我國扶貧政策發展變遷述評

李方舟

[摘要]改革開放以來，我國的扶貧事業取得了巨大的成就，為世界反貧困進程做出了巨大貢獻。隨著國際上對貧困的定義更加完善，我國學者對貧困的研究也更加全面，我國扶貧政策也從改革開放以來即扶貧政策建立與扶貧工作開展初期到黨的十八大之后，經歷了一個從“大規模針對貧困區域整體”到“精準扶貧”的變化過程，目標逐漸細化和具體，政策發展向更加精確的趨勢發展。但在其中仍然存在著對城市貧困問題重視力度不夠，缺少針對城市的反貧困政策；“精準扶貧”實施過程中存在誤區與缺陷；農村扶貧求過急過快、扶貧方案過于精細具體等問題亟待完善。因此就以上情況進行分析，對我國扶貧政策發展變遷進行了述評。

[關鍵詞]扶貧政策；反貧困 ；社會保障；政策選擇

[中圖分類號]F120 [文獻標識碼]A

1 引言

貧困是人類長期面臨的社會現象，1601年《伊麗莎白濟貧法》頒布實施，現代濟貧制度由此建立，幾百年來，人類與貧困的斗爭一直沒有停止過。2015年聯合國總部通過的聯合國2030年可持續發展議程中強調，消除一切形式的極端貧困是這項議程中的首要目標?？梢?，貧困問題仍然困擾著許多國家和地區，是人類社會發展的首要挑戰。時至今日，全球范圍仍然有7億極端貧困的人口，大部分集中在撒哈拉以南的非洲地區和南亞地區。

我國在2011年大幅度提高扶貧標準，農村貧困人口數量從2688萬人增加到1.28億人。中國社科院和國務院扶貧辦聯合在京發布了《中國扶貧開發報告2016》（扶貧藍皮書），其中指出中國減貧對全球貢獻卓越，農村貧困人口從1978年的7.7億人減少到2015年的5575萬人，減少了71464萬人。根據《2016 年國民經濟和社會發展統計公報》，目前按照每人每年2300元（2010年不變價）的農村貧困標準計算，在2016年我國農村貧困人口4335萬人，比上年減少1240萬人。2016年末全國共有1479.9萬人享受城市居民最低生活保障，4576.5萬人享受農村居民最低生活保障，496.9萬人享受農村特困人員救助供養。而如果按照2015年的政府規定，年人均純收入2800元以下的屬于貧困人口，我國仍然有14個片區，592個貧困縣，12.8萬個貧困村，這些地區大多交通不便、基礎設施和公共服務條件較差。由此看來，我國在扶貧事業中取得了巨大的成就，為世界的反貧困進程做出巨大貢獻。與此同時，我國的反貧困仍然有很長的路要走。

2 國內外貧困問題理論綜述

2.1 國外貧困問題理論變化

隨著國內外對貧困問題認識的深入，關于貧困問題的理論不斷豐富完善，貧困的定義在過去幾十年間也發生了很大的轉變。最初，國外將個人致貧的原因主要歸結為個人的懶惰和不思進取。馬爾薩斯在《人口論》中指出，“貧困者沒有權利得到一點食物，在自然界的宴席上，沒有他們的席位，自然命令他們離開?！彪S著社會的發展，貧困問題也越來越突出，人們逐漸認識到貧困問題不只是個人的問題，同時還與社會結構有關。如馬克思指出，“無產階級貧困化是因為資本主義社會不公平的產權制度和分配制度導致的”。

后來，諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪蒂亞·森將貧困概念從收入貧困擴展到權利貧困、可行能力貧困和人類貧困，將貧困的原因分析從經濟因素擴展到政治、法律、文化、制度等領域，將傳統的經濟發展觀擴展到人與社會的自由發展觀，認為只有讓人們享有更大限度的行動自由，擁有更多的機會，做出更多的選擇，才能從本質上消除貧困。阿馬蒂亞·森認為，貧困問題的產生主要是由于貧困者能力和權利的缺乏，生命周期和代際傳遞理論認為一個人從出生到死亡的全部生命歷程中所經歷的具有明顯不同的經濟和社會特征階段，在現代社會中人的生命的不同階段是相互聯系的，前一階段的經歷會對其后面階段的經歷產生影響，在貧困家庭中長大的兒童和一般家庭的兒童相比其隨后的受教育機會學業表現甚至營養狀況等都會受到負面的影響，以至于這部分兒童在成年后更容易面臨就業困難失業或者出現健康問題，從而使其在工作期間經常處于貧困或低收入狀態。因此他認為：對貧困問題的認識，不能僅停留在收入層面，而應該立足于貧困者的生存狀態。對貧困的關心應該更重視對窮人福利的關心（絕對貧困），而不是簡單的對他們與其他人收入差距的關心（相對貧困）。

社會風險理論認為，由于貧困人口應對風險的工具非常有限，這就使他們沒有能力或者不愿意選擇高風險高回報的經濟活動；不敢參與高收益的經濟活動反過來使其收益更少，結果是他們不僅難以脫貧，其貧困程度甚至會進一步加深。劉易斯的貧困文化理論認為，在社會中，窮人因為貧困而在居住等方面具有獨特性，并形成獨特的生活方式，這樣就產生出一種脫離社會主流文化的貧困亞文化。處于貧困亞文化之中的人有獨特的文化觀念和生活方式，在這種環境中長成的下一代會自然地習得貧困文化，于是貧困文化發生世代傳遞。貧困文化塑造著在貧困中長大的人的基本特點和人格，使得他們即使遇到擺脫貧困的機會也難以利用它走出貧困。1990年的《世界發展報告》把傳統的基于收入的貧困定義進行了擴充，加入了能力因素，即缺少達到最低生活水準的能力，例如健康、教育和營養等；10年后，該報告進一步擴充了貧困的概念，加入了脆弱性和無助性等。

2.2 國內貧困問題理論研究

近些年來，國內學者對貧困的認識有了更進一步的發展，普遍認識到貧困問題的產生是制度、環境、文化、人力資本、社會資本等多種因素綜合作用的結果。胡聯、孫永生、王娜、倪國華在梳理以往致貧因素研究的基礎上結合中國反貧困的實踐經驗，提出一個貧困形成機理的分析框架。他們認為導致貧困形成的因素分為直接因素和間接因素，直接因素包括經濟因素、個體因素、社會因素、地理環境因素和脆弱性因素；間接因素包括制度因素和文化因素。錢永貴、郝永紅、吳迪通過對2011年內蒙古國家重點貧困旗縣數據進行分析，結果顯示：城鎮化程度低、鄉村勞動力轉移程度低、衛生條件差、 產業結構不合理、第一產業發展水平落后、種植業結構不合理、糧食單產低、耕地機械動力投入不足、人均政府財政預算支出不足等，這些因素都是導致內蒙古自治區農村牧區貧困的主要原因。路錦非、曹艷春改變了以往單純從收入角度測量貧困的方法，提出貧困應該從收入和支出兩個方面進行測度，以剛性支出大于貧困作為衡量貧困的標準。并且提出根據貧困的種類、等級和脫貧能力進行有針對性的救助。胡敏華總結出，盡管我國反貧困事業取得巨大的成就，仍舊存在許多關于扶貧效率的問題，如農村扶貧的投入效率面臨嚴重的“邊際收益遞減”現象；龐大的低收入人口構成了現實和潛在的“返貧”壓力；與農村貧困問題相關的農民或農戶的增收持續性緩慢；國內扶貧標準與國際通用標準存在著差異；以消除絕對貧困為核心的扶貧工作，還沒有真正觸及深層次的貧困問題；缺乏農業生產和農產品交易的風險保障機制，使農業內在的弱質性最終傳遞到農戶頭上；地區導向的扶貧經常導致扶貧工作與實際情況錯位等等。

3 我國扶貧政策發展變遷梳理

我國政府長期以來高度重視反貧困事業，改革開放以來，我國的扶貧事業大致已經完成了四個階段。一是大幅度減貧階段（1978～1985年），這一時期反貧困取得的成就主要是通過體制改革實現的，農村家庭聯產承包責任制的推行，使農民的生產積極性大幅提高，糧食產量大幅增產，與此同時，農產品流通體系逐步確立，農產品價格大幅提高，農民收入大幅增長；二是開發式扶貧階段（1986～1993年），這一時期中國反貧困的重點開始從救濟式扶貧向開發式扶貧轉向，國家確立重點扶持老、少、邊、窮地區的政策方針，改善當地基礎設施，為當地脫貧致富創造條件；三是扶貧攻堅階段（1994～2000年），1994年，國務院頒布《國家八七扶貧攻堅計劃》，該計劃強調用八年的時間重點解決7000萬人口的溫飽問題；四是大扶貧階段（2001～2010年），這一時期，以“整村推進”為標志，扶貧瞄準開始以縣為單位向以村為單位過渡。2001年9月中國政府開始把“整村推進”作為重要理念和重要模式引入扶貧開發。強調做好村級扶貧發展規劃，強調扶貧資源到村到戶，這預示著中央扶貧資金的分配開始由縣級瞄準向村級瞄準轉移。

經過三十多年的扶貧開發，易于脫貧的地區和群眾都已經脫貧，剩下的都是難啃的硬骨頭。所以新時期的扶貧工作不能像以前一樣存在“粗放漫灌”的制度設計缺陷，因此“精準扶貧”的理念應運而生。2011年12月中共中央、國務院印發了《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》，提出了“到2020年，穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房。貧困地區農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發展差距擴大趨勢”的總體目標。為了實現扶貧開發的這一總體目標，黨的十八大以后，習近平總書記在2013年11月考察湖南湘西時首次提出“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”，此后“精準扶貧”這一政策概念和“精準扶貧，精準脫貧”的觀念引起了社會各界的廣泛關注。

4 我國扶貧政策中的問題探究

通過農村體制改革推行家庭聯產承包責任制的大幅減貧階段，重點從救濟轉向開發的開放式扶貧階段，國家八七扶貧攻堅階段，以“整村推進”為標志的大扶貧階段，這三十幾年來四個階段的扶貧工作中，我國的貧困人口大幅穩步減少，貧困發生率也逐年下降。從改革開放以來即扶貧政策建立與扶貧工作開展初期到黨的十八大之后，扶貧政策的主旋律經歷了一個從“大規模針對貧困區域整體”到“精準扶貧”的變化過程，目標逐漸細化和具體，政策發展向更加精確的趨勢發展。在這個過程中，尤其是現在注重的精準扶貧政策中仍然存在著許多問題和缺陷。

精準扶貧政策包括精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核四項內容。

精準識別是指通過申請評議、公示公告、抽檢核查、信息錄入等步驟，將貧困戶、貧困村有效識別出來，并建立貧困戶和貧困人口檔案卡，摸清致貧原因和幫扶需求，這是落實精準扶貧政策的前提條件。一般來說，以一個家庭的支出狀況衡量其貧困程度是操作性和實踐性強的方法，貧困地區的家庭面臨疾病、教育等困難時，“因病致貧”“因學致貧”的現象就會大量存在，所以“一看房、二看糧、三看勞動力強不強、四看家中有沒有讀書郎”的“四看法”經驗在地方是通用的辦法，但是無法在數字上進行精確統計。而除此之外，我國國家貧困線計算以及貧困戶的決定是以家庭年收入來進行的，存在很大困難。由于農村農民的收入大多數是實物和現金，收入為工資的家庭也多數是在城市中務工所得，所以難以統計。因此在精準識別的過程中存在很大的困難，由于大量的農民收入是現金收入和實物收入，精確的農戶收入計算統計幾乎不可能實現，因此導致相對貧困變得難以識別。絕對貧困的家庭很容易通過“社區瞄準”進行識別，村民在評議決定貧困戶的環節又會受到各種人際關系家庭等因素的影響，容易產生貧困戶與貧困邊緣戶間的模糊地帶，甚至貧困戶的農戶經濟收入和家庭條件比沒有選貧困戶農戶更好。再者，相對貧困戶與非貧困戶之間的界限也十分模糊。這種情況下面，國家若給貧困戶以多重政策優惠和現金補助等各種政策傾斜，就容易引發矛盾。

精準幫扶是精準扶貧政策的核心，是在貧困戶和貧困人口準確識別基礎上，根據貧困的成因采取針對性的措施進行有效幫扶，因貧施策、精準到戶到人是精準幫扶的關鍵，重點通過發展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。阿馬蒂亞·森認為，“只有讓人們享有更大限度的行動自由，擁有更多的機會，做出更多的選擇，才能從本質上消除貧困?！?在自然條件惡劣、生態環境脆弱、不適宜人類居住的貧困地區，可以通過易地安置和生態補償進行扶貧。而在其他情況的貧困地區，為貧困居民提供發展的機會比如進城務工或者經商的平等機會，以此擴大他們的收入來源，才是適宜的扶貧辦法。強調精準幫扶的精準扶貧政策，有“兩個70%”政策，即“財政扶貧基金中70%要用于產業開發，產業開發項目資金具體使用中70%要直接到戶”等具體政策。而貧困地區大多數是貧困山區，自然條件和農業發展條件不夠優越，開發難度大，產業扶貧成功的可能性非常小。在這些地區開發產業，會使大量扶貧資金的配置變得低效率，難以產生良好的效果。而如果重視農村土地制度、金融狀況、社會保障等領域的發展，將這些流失的資金投入到貧困地區的道路建設等基礎設施、醫療和教育等公共服務領域，則往往會有更大的效益。

精準管理是實施精準扶貧政策的重要保障，精準管理的重點在于扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。精準考核是提升精準扶貧工作成效的重要手段，是指針對貧困戶和貧困村脫貧成效，建立貧困人口脫貧退出和返貧再入機制，完善貧困縣考核與退出機制，加強對貧困縣扶貧工作情況的量化考核，強化精準扶貧政策實施的效果。目前我國大多數容易脫貧的人口和地區已經脫貧，剩下的大多數是脫貧難度大的人口和邊遠貧困地區。而在“精準”二字的要求之下，某些地區的扶貧要求過急過快、扶貧方案過于精細和具體，對于無法精確統計衡量的問題，這些都不利于扶貧工作的實際操作與開展。如果扶貧缺乏對貧困戶主體性的強調，容易形成以政府為主導的“運動式的扶貧”，甚至造成“養懶漢”問題。對管理和考核的過度“精準化”要求，也容易造成地方政府盲目追求政績、扶貧資金和資源的低效配置、農村基層治理中矛盾增多等問題。

此外，五個階段的扶貧政策都瞄準了廣大的農村地區，對城市貧困問題重視力度不夠，缺少針對城市的反貧困政策。改革開放前，我國城市的貧困問題可以通過較為平均的工資分配、城市社會救濟制度等得到很好的解決。在此之后，隨著我國經濟發展和各種經濟與社會政策的調整變化，城市居民的收入水平分化不斷加劇，收入差距不斷擴大，下崗失業、疾病醫療、子女教育、住房困難等致貧的現象在城市中也廣泛存在。城市的扶貧政策體系中包含提供就業信息、介紹就業、提供再就業培訓，促進非正規就業等就業政策；養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等社會保險；下崗職工基本生活費補貼、最低生活保障制度、“送溫暖工程”等社會救助；教育扶貧、住房和醫療救助、稅費減免、促進全社會的扶貧帶困等其他政策。盡管城市的扶貧政策已經形成了較為完善的體系和框架，其中仍然存在不穩定、不成熟、制度化不夠等問題，除了最低生活保障制度外，其他多數在實際操作中都存在操作性不強的問題。隨著老齡化加劇，老年人貧困也成為城市貧困中的突出問題。而單親家庭和未成年人貧困，城市外來人口等貧困問題，由于社會排斥和缺少發展機會等因素，也對城市反貧困政策產生了巨大的挑戰。

5 結語

30多年來，我國扶貧開發事業取得巨大的成就，在世界的反貧困進程中形成了中國模式與中國經驗。我國政府隨著我國經濟和社會的發展情況以及扶貧階段的變化，不斷制定目標、調整政策以切合實際。從改革開放至黨的十八大之后，扶貧政策的重點從“大規模針對貧困區域整體”到“精準扶貧”變化，目標逐漸細化，政策更加精確具體，這是一種模式和理論的創新，也是扶貧事業的進步。

在這個過程中，政府也應當正視目前“精準扶貧”中存在的精準識別難度大、精準幫扶中的資金浪費和效益低下、精準管理和考核中容易造成的種種問題；同時增強對城市反貧困的關注，在政策和實踐中，統籌和協調城市和農村的反貧困工作，最終實現精準脫貧、共同富裕、社會公正的目標。

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