基于新發展理念的對土地利用總體規劃新一輪修編試點工作的生態思考

郭強 陳毅

[摘要]在新一輪土地利用總體規劃修編試點工作開展之際，根據對當前縣級和鄉鎮級土地利用總體規劃修編工作的認知和實踐，采用文獻調研法和歸納分析法總結出現行土地利用總體規劃在編制和實施過程中所存在的一系列生態問題，思考并解決應當如何更加合理地將十九大當中新發展理念貫徹落實到我國即將進行的新一輪土地利用總體規劃修編試點工作的實踐當中去的重要問題，以制定出具有可行性科學合理的綠色生態環保型土地利用模式。

[關鍵詞]新發展理念；新一輪；土地利用總體規劃修編；生態；土地利用

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A

國土資源部于2018年1月11日正式發文《關于開展新一輪土地利用總體規劃編制試點工作的通知》（國土資廳函〔2018〕37號），此次全國共有3個省級規劃試點和41個市級試點城市被列入新一輪土地利用總體規劃編制試點地區。

新一輪土地利用總體規劃修編將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面落實黨的十九大提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念、堅持人與自然和諧共生、實施鄉村振興戰略、實施區域協調發展戰略、加快生態文明體制改革、建設美麗中國等重要思想，并且要把以上戰略思想和理念作為新一輪土地利用總體規劃修編工作的指導思想，作為啟動新一輪的土地利用總體規劃修編工作的依據，用以規劃國土空間整體的開發。

新一輪的土地利用總體規劃修編以2020年為基期年，規劃期限2021～2035年，可以展望至本世紀中葉。

1 對我國三輪土地利用總體規劃修編工作的簡評

到目前為止我國已進行了三次土地利用總體規劃編制。第一輪土地利用總體規劃（1986～2000年）編制于1985年，其主要目的是為解決經濟快速發展帶來的突出的人地矛盾，規劃提出了要切實保護耕地，保障必要的建設用地與農業生產，但此輪規劃的編制并未徹底得到落實。第二輪土地利用總體規劃（1996～2010年）編制于1996年，其主要目的是為了保持耕地總量的動態平衡，盤活存量土地，挖掘用地潛力，對主要規劃指標進行自上而下的逐級分解，并建立了占用耕地補償和土地用途管制機制。第三輪土地利用總體規劃（2006～2020年）以2006年為基期，主要強調了節約集約利用建設用地，提出了耕地保有量、基本農田保護面積、城鄉建設用地規模、新增建設用地占用耕地規模等6項約束性指標保護耕地，并將2014～2017年的各級土地利用總體規劃調整完善及劃定永久基本農田工作定為本輪規劃的重要任務。這三次土地利用總體規劃的編制主要是圍繞解決建設用地供地需求和各類用地保障問題而展開，而對于規劃修編和實施過程中所產生的生態環境問題并未得到各級地方政府相關管理者應有的重視和關注。

2 有關存在于現行土地利用總體規劃修編和實施中的生態問題

2.1 現行規劃修編的土地利用分類系統中生態用地的分類缺失

我國目前使用的土地利用分類系統是2007年8月10日起開始執行的《全國土地分類》，按國家標準將土地分為農用地、建設用地和未利用地三大類，三大類中又再分為一級、二級兩個層次的分類體系，包括12個一級類，56個二級類。然而在所有的分類體系中缺失專門的生態用地分類體系，這就導致從事土地利用規劃行業的政府工作人員與相關從業者在進行土地利用總體規劃修編和實施工作時，可能因對各類生態用地分類不清或理解的偏差致使規劃產生失誤占用了不該占用的生態用地，使生態環境因素得不到應有的重視和尊重。另外現行規劃在進行編制與實施時，人類賴以生存的諸如植被、動物、巖石、礦藏、土壤、水文、氣候等生態環境因素和土地的巨大生態價值功能往往容易被忽視，在規劃實施后可能會對生態環境產生一些負面影響。

2.2 現行規劃公眾普及監督程度低，生態環境保障措施不完善

現行土地利用總體規劃雖有開展聽證會這一程序，然而大多數聽證環節只停留在表面流程和形式。一些地方政府沒有在規劃修編前把規劃具體程序向公眾進行詳盡的普及，也沒有將最終成果進行公開公示、集中征求大眾建議，僅在規劃編制完成后，為了完成法定程序組織聽證會，導致規劃在執行和實施過程中容易出現遺漏，規劃被頻繁修改調整甚至多次返工，政府在群眾當中的公信力大打折扣。土地利用總體規劃的修編要對各級地方政府、企業、農戶等各方面的利益進行科學合理的預估和有效的協調，通過建立公眾參與規劃的程序和方法，提高規劃的社會可接受性和可行性，以利于規劃的實施和操作，公眾的參與和監督。在各級地方政府修編規劃和實施規劃的具體工作中，如果缺乏公眾的積極參與監督，規劃實施和生態保護環節得不到有效保障，只注重規劃編制而不重視規劃實施和實施后的生態保障工作，當生態環境出現問題后將希望寄托于調整規劃或者新一輪規劃修編，將會造成規劃過程中資源的極大浪費。這樣編修出的規劃只能是反復修改，是規劃隨著用地走，不但失去核心位置和相對穩定性，而且喪失了權威性，影響規劃的順利實施和資源的合理利用，對生態環境也會造成不可逆的破壞。

2.3 現行規劃修編缺乏行之有效的生態效益影響評價

隨著20世紀80年代以來經濟社會的蓬勃發展，我國的工業化、城市化進程不斷加快，因城市發展需要導致建設用地肆意擴張甚至占用了寶貴的耕地資源。在規劃過程中相關決策者往往忽視了生態環境保護和建設問題，為了一己私利一味追求經濟效益和社會效益的現象普遍存在各級土地管理部門。而修編土地規劃工作就應該依據當地自然環境資源條件和社會經濟發展需求，以社會經濟發展與生態環境相協調為規劃理念，對土地資源的開發利用保護進行全面協調可持續的宏觀安排，達到合理高效地利用土地資源的目的。所以從如何對一定區域土地利用做出有效合理的計劃安排，使得土地利用生態系統朝著良性循環方向進行發展，使社會經濟建設和生態環境建設達到可持續性的統一與綜合效益的最大化，從而促使生態效益、經濟效益、社會效益相互協調，建立一套行之有效的生態效益影響評價體系由此看來就顯得尤為重要。

3 結合新發展理念對我國新一輪土地利用總體規劃修編試點的思考及建議

3.1 建立明晰“綠色”的生態用地分類體系，確保生態用地得到切實的保護

傳統土地用總體規劃的編制存在許多限制性，難以做到在開發利用土地資源的同時使生態環境得到合理的保護和改善，要改變這種現狀首先就需要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，時刻牢記新發展理念并將其“綠色”的理念融入到規劃修編工作當中去。而新發展理念的貫徹落實就需要明確生態用地的內涵，對生態用地分類、功能和范圍進行明確的界定。所以在即將開展的新一輪土地利用總體規劃修編試點工作中，可以重新劃定目前的用地類型，使生態用地這一用地類別與農用地、建設用地、未利用地處于同一等級，或直接將全部的未利用地歸并到生態用地的范圍中去，生態用地的范圍可以包括耕地、園地、林地、牧草地、自然保留地、生態環境安全控制區、自然與文化遺產保護區等。另外需要對生態用地的定義與功能有一個清楚的了解和認知，應將對生態環境和處于該環境內生物的保護，以及在該環境當中各種自然資源的可持續利用為其主要內涵，其重點應側重于各類用途土地在不對生態造成影響的前提下可以“物盡其用”，根據其特性尋找其最適宜的用途。

3.2 提升公眾參與度，實現規劃修編實施過程的“開放”、“共享”

提高公眾參與度的前提首先是要使公眾了解到土地利用總體規劃是什么，為什么要進行規劃以及如果要參與其中需要怎么做。這就需要基層部門將群眾組織起來并做好規劃修編試點工作的普及，可以通過建立土地利用規劃公示制度來提高公眾的熱情和積極性，使公眾能夠真正參與貫穿于土地利用總體規劃編制的全過程，規劃編制要堅持“以人為本”的理念，以人民作為一切工作的核心，建立系列公眾參與的激勵機制。只有群眾愿意積極配合參與，無論土地利用總體規劃的修編還是實施才能順利的開展下去。另外還應深入開展公眾土地國情教育，普及土地知識，強化土地法制教育，把新發展理念中的“開放、共享”理念貫徹落實到規劃宣傳、實施和規劃成果的公示全過程中去。在規劃成果完成后，基層組織要將成果向公眾集中展示，廣開言路聽取社會各方的意見和建議，接受相關領域專家、學者以及人民群眾的監督和指正，對不符合規劃以及對生態環境造成危害的地方做出及時反應和處理，并根據收集的意見進行整理匯總并作出調整完善，確保規劃的社會可接受性和可行性，以方便日后開展各級土地利用總體規劃，使其擁有良好的群眾基礎。

3.3 “創新”規劃修編的生態評價體系，使社會、經濟、生態效益“協調”發展

現有的土地利用評價體系主要偏向于對土地利用社會經濟方面的評價，通常對規劃帶來的生態環境影響不夠重視，對生態環境問題缺乏宏觀的把控，因此生態效益亟待創新完善。例如當前我國土地利用現狀評價主要是針對土地資源的質量狀態、土地利用狀態、土地利用效益、土地利用開發程度等方面進行評價，缺少與土地生態相關的土地適宜性和土地潛力評價，如果規劃編制時缺少生態環境影響評估，土地利用規劃目標和規劃方案就極有可能會對資源造成浪費對環境造成破壞。生態評價體系的建立需要通過對試點區域內生態環境現狀和區域自然資源條件進行研究分析，然后對土地利用動態變化規律、土地資源生態效益相關規律及土地利用對生態環境產生的影響進行客觀評價，得出可能對生態環境產生影響及破壞的潛在危害，然后對這些潛在的隱患進行考量，提出相應的應對預防保障措施，同時需要從考慮到生態效益、經濟效益、社會效益之間協調問題的長遠角度出發，著力協調試點區域土地利用與生態環境保護間的關系，合理安排生產、生活和生態用地，要在試點地區建立起創新的生態環境資源評價體系，如對濕地、天然林地牧草地、自然保留地等具有重要生態價值和重要的自然、人文遺產用地建立起相應的指標評價體系，優先保護自然生態空間，避免出現土地利用規劃修編出現只追求單方面效益而不考慮生態效益的不合理不科學的現象。創新性生態評價體系的建立不僅有助于提高土地利用規劃的可操作性和各級政府機關的公信度，為政府決策者和規劃行業從業者提供可靠的規劃依據，也使規劃者避免了因判斷失誤占用生態指標而頻繁修改調整規劃的麻煩。土地利用總體規劃的修編是土地資源合理高效配置的基礎，所以土地利用規劃不僅要追求土地利用的經濟效益和社會效益，更要爭取綜合效益的最大化，使規劃修編真正做到遵循“創新、協調”的新發展理念。

4 結束語

在中國共產黨第十九次全國代表大會勝利召開的背景下，為貫徹落實黨的十九大精神，落實國家發展戰略，推動形成綠色發展方式和生活方式，即將開展土地利用總體規劃新一輪修編試點工作應在習近平總書記新時代中國特色社會主義思想的指導下推進，堅持穩中求進工作總基調，堅持把“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念融入到規劃修編當中去，統籌推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”總體布局，把生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程并將生態文明建設放在新一輪土地利用總體規劃編制試點工作的突出位置，協調推進“四個全面”的戰略布局，緊密聯系經濟社會發展主要矛盾的變化，明確新時代土地利用戰略和目標，落實主體功能區戰略，大力推進生態國土建設，為未來“美麗中國”繪制一幅壯麗圖卷。

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