互聯網彩票重啟之路上的監管問題

高源

[摘要]我國互聯網彩票自2015年2月底開始全面禁售，原因在于政策領域對互聯網彩票的界定一直較為模糊，沒有明確的發展戰略，未能形成有效的監管體系。文章以獨特的視角從法經濟學的角度對互聯網彩票的監管問題進行深入的剖析，分別從信息不對稱、外部性、正義與效率、成本與收益等角度結合互聯網彩票發展的實際現狀提出互聯網彩票監管的必要性，并給出互聯網彩票監管機制完善的具體措施，這必將為適時而有序地重啟互聯網彩票鋪平道路，同時也為今后《彩票法》的制定提供依據。

[關鍵詞]法經濟學；互聯網彩票；監管問題

1引言

《2014年互聯網彩票市場分析報告》中顯示，2014年全年我國互聯網彩票銷售金額達850億元，增長率高達驚人的1024%。雖然當前我國互聯網彩票仍處于禁售狀態，但就長遠發展趨勢來看，互聯網彩票勢必占據越來越高的市場份額。相比于實際業績的突飛猛進和資本市場的火爆炒作，政策領域對互聯網彩票的界定一直較為模糊，沒有明確的發展戰略。因此，互聯網彩票自從出現以來就沒有形成較為有效的監管。這也直接導致了互聯網彩票銷售歷程較為波折，大體經歷了發展—禁止—再發展—再禁止的過程，這種發展禁止交替出現的窘境和怪圈恰恰體現了監管的不到位。我國互聯網彩票業亟須完善相關的法律和法規，規范互聯網彩票業的監管體制。

法經濟學，是在傳統法律尋求的公平正義的基礎上，將效益、效率納入分析的框架內，用經濟學的視角分析和審視法律制度的功能與效果，以效益為標準來研究和制定相關法律法規。

針對于互聯網彩票行業，我國學術界對此研究涉及很少，為數不多的文章還是將重心放在了互聯網彩票發展的對策建議，缺乏對于該行業本質性深入性的探索和研究，陳煊（2014）指出我國互聯網彩票存在私彩、問題彩民、監管缺失等問題，可以建立全國統一的互聯網彩票一體化管理平臺，確保理性投注。馮百鳴（2014）認為我國互聯網彩票存在數據安全風險以及問題彩民等問題。目前看來，尚未有文章從法經濟學角度對于互聯網彩票行業的監管問題進行針對性的分析。因此，在互聯網彩票重啟的大背景之下，文章通過對互聯網彩票監管的法經濟學分析，試圖尋找和探究出一條互聯網彩票重啟之后持續健康發展之路。

2互聯網彩票監管必要性的法經濟學分析

互聯網彩票屬于彩票的一種形式，歸屬于博彩行業。博彩行業存在天然瑕疵，極易誘發人性貪婪等弱點，造成上癮。然而我國政府似乎只看到了彩票的集資功能，只把重點放在發展數量和規模上，對該行業相關的監管措施不到位，沒有認識到監管的必要性，這直接造成了互聯網彩票曲折的發展歷程。下面，我們分別基于信息不對稱、外部性以及成本與收益的視角來闡釋互聯網彩票監管的必要性。

21基于信息不對稱的視角

“信息不對稱理論”指的是在市場經濟中，各經濟主體對于有關信息的了解具有差異性，信息作為一種重要的資源，掌握更多有效的信息能夠使經濟主體處于有利的位置。信息不對稱對于監管的效率有很大影響，有關部門應給予足夠重視?；ヂ摼W彩票發行過程中出現的信息不對稱風險主要體現在以下三個方面：

（1）“坐私莊”等詐騙風險。彩民與互聯網彩票銷售機構的信息不對稱容易產生“坐私莊”等詐騙風險?！白角f”在互聯網彩票銷售過程中通常是指互聯網彩票銷售機構在收到彩民的投注資金后，并未按規定程序完成出票或者只是在自己非法彩票系統中記錄購買信息而并未真正“出票”，如果彩票未中獎或者中獎金額小，該互聯網彩票代銷機構就自行支付彩金，若是中獎金額巨大就出現了所謂的“吃票”。以競彩足球為例，互聯網彩票銷售商會根據各大境內外博彩網站的賠率，有選擇地對某些勝負把握大的比賽“不出票”，從而獲取巨大的利潤。

（2）公益金去向的道德風險。部分互聯網彩票銷售機構為了提高銷售額會不惜采取非法手段，觸及15%的彩票公益金紅線，與此同時，也有部分互聯網彩票銷售公益金的去向不明。這種事后道德風險的危害性極大，彩票發行的根本目的是以公益性為基礎，這也是各國政府明知彩票業屬于博彩業卻給予彩票業合法存在的原因。這種信息不對稱、不透明會極大影響彩民投注的熱情。監管部門如若不能從法律上對于這種信息不對稱問題給予足夠的重視，不能保證彩票公益性的根基，那么彩票業將失去其存在的意義。

（3）彩民信息泄露的風險。彩民目前在購買互聯網彩票時面臨的最大風險還是信息泄露的風險，和在網上購物一樣，彩民在網上購買彩票其個人信息安全成為一大隱患。彩民在購買彩票時必須使用真實的身份信息采用實名制，而在紙質彩票的銷售過程中往往采用的是無記名的形式。因此，彩民網上購買彩票更容易發生泄露個人信息的風險。由于信息都掌握在互聯網彩票銷售機構手中，一旦出現糾紛，由于信息不對稱問題，彩民完全不占優勢。

（4）彩票傭金分配失衡。我國現行的《彩票管理條例》和《彩票管理條例實施細則》并未明確彩票公益金在省級彩票中心和網絡代理銷售商之間的分配比例，公益金跨行政區域的流動性問題也未明確作出說明。政策領域的模糊導致互聯網彩票和實體彩票之間出現傭金分配失衡的信息不對稱現象，這種現象容易引發彩票發行機構工作人員和代理銷售點相互串謀，滋生腐敗。

22基于外部性的視角

正外部性是指經濟主體的活動使他人受益，而受益者卻無須付出相應的代價。負外部性是指經濟主體的活動使他人受損，而造成負外部性者卻無須承擔相應的成本。彩票在本質上屬于博彩行業，作為賭博的一種形式，彩票行業存在負外部性。由于存在負外部性，彩票的發行者不必考慮社會成本，因而互聯網彩票競爭模式對資源配置是缺乏效率的。政府不宜采取誘導等手段鼓勵民眾購買彩票，而且必須出臺相應的法律法規對互聯網彩票的銷售進行監管。彩票的負外部性及其風險主要表現在以下幾個方面：

（1）購彩成癮：購買彩票就像吸煙一樣可以導致上癮，這是賭博所共有的屬性特點。我們通常把這種現象稱作“問題賭博”。而互聯網彩票可以在PC端和移動端隨時購買，更具有私密性，這使得彩民更易購彩上癮。

（2）青少年購彩問題：青少年自控能力差、明辨是非能力較弱，購買彩票時比成年人更易變成問題彩民?；ヂ摼W彩票相比傳統紙質彩票更加具有成癮性，購買方式更加便利，再加上銷售互聯網彩票的網站通常會使用煽動誘惑性語言易導致青少年在購買彩票時很難自控。

（3）貧困、犯罪等問題：一旦購買彩票成癮變成問題賭徒時，極易誘發犯罪行為。很多人購買彩票心存暴富的幻想，這種想法在低收入群體中尤為明顯，但畢竟從概率學的角度來看，中特等獎一夜暴富的概率微乎其微，曾經有數學家推算說“購買彩票中特等獎的概率比出門行走在馬路上時被樓上落下的花盆砸到的概率還要低”。由此可見，通過彩票發家致富的想法顯然是荒謬的。從金融經濟學理論的角度來看，購彩所獲彩金的期望值為負，因此，寄希望于彩票中獎致富只能使低收入者更加貧困。

23基于成本收益的視角

著名法經濟學專家波斯納教授認為：“市場的交易成本過高抑制了交易，那么權利應當賦予最珍視它們的人”，波斯納教授提出采用經濟學理論和研究方法去研究相關法律問題，其理論假設是：“行為人所做的行為是在特定法律環境和法律條件之下進行成本收益分析之后的結果；明晰的產權能夠降低交易費用，通過制定權利讓渡成本的法律能夠使資源配置效率提高；法律制度帶來的成本收益能夠用均衡和效率來進行評價?！闭憬髮W法律與經濟研究中心熊秉元教授認為：“如果用一種理論貫穿法經濟學整個框架的話，那就是成本收益理論?！背杀臼找胬碚摕o疑是法律經濟學的核心理論。

對于法律進行成本效益分析的核心在于法律的本身是否能夠適應收益的調節需要。正所謂“利之所存，法之所在”。當前，由于互聯網彩票監管的不完善，在很大程度上制約了互聯網彩票的銷售和發展，此時法律的投入和產出是不同的。我們分別在立法、執法和司法上對于互聯網彩票業付出的成本將會帶來更多的收益，也就是說，法律在最初實施階段能夠產生規模效應，達到比較高的效益。而互聯網彩票的正規化和合法化，能很大程度上彌補財政資金的不足，并把彩票籌集的資金用于福利、體育等社會公共事業的建設和發展。

3我國互聯網彩票監管機制的完善

馬克思在《資本論》中闡明了歷史唯物主義的法律觀。經濟基礎和法律之間相互影響、相互作用。經濟基礎決定法律上層建筑的形成，而法律則反作用于經濟基礎。而法經濟學將效益納入其分析框架之中，認為法律的制定和實施應當有利于經濟效益最大化，效益和公平正義同樣可以作為評價和分析法律的基本準則。法經濟學分析告訴我們法律并不是消極反作用于經濟基礎，法律制度的制定和實施對于經濟體系有重大的影響。從某種程度上來說經濟問題的最終解決路徑總是依賴于一個高效的法律制度。因此，互聯網彩票業的持續健康發展離不開監管機制的不斷完善，必要時應當制定《彩票法》對于相關的問題進行規范和監督。反過來講，監管機制的不斷完善也有利于互聯網彩票業效益的提高。因此，筆者從法經濟學的角度就互聯網彩票監管機制的完善提出以下建議。

31監管以安全和效益為目標，實行壟斷性的經營模式

安全穩定是互聯網彩票業監管的基本目標，但是在此基礎之上效益最大化則是最終目標。就國外的發展經驗來看，對于彩票業的主要管制手段是對彩票公司實行行政許可制度，大多數國家采用區域性壟斷經營模式，一般在一個國家或一個具有獨立管轄權的行政區域內，有且只有一個彩票經營網站銷售互聯網彩票，購彩者根據規定只能在政府授權的互聯網彩票銷售網站上購買彩票，這種做法很大程度上降低了政府監管的難度。結合我國的實際情況，從長期來看，傳統的競爭性互聯網彩票經營模式并不利于我國互聯網彩票業發展的規范化和秩序化，而帶有壟斷性的經營模式既能夠滿足人們對于互聯網彩票消費的內在需求，也有利于降低各種銷售過程和兌獎等環節中可能產生的風險，有助于提高互聯網彩票銷售的效率，最大化彩票銷售的效益，更有利于政府對于互聯網彩票行業的監管，從而使該行業能夠良性健康發展。

具體實踐中來看，中國福利彩票中心與中國體育彩票中心可以各自負責一個互聯網彩票網站的彩票銷售，利用各自的特點有針對性地發行相應的彩種。而福彩中心和體彩中心也可以委托經授權的第三方機構銷售互聯網彩票，但前提是銷售彩票時必須經過彩票中心的官方網站，互聯網彩票投注依然可以根據所在區域按照以前的原則分配彩票公益金。這樣的做法能夠在很大程度上對各地政府及彩票銷售中心起到支持和鼓勵的作用。

32互聯網彩票監管的原則

（1）分階段、循序漸進的原則。一方面，監管部門要積極總結過去互聯網彩票發行過程中的經驗教訓；另一方面，針對互聯網彩票銷售過程新發現的問題要及時予以糾正。當前，我國互聯網彩票行業發展尚不成熟，應該在吸取國外發展經驗的同時積極發展適合互聯網銷售的彩種?？梢詢炏韧菩畜w育競猜類彩票例如足球、籃球彩票。體育競猜類彩票的特點適合網上經營，像足彩中的2串1、3串1以及多串1的玩法，彩民在實體銷售站購買彩票很不方便，但購彩者借助互聯網能夠大大縮短購彩的流程和時間，與此同時也能在互聯網上及時獲取相關的賽事更新信息和各大競猜機構實時數據分析資料，互聯網彩票在該領域更具優勢。在體育競猜等彩種發展成熟，相關監管機制逐步完善之后可以將銷售領域擴大到其他彩票品種。

（2）保護購彩者的原則?；ヂ摼W彩票存在負外部性，比傳統彩票更具有成癮性。為了更好地保護購彩者的利益，監管機制的出臺應當要求互聯網彩票網站具備一套識別購彩者身份的系統，可以采取人臉、指紋、虹膜識別等形式，防止青少年中問題彩民的出現。另外，限制互聯網彩票的銷售品種。即開型彩票、高頻彩票在監管中的難度較大，很容易出現人為操縱等違法現象，應該對違規風險和監管風險較大的彩種予以限制。最后，互聯網彩票發行網站應當對于當日購彩金額進行限制。單個彩民的每日購彩金額應給予限制，這樣做既能夠避免彩票屬于博彩一種的天然瑕疵，又可以很大程度上防范可能發生的風險。

33構建透明有效的互聯網彩票監管機制和體系

我國互聯網彩票業出現的各種風險和問題很大程度上由于監管機制的不健全，制定和實施有針對性的法律法規尤為重要。應對互聯網彩票網站及相關從業人員實行行政許可制度、加強互聯網彩票運營過程的內部控制制度以及經常性的風險評估與改進。具體可以采取以下監管手段：

（1）出臺準入機制。很多人并不知道，之前絕大多數銷售互聯網彩票的網站并沒有拿到合法的經營牌照。目前來看，只有深圳市易迅天空網絡技術有限公司下的500彩票網和中體彩票運營管理有限公司下的中國競彩網具有銷售互聯網彩票合法的資質。今后，相關法律的制定應當重新考慮互聯網彩票銷售經營牌照的問題，要提高互聯網彩票的銷售門檻，并實行嚴格的市場準入機制，控制銷售互聯網彩票網站的數量和規模，在運營和銷售資質上實行嚴格把控，監管部門應對互聯網彩票網站進行實時監管，嚴厲打擊不合法彩票和相關違法犯罪行為，以減少“吃票”等現象的發生，真正確保具有良好資質的互聯網機構進入到彩票業。

（2）建立一體化的電子彩票銷售管理系統。傳統互聯網彩票經營模式的負外部性較大，需要對傳統經營模式進行相應的改進。以往多個網站經營互聯網彩票，不同的銷售平臺會有不同的操作系統，而且互聯網上各種技術復雜多變，很容易逃避政府的管制，這就為政府監管蒙上了一層陰影。應當建立一體化的電子彩票銷售管理系統，彩民在購買互聯網彩票之后能夠在有關互聯網銷售管理系統的網站在線驗證電子票，為了保證安全性，彩民始終面對的是官方的網站。電子互聯網彩票可以采用二維碼、電子簽名等相關加密技術，彩民如果想驗證互聯網彩票的真偽或者查看彩票的內容，可以隨時去互聯網彩票管理系統的相關網站下載，這種做法嚴密的電子技術保障使互聯網彩票安全性顯著提高，負外部性的影響相應降低。

34監管機制應激勵互聯網和實體店售彩實現合作共贏

魏建在《法經濟學基礎與比較》中提出法經濟學的三個范式：關于理性選擇的形而上學范式、關于交易成本理論的社會學范式以及關于談判理論的構造范式。談判理論認為實現效率的最佳路徑是自愿合作。促進合作的經濟理論成為法律制度規則的理論基礎。自愿合作能夠提高資源配置的效率，因此成為法經濟學不可或缺的一部分。隨著“互聯網+”時代的到來，“互聯網+彩票”同樣作為一種新的業態，借助互聯網的平臺而快速崛起的互聯網彩票業正是國家新一輪發展戰略的時代產物。傳統的實體店售彩通常屬于B2B模式，即彩票發行中心發行彩票不直接面向個人而是通過實體投注店銷售。而互聯網彩票則屬于B2C經營模式，彩票發行中心直接面向個人售彩。因此，勢必會對實體店售彩形成一定的競爭。為了提高互聯網彩票銷售量，監管部門應該致力于促進互聯網售彩和實體店售彩進行合作。政府部門如果能夠在進行監管過程中充分意識到法律法規制定過程中自愿合作的重要性，使互聯網售彩和實體店售彩明確分工，增強聯動性，將促進我國彩票事業茁壯健康發展。

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