轉變政府職能，取消、精簡、下放不符合市場經濟原則的管理市場，把市場能做的交給市場去做，把該管的事情管住、管好、管到位。逐步消除現行稅制對不同市場主體的稅收不平等待遇，大幅度減少政府對資源的直接配置，糾正地方追求速度型經濟增長，以及上項目、鋪攤子的投資沖動，糾正地方通過稅收減免、財政補貼等方式扭曲要素價格、干擾市場機制作用、扭曲資源配置問題，促進自由競爭和要素充分流動，激發市場主體活力，完善社會主義市場經濟。毛澤東同志曾說：“有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多”。1994年分稅制改革成功的基本經驗就是形成激勵相容機制，既能各得其所，又能形成全國合力。稅收制度簡政放權，既要保證中央宏觀調控、實施重大改革、推進區域協調發展的能力，地方也要樹立“全國一盤棋”的思想，自覺維護中央的權威。同時，中央要少搞“一刀切”，讓地方有施展空間，更好發揮基層首創精神，切實保護地方利益，調動和發揮地方改革的主動性和創造性，增強地方經濟社會活力。

3. 建立簡化單一的稅收制度。采取單一稅率、簡化稅制擴大稅基是稅收發展趨勢。稅收體制簡政放權要優化稅制結構，破解重復收稅和稅制不完善的困境，逐步提高直接稅比重，強化稅收籌集財政收入主渠道作用。發揮直接稅“自動穩定器”和“收入調節器”的作用，減少間接稅對商品和服務價格的扭曲，提高市場配置資源的效率，引導地方政府更加注重經濟發展方式轉變。簡并增值稅稅率，清理增值稅優惠，推進增值稅立法，做到征稅范圍覆蓋所有的貨物和服務，徹底消除重復征稅。將高耗能、高污染產品及部分高檔消費產品或服務納入征稅范圍，增強消費稅的調控功能。將消費稅由主要集中于生產（進口）環節的征收逐步適當向批發或零售環節后移，擴大稅基，均衡地區間稅源分布。理順自然資源及其產品稅費關系，推進資源稅從價計征改革，實施煤炭、原油、天然氣等資源的稅費改革。清理規范行政事業性收費和政府性基金管理，事業收費轉為經營收費并由國家對其征稅，對于體現政府職能、具有稅收特征的收費用相應的稅收取代，實現稅費功能歸位，規范市場秩序、降低經營成本、激勵投資創業。

4. 清理規范稅收等優惠政策。全面規范稅收等優惠政策，有利于維護公平的市場競爭環境， 促進統一市場的形成，同時，能夠讓各種市場主體處于公平競爭的地位，使市場在資源配置中發揮決定性作用，落實中央宏觀調控政策，促進經濟轉型升級。把影響公平競爭的政策都納入清理規范的范圍，逐步規范其他優惠政策，建立健全長效管理機制，建立舉報機制，加強監督制衡。完善中央與地方收入分配關系，減少地方制定稅收等優惠政策的利益沖動。切實規范各類優惠政策，統一政策制定權限，規范非稅收入管理，嚴格財政支出管理，全面清理已有的優惠政策。根據產業發展導向，將區域優惠政策逐步向產業優惠政策轉變，促進統一市場的形成和商品要素的自由流通。

5. 建立現代化稅收征管能力。稅收征（下轉第93頁）管要適應社會主義市場經濟的需要。優化職能部門設置，理順各級稅務機關內部職責關系，簡化辦稅程序，涉稅事項統一由辦稅服務廳前臺受理，解決納稅人辦理納稅事項多頭跑、多頭找的問題。創新稅收管理方式，對不同類別納稅人按照風險分析、納稅評估、稅務稽查等涉稅事項實行分類管理，管理重心由全面防范向重點監控轉變。建立科學的納稅服務體系，建設科學的納稅服務平臺，優化服務流程，通過內部信息管理系統提高涉稅數據的完整性和共享性，下放權力，充分授權窗口崗位，明晰征納雙方權利和義務，以信息化為支撐，堅持依法征收，應收盡收，嚴禁收取過頭稅、過頭費。建立與稅制改革相促進、與稅源狀況相適應、與科技創新相協同，覆蓋稅收工作全環節，營造公平正義的稅收環境，有效降低征稅成本和遵從成本，為納稅服務、稅款征收、管理決策提供強大的信息支撐。有效利用大數據思維，破除稅收數據標準不統一和信息孤島的問題，降低稅收制度中的不確定性和信息不對稱，減少稅收征管人員的人力投入，提高稅收公平性和法治性，推進稅收制度的簡政放權和經濟社會發展。

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基金項目：2015年教育部人文社會科學研究青年基金項目（項目號：15YJC790019）；2015年中央在京高校重大成果轉化項目（項目號：2015010017）。

作者簡介：黃順魁（1987-），男，漢族，湖南省華容縣人，北京大學光華管理學院應用經濟學博士后，研究方向為區域經濟政策、生態補償。

收稿日期：2017-01-21。