政府治理集體性勞資糾紛的策略選擇及其影響因素研究

李維陽 孟泉

（首都經濟貿易大學, 北京 100070）

1 問題提出

在勞動關系領域的研究中, 政府治理行為一直以來都是關注的焦點之一。結構功能論者通常將政府的作用局限在勞動法律與政策規約的作用之中。例如, 泰勒（Bill Taylor）等（2003）將勞動關系中政府的角色定位在監督者、規制者、損害控制者和調解與仲裁者之上。這一判斷雖然具有一定的意義, 但卻很大程度上忽略了我國政府本身從中央到不同層級地方的復雜關系, 以及其行為的復雜性。因此, 之后的一系列社會學、政治學視角的研究將政府在介入集體性勞資糾紛的行為作為深入挖掘的對象, 并產生了一系列新的研究發現。1

回顧關于勞動關系調整中政府行為的既有研究, 主要涵括兩個視角。其一是關注國家制度安排與政府治理結構的偏宏觀視角, 其二是關注產業糾紛化解中政府具體策略選擇與策略有效性的中微觀視角（陳峰, 2009）。前者力求考量國家制度、組織結構、權力運作方式等靜態因素對勞動關系運行的影響, 探討在既定的制度性背景之下勞動關系呈現出怎樣的特點及之所以呈現這些特點的原因, 試圖解釋產業行動難以發生或是被逐漸被化解的制度性根源,包括李靜君（Lee, 2007）分析政府宏觀治理的“分權化法制權威主義”（Decentralized Legal Authoritarianism）, 陳峰（Chen, 2010）指出的勞動個體權利和集體權利的立法差異與傾向性, 吳清軍（2012）提出的國家層面“指標管理”等,這一視角下的研究較少將地方政府調整勞動關系的具體策略與行為納入考量范圍, 未能揭示政府調整勞動關系的具體行為邏輯。相比之下, 第二種視角則更加注重運用經驗研究方法, 結合現實的產業糾紛案例探索政府的角色定位與應對之道。筆者認為在此種視角下有關政府策略模式有三個經典的論述: 蔡永順（Cai, 2008）經過對1995～2006年中國20個省發生的66個產業行動案例的分析, 指出當采取集體行動的工人團體堅持不肯讓步或是集體行動本身威脅到社會穩定、政策執行和地方政府形象時, 政府通常選擇“鎮壓式”（Suppression）策略予以回應; 與政府通常持有強壓式態度的觀點不同, 鄭廣懷（2010）提出了“安撫性國家”的策略模型, 在這一模型中, 政府以具體沖突案件的解決為導向而并非推動利益協調機制建設, 以便“模糊利益沖突”, 同時“言行分離”地將法律法規及政策文本作為參照而更多地依憑實踐形成的經驗解決問題, 并將整體層面的精神安撫與個體層面的物質安撫“點面結合”,最終在剛性的制度體系之外構建起應對產業沖突的柔性策略; 區別于這兩種將政府置于“矛盾協調者”立場之上的認識, 程秀英（2015）通過“循環式國家”的概念提出另外一種可能, 即政府實行策略的最終目的不是在于解決利益分歧, 而是通過在不同信訪辦之間、信訪辦和法院之間、地方各級機關和中央相部門之間搭建起的三個層次的圈層結構, 潛移默化地“馴服工人”, 從而使產業行動等不穩定因素歸順于“官方處理渠道”, 實現對集體性勞資糾紛的吸納與消散。上述三種模型雖然詳細解構了政府策略作用于產業沖突的微觀機制, 但筆者認為其研究仍有一些局限與不足。第一, 對政府策略選擇的復雜性認識不足。正如汪建華（2018）所言, 政府這一行為主體的引入使“勞工政治的圖景更為復雜”, 因為地方政府在處理具體的集體性勞資糾紛事件時力求充分調動各種體制、制度與技術資源, 其策略選擇往往不依循于鎮壓、安撫或吸納的簡單邏輯, 而更可能依循兼而有之的復雜邏輯。第二, 未將產業行動與政府政策選擇的互構性納入分析框架。在工人力量達到一定水平后, 政府很難以策略手段完美化解或吸納產業行動, 便可能選擇做出一定的妥協, 孟泉（2014）的研究表明, 地方政府更傾向于遵循兼顧經濟效益、社會穩定與自身合法性的“平衡邏輯”, 通過與工人的互動過程塑造“緩沖地帶”, 而在雙方的反復互動之下, 一種從相互妥協、到相互推動的互動機制得以形成。這意味著, 勞資糾紛的發展方向并非政府單方面策略選擇的結果, 而是政府策略選擇與工人策略選擇互構之下的產物（吳同, 文軍,2010; Meng & Lu, 2013; 雷曉天, 2016）。第三, 未關注到工人的個別利益。在上述三種模型中, 工人在集體性勞資糾紛中始終以群體姿態出現, 政府的策略選擇更多地針對基于一致利益訴求而形成穩定團結的工人群體, 然而在現實中, 基于個體經濟利益相似性而形成的團結可能十分松散,工人團結更可能呈現一種有別于“階級團結”的“實用主義團結”（汪建華, 2013）。一種可能情境下, 在短視效應影響之下, 工人可能會在取得短期可見的經濟利益（如補償金）之后選擇放棄通過集體行動獲取長遠利益（如社會保險）的機會。另一種可能的情境下, 工人選擇效仿那些個體訴求明確者的行為而加入到集體行動中, 以確保自身獲得等量利益回報, 構成類似于“抗爭性聚集”的團結形式, 組織化程度微乎其微（聞效儀, 2012）。此兩種情境下政府的行為邏輯將會向推動個別訴求解決的方向轉變, 而如果忽略利益個體性對于勞資糾紛平息的影響, 則會夸大政府策略的階級面向。在政府策略作用于勞資糾紛的具體機制之外, 政府在應對具體案件時的策略選擇上具有怎樣的行為邏輯, 其策略選擇受到哪些因素的影響, 策略又能否保持一貫的有效性？這些是本文更加關注的問題。

本文認為, 對政府策略選擇的邏輯進行研究, 之于當今社會頗具現實意義。一方面, 構建和諧勞動關系已成為當今社會勞動關系運行中的重要內容, 從其與集體勞資糾紛的關系來看, 帶來諸多不穩定因素的糾紛能否順利化解影響著和諧勞動關系能否實現并保持長期穩定, 而和諧勞動關系的建立又為預防糾紛、高效化解糾紛提供保證, 二者的相互作用關系, 也將政府在糾紛調處中的關鍵作用與其在和諧勞動關系建設促進中的主導地位聯結在一起（周春梅, 2011; 楊清濤, 2018）。因此, 探索政府在糾紛處置中策略選擇的邏輯, 有助于更具體地把握政府在推動和諧勞動關系建設中的工作機制。另一方面, 無論是在集體勞動權利的確認及保障上, 還是在地方政府處置集體性勞資糾紛案件過程中所應遵循的程序性規則上, 我國宏觀層面的勞動法律法規及政策都存在一定的缺失（吳清軍, 劉宇,2013; 肖竹, 2014; 徐景一, 2015）。受立法缺位的影響, 具體的集體性勞資糾紛案件的調處更多地有賴于地方政府自身的分析與決斷能力, 其處置策略將更多地參考案件的實際情況, 而非參照規范性的文本, 因而在策略選擇上更具靈活性與多變性。此種情況下, 針對個別地區集體性勞資糾紛中政府治理邏輯的經驗研究, 能夠在更廣闊范圍內的治理實踐中形成借鑒價值, 并提供一種將個別成功經驗上升為總體制度設計的可能。

由此, 本文將基于T市D區在2016～2017年發生的兩起由企業關停引發的集體性勞資糾紛案件（涉及企業分別為W和F）, 通過案例比較研究探討政府在應對集體性勞動事件時策略選擇所遵循的復雜邏輯, 將工人力量與政府策略互構的視角納入研究框架以分析影響政府策略選擇的因素, 并進而剖判其策略有效性的條件。之所以選取這一地區的兩家企業作為研究的對象, 一方面是因為D區隸屬于國家綜合配套改革試驗區, 即我國改革開放后的第二批經濟特區。在深圳等第一批經濟特區的經驗指導下, D區秉承“開放開發”的主題, 自上世紀八十年代建立開始便積極引進外資。外資的進駐給D區經濟發展帶來了與全球接軌的良好機遇, 但同時也給全區的勞動關系運行帶來了新的變數: 企業數量的快速增長使勞資糾紛案件發生日漸頻繁, 且在示范效應下事件影響極易擴大, 而眾多外資企業在管理文化上的差異也導致其勞動關系管理策略與本土制度產生諸多不適應, 這在勞資糾紛預防、糾紛案件迅速反應平穩處理和勞動關系靈活化規制方面給政府提出了更高的要求, 因此對該地區的研究在“創新社會治理”的大背景下極具典型性與研究價值。另一方面, 通過比較同一地區政府在相近環境下對待不同企業的策略選擇及策略效果的差異, 更有助于探討形塑政府治理邏輯的因素。

在研究方法上, 筆者首先通過查閱案情文字材料的方式對案件進行初步了解, 之后采用了深度訪談的方式收集資料。在調研階段, 筆者先后對W企業和F企業兩例個案中的相關人員進行了三次深度訪談, 每個案件的訪談主要分為四個部分, 包括對一線工人的訪談, 對企業工會主席及干事的訪談, 對企業HR及管理層的訪談2和對區管委會、區人社局及區工會領導的訪談, 正式訪談25例, 其中D區政府及相關部門訪談10例, F企業相關人員訪談8例, W企業相關人員訪談7例, 訪談內容圍繞勞資糾紛的發生、發展及政府參與協調的全過程展開, 具體問題涉及勞資糾紛緣由、集體行動情況、企業內部協商情況、政府介入策略等多個方面。此外, 有關這兩個案例的網絡信息和公開材料也成為本文觀點依據的重要材料。

2 政府應對集體性勞資糾紛的策略選擇

2.1 W企業勞資糾紛

2.1.1 糾紛產生

W企業于2013年4月并購D區一家電子產品制造公司Q, 接盤后正式成立駐D區分公司（下文以“W企業”代指該分公司）, 主營電子產品代工業務。企業為全美資企業, 在D區共有職工1900多人, 其中簽訂無固定期限勞動合同的員工占到近70%, 大部分為被并購的原電子產品制造公司老職工。

2016年4月, 由于W企業在D區的唯一大客戶將產業鏈整合至他省, 企業訂單量受到嚴重影響, 生產線基本停滯, 由此企業計劃將生產線整合至其他地區的分公司。7月30日, W企業單方面宣布停產并于當天開始轉移機器設備, 此舉涉及全企業1900多名員工的安置補償問題。企業表示在停產清算期間正常發放工資及繳納社保, 但并未明確闡明具體補償方案。W企業部分職工于7月29日、8月1日兩次到D區總工會群訪, 要求區政府介入督促企業方就具體解散補償問題給予答復, 此舉拉開了W企業集體性勞資糾紛的序幕。

2.1.2 政府的應對策略

政府在糾紛發端期即開始進行穩控為主、指導為輔的介入。群訪發生后, 在區政府牽頭下, D區工會、人社局、公安、法援、企聯等部門負責人組成的勞資糾紛處置聯動小組（下文簡稱“聯動小組”）及時啟動應急預案, 赴現場進行秩疏導協調, 同時引導勞資雙方進行理性溝通。區管委會領導隨后召開了專題會議, 確定了糾紛調處的初步構想是“盡可能爭取企業內部協商妥善處理補償問題”,并強調各部門合力做好穩控工作。8月8日, W企業負責人約見管委會領導, 工會、人社局、貿發局、信訪辦、公安分局等多部門負責人參加約見, 各部門對企業負責人進行了法律政策指導, 并從集體協商的實際操作層面提出了建議。W企業負責人表示會充分考慮各方意見, 依法穩妥地做好職工安置補償事宜。

企業管理層在8月9日公布基本安置方案后, 糾紛雙方進入協商階段。各部門進駐企業廠區開展政策答疑、協商指導、秩序維持等工作, 并在首輪協商中促使勞資雙方就補償金基數初步達成一致意見, 企業方承諾于五個工作日后就員工的其他訴求進行答復。政府的先期介入減緩了矛盾加劇的進程, 但仍未遏止其向集體行動的方向發展。8月16日的第二次集體協商并未達成實質性成果, 致使勞資雙方形成僵持局面。其后企業員工分別到區管委會和區政府進行了兩次百人以上集訪以向企業及政府部門施壓,聯動小組均及時趕赴現場進行理性維權指導, 同時有公安出面維護現場人員人身安全及周邊秩序穩定。區信訪辦根據《信訪條例》下達了不予受理通知并告知職工通過仲裁、訴訟等途徑解決問題后, 集訪人員散去, 區管委會領導批示人社等部門繼續聯系W企業主要負責人回到D區處理相關事宜。在政府的壓力式推動下, 勞資雙方展開新一輪集體協商, 經過第三、四輪集體協商, 勞資雙方就補償金工資基數6350元、基本補償金“N+5“計算的方式等問題達成一致。協商后, 企業方啟動對補償方案無異議的員工的簽約工作, 聯動小組到場進行指導、答疑、維秩以推動簽約工作平穩進行。聯動小組的一位負責人在訪談中提到:

“這個水平（N+5）再加上6350的基數, 高出法律規定很多, 所以這個協議是沒什么問題的, 工作重心主要放在降低工人不合理期望上, 還是要通過釋放一定壓力防止群體性事件, 輔以正面引導, 才能實現目標?！?

可見政府在此階段的工作思路仍以強化穩控為主, 兼用柔性策略培育工人的理性, 逐步推進矛盾的消解。

然而, 雙方糾紛并未因協商程序結束而告一段落。在首批共245名職工完成離職補償協議簽署后, 9月12日,150余名職工因在工齡計算、社保續繳等方面存在不滿而到T市政府門前集訪, 聯動小組會同市公安、法援等部門符現場進行疏導, 鑒于仍有因個別利益訴求發生集訪的可能, 聯動小組啟動針對尚未簽訂協議的員工的逐一溝通工作。管委會在最后階段的工作部署中, 要求公安對未簽約員工中的重點人員保持高壓態勢以防止煽動集訪等言行出現, 同時要求工會、法援等部門約談重點人員進行關懷、教育, 正向引導未簽約職工理性維權。在聯動小組疏導協調之下, 截至9月28日, 未簽約人員僅余31人, 轉向仲裁、訴訟等途徑解決問題。隨后, 管委會牽頭監督員工退檔、保險關系轉移等工作, 并在W企業廠區主持兩場招聘會, 此次集體性勞資糾紛調處告一段落。

2.2 F企業勞資糾紛

2.2.1 糾紛產生

F企業注冊成立于上世紀90年代, 主營汽車電子產品及相關零部件制造、加工與銷售、修理及相關服務。企業建立之初為中日合資, 后經中方撤資, 成為全日資企業, 公司生產經營期間未發生過規模以上勞資爭議。

2017年4月10日、5月8日, F企業高層兩次約見D區管委會領導報告情況, 稱受市場萎縮、訂單減少等影響,股東決定提前解散, 此舉涉及企業內近600名職工（其中包括200多名勞務派遣人員）的安置補償問題。5月10日,企業召開管理職員會議, 初步提出了管理層的解散安置計劃, 并建立了10人的解散安置工作籌備小組（包括7名日方管理人員、1名中方管理科長、1名中方人事科長和中方工會主席）。當天從非正式途徑獲知企業解散消息的10名員工（包括7名執長、1名技術員和2名有過工傷經歷的一線員工）找到工會主席, 要求工會就具體的安置賠償方案向全體員工下達正式通知, 隨后員工建立起近200人的微信群將消息進一步傳播。次日中午, 部分員工以圍堵的方式向總經理討要說法, 總經理承諾在5月12日早會上公布初步方案。涉及解散進度安排、補償細則、協商日程等問題的第一版方案公布后, 大量員工拒絕回到工作崗位上以示不滿。第一次勞資溝通的低成效, 成為集體性勞資糾紛對峙局面形成的開端。自此, 小范圍的生產線停工開始在企業內頻繁發生, 在執長（生產線基層管理人員）的協調之下, 停工持續時間不長, 大部分員工情緒穩定后選擇繼續開始正常工作。

2.2.2 政府的應對策略

在勞資糾紛正式展開前, 區管委會就已經開始聯合區人社局和區總工會有意識地介入。在5月8日企業高層第二次向管委會匯報情況時, 管委會領導首先對F企業進行了挽留, 并就企業堅持解散后應做好的后續工作進行了叮囑, 強調要在保證安全穩定的情況下重點處理好職工的安置補償問題。關于這次約談中區政府的主要工作思路, F企業工會主席在訪談中談到:

“董事長最初到區里拜訪的時候（4月10日）, 第一次去的是管委會, 之后他再去的時候（5月8日）三方都出面了, 在這個場合下人社和工會就跟他說了必須通過集體協商的方式來解決?！?

從該表述中可以看出, 政府在勞資糾紛尚未正式顯現的階段, 在策略選擇上依循了“企業自決為主”的邏輯, 主張以企業內部的集體協商化解矛盾, 實現企業解散的平穩化運作。在工人獲知消息并向工會討要說法后, 區人社和區工會相關領導就如何答復員工、安撫員工情緒等問題對F企業工會主席進行了簡單的培訓。同時, 就“討說法”過程中出現的1名職業病職工家屬圍堵、威脅日方管理的突發事件, 區三方會同公安、法援等應急部門及時介入對重點人員采取警示措施, 并制定了應對規模以上集體行動等突發情況的預案。

在區三方推動下, 勞資雙方集體協商進程有序展開。鑒于并未發生規模以上的集體行動, 管委會有意識地降低公安等維穩部門的介入力度, 以防止勞資雙方壓力過大進而影響協商的進行。5月12日, 勞資雙方首次溝通以員工的不滿告終后, 區三方開始介入勞資集體協商的準備工作,在員工意見征集、談判方案制定、談判技巧選用、集體行動預防、應急保障等方面對工會及員工代表進行了指導。在區三方的監督下, 5月18日, 工會將匯集整理好的員工意見反饋給企業管理層, 雙方開始進行第一次預協商交換意見, 公司對員工提出的部分問題進行了答復, 但并未給出具體的補償方案。在之后的第二次協商中, 工會代表員工提出“NX”式補償金計算方式, 但管理層表示反對并堅持以往的“N+X”式補償金計算方式, 致使第二次預協商仍未就關鍵的補償金問題達成一致意見。此后, 為防止僵持狀況的產生, 區三方介入并在協調會上向勞資雙方提出了指導性意見, D區管委會一位參與此事件的領導在訪談中的表述:

“……后來跟人社局開會的時候, 我說這個（NX方案）是之前K電池企業用過的, 你們（企業管理層）應該考慮,其實公司也愿意多勞多得, 這個方式就是多勞多得……除了這個1.6N, 職工還提出了多種方案, 比如Q企業的方案,包括‘6350（工資基數）方案’, 如果職工說按照這個方案確定, 你們（企業管理層）就虧的更多了, 其實職工提出XN還是很好的, 給了企業多種選擇, 多了一種工作思路?！?

這一意見在推動集體協商順利進行上發揮了顯著作用, 經過前兩輪預協商后, 第三輪正式協商中, 企業方與工會就補償金計算問題很快達成“1.7N”的一致意見, 并對工資基數、附加補償金、獎勵金等次要項目進行了確定, 最終方案使員工補償金倍數的平均水平達到2N, 這一方案后經員工大會表決通過。

正式協商結束后, 勞資糾紛的處理進入后續工作階段。區三方對企業與員工一對一簽署勞動關系解除協議的過程進行了監督。針對三期、傷病等社會困難員工, 企業工會根據D區政府制定的審核標準對全部申報進行了篩選, 與符合條件者進行了單獨溝通并簽署協議。協議簽署工作結束后, 管委會于F企業廠區組織了三場招聘會。至此, F企業的集體性勞資糾紛得以平穩而順利地解決。

2.3 解構政府策略選擇: 全方位遞進式邏輯

綜合兩起集體性勞資糾紛案件來看, 政府在應對策略上有以下相似之處: 其一, 在兩起案件的處理上, 政府既沒有單純地以公安力量強行鎮壓, 也沒有僅依賴勸導、許諾等安撫性手段緩和矛盾或是一味地藉由“辦事流程”的制約效應促使糾紛自行化解, 而是更傾向于管委會牽頭,人社局、工會、公安、法援、企聯等多部門聯動, 從意見給予、政策解讀、協商指導、安防穩控、流程監督、后期保障等多方面介入, 發揮不同部門的職能共同推動事件的平穩解決; 其二, 從事件發展的時間線來看, 政府在不同階段的策略選擇均有變化, 針對事件的不同走向在全方位介入基礎上對各部門工作進行取舍, 強化或減弱介入水平,以突出重點職能的發揮。對此, 本文試圖從案件發展階段及政府職能定位兩個維度, 具體描繪政府應對集體性勞資糾紛的邏輯, 如下表所示（見表1）:

在發展階段維度, 本文試圖將政府介入集體性勞資糾紛的發展并予以調處的過程劃分為三個階段, 即勞資糾紛顯現階段、勞資糾紛調處階段和糾紛后續協調階段。具體而言, 首先, 在勞資糾紛顯現初期, 政府為避免在處理勞動爭議時可能產生的龐大資源耗費而提前行動以預防勞資糾紛爆發, 即事前干預（肖竹, 2014）。其次, 在勞資糾紛爆發后, 政府鼓勵勞資之間進行對等談判, 將集體性勞資糾紛引向企業內部集體協商的解決途徑（聞效儀, 2012; 蔣婷,2014）。在集體協商過程中, 政府回歸“監督者”的角色,在協商籌備、商談階段發揮輔助作用的同時, 對協商過程各階段的行為進行規制（蔣婷, 2014; 王黎黎, 2014）。當調解、協商、談判等機制無法有效化解糾紛時, 勞資雙方出于自我保護或脅迫對方以推動集體談判的目的而采取產業行動, 此時政府直接介入對產業行動進行干預控制, 促使勞資雙方回到協商或談判過程（常凱, 2017）。最后, 在糾紛調處的末期, 政府對集體協商等交涉機制所達成協議進行審查, 并就其的簽署、履行過程進行監督（王黎黎,2014）。對于仍未化解的勞資糾紛, 則在政府的監督指導下通過仲裁、訴訟等程序解決。

表1 政府應對集體性勞資糾紛的策略選擇邏輯

在職能定位維度, 汪建華（2018）通過對珠三角地區的集體勞資糾紛的分析, 將政府在糾紛化解機制中的職能概括為監控預防、糾紛調解、欠薪補償和強制維穩四個方面。借鑒這種歸納方式, 結合W企業與F企業集體性勞資糾紛案例的分析, 筆者將政府及其領導下聯動工作的各部門在具體事件中的職能面向依其主力部門進行整合, 提取出維穩控制、建議指導、疏解協調、監管督促和制度制約五項內容。就其職能在勞資糾紛不同階段的具體運作邏輯而言, 在維穩控制方面, 政府調動公安等部門在常態監控機制下迅速對可能發生的群體性事件進行反應并制定穩控預案, 在糾紛產生及勞資集體協商階段適當調用警備力量保護當事人安全, 并以勸阻、教育等手段對工人集體行動進行干預, 必要時對有煽動行為的個人及誘導性事件進行糾正處理, 在協商后協議簽訂階段維持秩序, 在糾紛未解決而轉向仲裁、訴訟后嚴防有害社會穩定的事件發生;在建議指導方面, 政府領導下的人社、地方工會和企聯（商會）, 在糾紛預警期及時約談勞資雙方, 對糾紛化解提供思路上的指引, 在協商階段以第三方協調人角色介入協商過程, 號召工會及人社在協商策略、溝通技巧方便提供技術支持,并對協商達成一致后協議簽訂、手續辦理等向勞資雙方提供針對性指導; 在疏解協調方面, 以工會、法援等為主導的多部門對先行反映問題的工人群體進行安撫性回應以防止事態惡化, 在集體行動爆發及勞資協商階段進行政策法規宣講及認識糾偏, 通過心理疏導緩和員工情緒,對重點人員進行教育引導其理性維權, 在后續工作中注重困難員工關懷、失業人員招聘會組織協調的事宜; 在監察督促方面, 勞動監察為主導的各部門在糾紛顯現階段負責對企業用工行為進行調查, 排除違規情形以搭建勞資協商的平臺, 并在全程對各部門職能發揮進行監管督促, 尤其關注協商過程、協議簽訂、特殊情形（如工傷等）認定及補償等過程, 同時對勞資雙方在法規政策適用方面的誤解進行澄清; 而在制度制約方面, 政府通過地方性政策、法規的制定, 就爭議的解決方式向勞資雙方提供基本的行動指引, 在集體協商過程中明確規范化流程, 為雙方訴求水平的確定提供標準, 在后續的三期、困難員工認定等特殊問題上提供參考依據, 同時在政府協調下, 勞動仲裁委、法院等部門接手爭議后續的審理、判定工作。

該邏輯下, 一方面, 政府能夠從事件發展的各個面向及時做出反應, 全方位防控可能使糾紛擴大的各種誘因;而另一方面, 這種遞進式邏輯使政府在不同階段的職能發揮上有所側重, 避免出現不當介入的情況, 例如在糾紛還未顯現時調動公安力量布防布控對勞資雙方施壓, 或是在勞資雙方缺乏預先溝通的情況下主導集體協商的開展, 此類“越階”介入將會在很大程度上影響勞資雙方的積極性與協商效率, 進而降低平穩化解矛盾的可能性。

同時值得注意的是, 在W企業和F企業勞資糾紛調處過程中, 政府雖然采用了相似的應對邏輯, 但在各階段具體的策略選擇有不同側重, 如政府在W企業案例中強調以“維穩強控”為主線, 在事件發生之初倡導勞資自主協商,之后則逐步將重點轉向教育引導; 在F企業案例中政府則始終以“勞資自決”為工作理念, 協商前注重雙方主體協商能力的培育, 協商正式展開后重點轉向協議內容的建議指導和協商進程的適度干預。在全方位遞進式邏輯下, 究竟是哪些因素促使政府在應對具體案件的策略選擇上有所側重地進行取舍？這一問題的解答有助于探清政府邏輯的由來, 本文將在下一部分對此進行闡述。

3 政府策略選擇的影響因素

如果將集體性勞資糾紛的調處視為權利的博弈, 那么其涉及的參與主體——勞、資、政三方則是剖析這場博弈的重要切入點。孟泉（2013）的研究表明, 政府治理勞資糾紛乃是遵循“一種卷入了地方治理傳統的和策略且基于經濟效率、社會穩定與國家合法性的平衡邏輯”, 而除政府以外, 參與勞資糾紛調處這場博弈的工人、工會和雇主同樣擁有各自的行為原則, 而博弈的最終結果, 則是在“四個主體不同的邏輯碰撞”之后, “各方主體在一定的政治空間下實現最終的相互妥協”。由此看來, 政府的策略選擇一方面源于對包括政府自身在內的各方主體能力、地位、需求等客觀要素的考量, 另一方面也受到另外三個主體行為邏輯的影響（徐景一, 2015）。因此, 本文將從參與勞資糾紛調處的各個主體的客觀特征、意識形態和行為邏輯等方面, 結合W和F兩家企業的勞資糾紛案例, 具體分析影響政府策略選擇的因素。

3.1 政府

首先, 政府在集體性勞資糾紛調處上的經驗豐富程度直接影響政府的策略選擇。D區人社局一位領導在訪談中提到:

“D區是T市重要的經濟功能區, 企業眾多且分布密集, 糾紛發生頻次也高, 管委會在處理類似問題上經驗豐富, 平時常態監控很全面, 出現問題很快就能出方案, 各部門之間聯動工作效率也很高?！?

D區在經歷過大量類似案件之后, 積累了相當豐富的經驗,建立起了相對健全的監控、預防、反應、聯動工作機制,因而無論是在應對W企業還是F企業案件的策略選擇上,D區政府都并未在糾紛產生之初進行直接的、強控式的干預, 而是主張優先通過企業內部協商解決問題。

其次, 政府的行為邏輯在“勞資自決”優先的策略選擇上也起到了一定作用。自2015年起, D區政府開始在全區企業重點推廣“X項目”,旨在推動企業內部勞資溝通渠道的建設, 強調企業方“真誠地傾聽員工的聲音”, 重點關注員工的訴求, 及時針對員工所提合理事項進行改善以減少勞資摩擦, 并定期向區工會匯報工作開展情況。到2016年, 該項目已取得一定成效, D區企業內部常態溝通機制覆蓋水平逐步提升, 勞動爭議數量有所下降。區政府有意繼續推進該項目落實, 并將企業內部勞資溝通視為矛盾預防與化解的重要手段, 因而在W企業和F企業的糾紛案件調處之初更傾向于依循內部協商的路徑。

3.2 工人

由于企業的停產解散在很大程度上影響工人未來的生計, 而為了盡可能彌補長遠來看勞動關系解除而帶來的巨大成本, 大多數工人都會熱切地參與到爭取更大短期利益的行動中, 因此工人成為了形構政府策略選擇的重要因素。而通過比較W企業和F企業兩個案例可以發現, 工人主體上的差異在很大程度上影響了了政府策略選擇的傾向,這些差異主要包含以下三個方面:

其一, 工人數量。W企業在D區非勞務派遣職工有1900名左右, 而相比之下F企業則只有400名左右, 這意味著政府在W企業勞資糾紛調整中面臨的工人集體行動風險較F企業來說大很多, 而一旦W企業工人采取大規模集訪、游行等行動, 將會給社會穩定帶來極大負面影響,因此政府在前者的處理上更注重穩控策略的采用。

其二, 法規政策知識水平。據D區工會一位先后參與兩起案件處置工作的干部所述, W企業的大多數員工對勞資糾紛調處的相關法規政策等制度性內容了解較少, 因而“在企業還未公布補償方案的情況下, 就開始集訪表示抗議”, 部分工人在其后的協商過程中“漫天要價, 提出很多找不到法律依據的不切實際的訴求”, 而F企業員工則在獲知企業解散決議后, 選派工人代表組建10人小組催促資方制定補償方案, 雖然在集體協商開始前“也有小范圍的抗議行為”, 但能夠在協商過程中“提出很多關鍵問題, 比如工資基數、實習期工齡計算”。F企業的員工“十分了解補償金的法律標準, 提出的很多計算方案都是可行的”, 這在很大程度上提升了勞資雙方的溝通的效率, 因而政府傾向于以建議、指導的形式參與到集體協商中; 而W企業員工相關知識的低儲備, 則導致了工人過高的期望與勞資溝通的不暢, 政府則需要一邊通過勸導、教育等手段降低工人期望, 一邊采取強有力的干預控制手段推動勞資協商的持續進行。7

其三, 行為邏輯或訴求手段。W企業的員工中, 被并購的原Q企業老員工占一半以上, 這部分人員在企業并購的過程中, 通過工齡買斷獲得了一次性補償, 該補償計算的基數采取“低于社平工資按社平工資計算, 高于社平工資按實際工資計算”的確定辦法, 相較于當時D區的補償金平均水平, Q企業給予的補償金十分可觀。在過往協商經歷的影響下, W企業員工在反應訴求時自然而然地以Q企業做法而不是法律標準作為參照, 同時抱有在工作年限計算上“接續在Q企業期間工齡”的僥幸想法, 認為“只要集體抗議, 就能實現訴求”, 而一旦企業以相對較低的法定標準作為還價方案, 員工極易爆發不滿情緒并采取集體行動進行抗議。因而政府在對待W企業員工的態度上,較少側重安撫而更多地傾向于施壓、教育和引導。相比之下, F企業員工因為擔心“日方管理員跑路”而得不到補償,其行為邏輯則更顯保守, 包括對于補償方案的試探性詢問,采用范圍小且持續時間短的停工來宣泄不滿, 在協商過程中有策略地退讓等等, 因而政府在F企業員工的態度上,則盡量避免施壓行為, 以協調人的身份介入集體協商進行建議、指導來推動糾紛的解決。

3.3 工會

從案例的比較中可以發現, 工會的建立與否是決定政府策略選擇方向的重要客觀因素。W企業并未建立工會,在糾紛處置過程中, 員工的訴求主要通過員工代表向企業管理層傳達, 而由于員工缺乏協商經驗, 員工代表與管理層的協商過程效率低下且易受情緒化因素影響, 政府便需要不斷介入協調以維持協商的繼續進行。F企業已建立工會, 并設立專職工會主席, 工會主席在整起事件中成為將工人動態及時告知管理層并向工人轉達各類通知的重要媒介, 工會帶領下的會員代表作為全體員工利益的代言人與企業方進行協商。F企業工會主席指出, 出于對工會的信任, 員工愿意在不摻雜個人情緒的情況下理性地提出訴求,并認可工會及會員代表作為其代言人在協商中代為發表意見。8相對規范的協商秩序與相對平和的協商氛圍使政府進一步降低穩控力度, 給勞資雙方留出更大的自由協商空間。作為同樣受到企業解散影響的部門, 工會對員工境遇表達了充分的理解, 藉此拉近了與員工的關系, 進而通過組織員工召開協商籌備會議等形式發揮一定的安撫與引導作用。從政府的立場看, 企業的內部安撫與引導降低了采取外部柔性策略的必要, 同時結合松弛的穩控措施, 可以說政府對F企業勞資糾紛的干預是淺層次、低水平的。

3.4 企業

通過將W和F兩家企業的勞資糾紛與同時期D區企業的由大規模人員裁減引發的勞資糾紛案例進行比較, 本文發現, 企業（或資方）的經營狀況與給付能力上在很大程度上影響了政府策略的傾向。如D區人社局勞動監察科一位負責人在訪談中所述:

“兩家外資企業在D區都只是分公司, 或者說只是一小部分生產線也不為過……相似的一點是, 兩家企業面臨的主要問題都是業務轉移而非經營困難, 其總部和集團企業資本實力都不弱……員工們提出的方案, 除去完全沒有依據的遣散費等部分, 即使是最初的報價方案, 企業也是能夠輕松接受的, 簡單來說就是‘不差錢’?！?

在資金實力雄厚的背景下, 兩家企業在補償金上均有較強的給付能力, 因而相比于同時期D區其他生產經營發生困難的企業, 政府對W和F企業通過內部協商達成讓大多數工人滿意的一致方案充滿信心, 因而在糾紛顯現之初,政府的策略選擇均向倡導“勞資自決”的方向傾斜。

此外, 企業的管理傳統與勞資糾紛應對意識也是較為突出的影響因素。W企業管理層承襲集團企業在類似事件上的處置慣例, 在企業做出停產決議后, 立即向全體員工通告計劃關廠時間（通常是通告日期的2個月之后）, 并同時啟動政府報備、停產清算、設備轉移、職工補償方案籌劃等多項進程, 這種在職工補償方案初見眉目前便開始轉移生產線的辦事傳統, 難免使員工因擔心“人去樓空”而產生恐慌, 而事先報備的缺失也使得政府的介入相對滯后, 兩方面因素共同作用迫使政府在介入之初就必須采用強有力的穩控方略。在糾紛的應對意識上, W企業管理層在前兩輪協商中未對員工的不滿情緒予以足夠的重視, 直接導致了多次集訪的發生, 刺激政府強化穩控力度, 提升對集體協商的干預水平。而在F企業, 受到日企中“春斗”、“秋斗”傳統的影響, 日方管理者對集體協商的接納程度較高, 促使企業在2006年建立了集體協商機制, 經過十年的運作, 通過集體協商解決問題已在企業上下達成共識。在糾紛顯現之初, 管理層便開始有意識地提出方案并同時征詢員工意見, 以預協商的形式增進彼此溝通, 此種情況下政府更傾向于弱化穩控力度, 降低對集體協商的干預水平,依靠企業內部機制逐步化解糾紛。

綜合工人、工會、企業及政府自身四個主體在影響政府策略選擇上的具體表現, 本文從影響因素分類的角度提出利益底線、經驗傳統與策略選擇三個概念作為劃分依據,以此作為橫向維度, 將不同主體的影響作用在W和F企業中進行對照并制成下表（見表2）:

就各個主體自身而言, 利益底線決定了其行為的最低目標, 經驗傳統主導了其行為邏輯, 策略選擇則是其為實現目的而采取的行為方式。從參與主體之間的聯系看, 各個主體間相互影響相互滲透, 在事件發展的各階段不斷參照其他主體的變化而調整自身的行動策略, 在策略選擇與再選擇的運動中, 推動糾紛走向解決。

在這個不斷重塑的策略選擇制衡體系中, 主體之間的相互關聯增加了集體性勞資糾紛化解的復雜性。從各主體角度來看, 首先, 政府所捍衛的社會穩定、沖突化解與法律制度作為糾紛調處的最低底線, 直接影響了工人和企業的利益底線確定, 政府所遵循的糾紛處理經驗傳統, 也在地區糾紛處理實踐的層面上被工人和企業納入到策略選擇的參考因素中（孟泉, 2014）。其次, 類似于政府的多主體因素考量, 力求維持有效性與合法性平衡的工會同時以勞資協調職能發揮和自身存在與發展作為利益底線, 其經驗傳統在企業內部來源于工人和管理層的經驗傳統, 在外部則受到政府經驗傳統的影響, 其策略選擇則在對政府維穩、對企業維序、對工人維權的多重面向下被政府、工人和企業三方策略所形塑（陳維政, 任晗, 朱玖華, 王西枘, 陳玉玲, 2016; 武雅彤, 王晶, 2017）。最后, 工人和企業在各因素上有著明顯的相互影響, 一方面, 當工人和企業均以事件解決而非相互對抗為目的時, 二者的利益底線將通過集體協商等勞資溝通形式追求一種相互制約下的動態平衡,同時由于工人與企業的相互依存, 共享以往糾紛調處經歷的二者有著相互對應、互為一體的經驗傳統, 并在策略選擇上相互制衡, 同時受到工會與政府策略的調整作用。

4 討論: 政府策略的有效性

通過對政府介入企業集體性勞資糾紛不同階段所采用的微觀策略進行描摹、歸納與審視可以看出, 有別于以往學者強調的鎮壓、安撫或吸納的單一邏輯, 政府策略選擇更接近于依循一種復雜的、聯結各部門職能并與事件發展共進的全方位遞進式邏輯。在這一邏輯建構下, 政府強化了對參與糾紛調處的工人、工會、企業各方主體及自身的多方面因素的考量, 在維穩控制、建議指導、疏解協調、監管督促和制度制約等構成的策略空間中有傾向性地制定與事件發展態勢相匹配的方案, 進而予以或強硬或柔性、或直接或間接的干預, 在兼顧公平、效率與合法性的情況下平穩化解矛盾。

此外, 如若進一步思考則不難發現, 即使是在相同的邏輯之下抱有相同的策略初衷, 政府策略加之于不同糾紛案件的治理效果依然存在差異。以本文所引案件為例, D區政府在前后間隔半年左右的W企業和F企業兩起案件調處上所依循的基本邏輯并無變化,在糾紛顯現之初, 政府都寄希望于通過企業內部自主協商推進事件平穩化解,因而在最初的策略選擇過程中, 政府在全面預案的基礎上,更側重于對勞資主體進行協商方向上的引導。然而從事件的整個調處過程看, W企業和F企業兩例個案卻存在多方面的差異: 時間方面, 前者處置過程持續近三個月, 而后者在停產決議下達員工的二十天后即完成了協議簽訂; 集體行動方面, 前者調處過程前后共發生四次百人以上規模的集訪, 也出現了千人滯留廠區表示抗議的情況, 而后者除生產線上的小規模短時間生產停滯外, 未發生成規模的集體行動; 集體協商方面, 前者共經歷四次集體協商, 其中前三次協商均以工人的不滿而形成僵持, 在政府的強力干預下, 最后一次協商才初步達成一致意見, 而后者共經歷兩次預協商與一次正式協商, 兩次預協商就補償金計算方法外的問題達成了一致, 正式協商則最終確定了補償金方案,總體來說協商氛圍較前者更為平和。本文認為, 這些差異表征能在一定程度上反映出, 在政府策略選擇的效果預期與實際效度之間存在一定差距, 政府策略并非始終有效。

表2 基于主體的影響因素分類匯總

不可否認的是, 形構政府策略選擇的政府自身、工人、工會、企業四個主體的客觀、主觀特征, 也在一定程度上約束著政府策略的效度區間。例如, W企業龐大的工人數量,使政府的強控制、強干預策略收效反而不如F企業糾紛調處中的弱控制、弱干預策略, 工會的建立與企業協商傳統的存在則使政府推進企業內部協商的策略在F企業實行的順利程度大大優于W企業。除前文提到的這些影響因素外, 筆者經過案例反思, 提出以下兩個因素作為補充:

其一, 對利益個體性的關注。有別于部分學者強調的工人群體的階級特征, 在現實案例中, 即使是身處集體行動組織中的工人, 其利益訴求也具有不可忽視的個體性。汪建華（2013）指出, “實用主義團結”下的工人為爭取自己或小群體的眼前利益, 既有可能走向更大規模的抱團行動, 也有可能各自為政。程延園、謝鵬鑫和王甫希（2015）也持有相似的觀點, 其認為政府應當避免單純以人數界定集體爭議而采用“小鬧小處理, 大鬧大處理”的治理邏輯,因為個體工人出于向政府行政部門施壓以實現自身利益訴求的目的而可能參與到停工、怠工等形式的集體行動中。當工人在個體利益相似的基礎上出于壯大行動隊伍以增強抗議效果的目的, 或是單純地效仿其他個體的行動以期獲得同等利益而采取抱團行動時, 政府能否關注到工人利益的個體性, 影響著其策略實行的效果。例如在W企業中,政府起初推行的勞資自主集體協商反而成為集體行動的導火索, 而在糾紛案件發展的中后期, 政府關注到工人群體內部因利益個體性而形成的松散團結, 采取重點人員教育、勸導、施壓的策略, 高效地推動了集體協議簽署的進程。

其二, 勞資溝通機制建設。孟泉和劉明月（2017）認為,政府發揮職能的基礎是與勞資雙方形成定期、有效的對話機制, 而在集體性勞資糾紛發生后, 已有的溝通渠道也能成為政府策略落實的助力。例如在F企業中, 勞資雙方依托工會、會員代表充當媒介, 建立起季度協商會議、月度勞資懇談會等形式的溝通機制, 在發生勞資糾紛后, 工人一方面因路徑依賴而更愿意首先借助已有的溝通機制而非集體行動解決問題, 另一方面也受到以往勞資溝通經歷的正面影響而愿意給予管理層一定的信任, 這無疑是落實政府平穩協商的矛盾化解策略的重要保證。

綜合以上研究, 在如何提升政府在集體性勞資糾紛處置中的治理能力并以此促進矛盾平穩快速化解方面, D區政府的經驗與做法對其他地區的政府工作實踐具有較大的借鑒意義, 本文將其概括為以下三點:

第一, 建立健全全方位遞進式的糾紛案件處理機制。各地政府應效仿D區政府的策略邏輯, 嚴密監測轄區內的勞動關系運行狀態, 及時發現集體性勞資糾紛的先兆, 從糾紛案件的萌芽期開始便著手確定整個事件的處置思路, 制定在案件發展過程中可能出現的包括集訪、集體停工、談判僵持等各種情形的應對策略。在案件發展過程中, 政府的調處工作應分成前期引導、適度干預、促成合意與后期協調四個環節: 在糾紛產生初期, 政府應激發勞資雙方的溝通意識, 通過企業內外部資源的調動與整合為勞資雙方搭建對話平臺, 著力引導糾紛向協商解決的方向發展; 在協商的前期準備及協商過程中, 政府應綜合發揮建議指導、宣傳答疑、維穩維秩、監察督促等多方面職能, 對勞資主體及集體協商進行適度干預, 保證協商流程的平穩推進; 當協商陷入僵局或出現規模性集體行動時, 政府在做好局面控制工作的同時, 應當切實參與到協商中對協商內容進行把關, 同時通過斡旋、施壓等有力的干預手段促成勞資之間的合意; 在勞資矛盾通過集體協商初步得到化解后, 政府應在協議簽訂、特殊職工安置等方面進行指導, 同時引導經協商仍未解決問題的個別人員通過仲裁、訴訟的正規途徑尋求處理, 防止其出現不當維權行為。同時, 全方位遞進式的處理機制還要求政府在各個環節的策略空間中保留一定的回旋余地, 切莫一味強壓或一味放任, 時刻保持對案件形勢的跟進進而適時調整處置策略, 以多樣化的策略安排應對多變的具體情形, 做到張弛有度、對癥下藥。

第二, 積極推進勞資溝通機制及渠道建設。一方面,政府應鼓勵企業建立內部的常態化、高效率勞資日常溝通機制并創設微信群、意見箱、飯桌會議等多種溝通渠道,倡導讓工人在日常工作中有意識地反饋訴求, 讓管理層隨時傾聽工人心聲并有針對性地改善工作; 另一方面, 考慮到企業內部溝通可能因勞資主體不成熟、機制缺陷等原因而陷入僵局甚至起到激化勞資矛盾的反作用, 政府應妥善利用企業外部的地區或行業一級的培訓、宣講等勞資溝通機會, 引導勞資主體走向更成熟的協商層次, 從而更容易找到平衡彼此利益的緩沖空間。企業內外部勞資溝通機制相結合, 旨在將矛盾化解在日常交流與對話中, 最大程度地預防集體性勞資糾紛的發生。而為充分實現這種預防功用, 政府應在溝通機制建立、溝通結果落實和溝通氛圍營造三方面加大工作力度, 具體而言, 政府應將溝通機制建立的情況納入企業勞動監察的重點評價指標體系中, 要求企業高層對溝通結果的落實情況進行自查自糾并設立專門臺賬進行記錄, 同時結合勞資溝通典范企業評選表彰和勞資虛假溝通、強迫溝通等不當行為的監督治理來確保企業內部良好的溝通氛圍。

第三, 注重集體性事件的差別化治理方式。在糾紛案件調處過程中, 政府應對表象上的集體勞資糾紛進行深層次的考量, 從糾紛根源切入予以差別化應對, 避免僅憑人員規模決定處置策略的做法。對于與集體合同相關的或涉及工人群體既有權利實現的糾紛, 政府在做好穩控工作的同時應嘗試通過調解促成合意, 調解不成后應引導雙方通過仲裁、訴訟渠道解決; 對于由勞動者集體的工資增長、勞動條件改善或其他提高集體合同水平的訴求引發的集體性糾紛, 政府應在依循全方位遞進式邏輯引導勞資雙方通過協商解決問題的同時, 發掘工人群聚的個體性誘因, 消除工人群體內部不理性、過分激進的從眾、效仿效應, 以此將已經發生的集體行動引導至協商協調機制中來, 通過集體性策略與個體性策略相結合實現對集體性糾紛的高效治理。

誠然, 本文雖然嘗試從微觀視角盡可能完整地揭示政府策略選擇的復雜邏輯和形構策略傾向及策略有效性的因素, 但由于時間、精力及個人能力有限, 未能將更多的個案納入到分析比對的框架, 案例數量上的不足在一定程度上影響了結論的代表性。希望本文能在此領域的研究中提供一個有價值的思考方向, 也希望今后能有更多的文章在政府應對集體性勞資糾紛的策略選擇方面有更為深入的探討。

注釋

1.常凱（2017）在《我國勞資集體爭議的法律規制體系建構研究》中將集體爭議劃分為“集體勞動爭議”、“集體合同爭議”和“集體行動爭議”三類,他認為“集體勞動爭議”本質上是“集體性的勞動合同爭議”, “集體合同爭議”指“因集體合同的簽訂和履行所引發的勞資集體爭議”, “集體行動爭議”或“行動型集體勞動爭議”指“勞資雙方通過集體行動來保障和爭取權利的的爭議行為”。而本文所使用的“集體性勞資糾紛”這一說法源自本文所引案例發生的T市D區勞動行政部門的話語體系, 在該話語體系中意指“企業發生關、停、并、轉、遷等生產經營方面的重大變化時, 工人因在利益分配上未能與企業達成一致意見而采取罷工、集訪等行動, 進而引發的勞資沖突”, 從其定義上看與常凱所指“集體行動爭議”更為接近。而筆者認為, 共同發源于“勞動爭議”的多種定義在具體案例上勢必有所重疊, 因而本文所用“集體性勞資糾紛”與目前學界內普遍混用的“勞資集體爭議”、“集體勞動爭議”、“集體性勞資沖突”等說法在含義上并無本質上區別

2.在企業內訪談對象的確定上, 主要選取了在兩家企業解散后仍留在D區工作或是D區本地人員

3.引自2018年7月22日D區人社局L科長訪談資料

4.引自2017年12月13日D區F企業工會J主席訪談資料

5.引自2017年12月13日D區管委會Z科長訪談資料

6.引自2018年1月24日D區人社局M主任訪談資料

7.參考2018年1月22日D區工會Z調研員訪談資料

8.參考2017年12月13日D區F企業工會J主席訪談資料

9.引自2018年7月22日D區人社局L科長訪談資料