提升基層治理能力的時代之困與創新路徑

哈尼克孜·卡地爾

摘要：黨的十八大以來，習近平總書記強調指出，治國安邦重在基層，基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落到城鄉、社區。全面提升基層治理能力，形成科學合理的治理結構，是實現新疆社會穩定和長治久安的戰略選擇和關鍵之舉。提升基層治理能力是保障人民當家作主的基本前提，構建社會主義和諧社會的必然要求，順應社會發展潮流的現實需要。隨著我國社會的迅速發展，基層社會治理環境發生了巨大的變化，也出現了一些問題和困境。為深入實施鄉村振興戰略，要加強和創新基層治理舉措，完善治理主體，樹立基層治理新理念，形成共建共治共享的基層治理新格局。

關鍵詞：基層治理;治理能力;提升;黨組織;基層干部

文章編號：978-7-80736-771-0（2020）01-107-03

基層治理實質就是對鄉村自然資源和社會資源及包括鄉村文化、政治、經濟制度、公共社會財富和服務的分配和處置，其目標是達到社會公平正義、經濟運轉高效、生態良性發展的目標。本文所論述的基層治理，主要是指以鄉村街道為地域范圍和載體的社會治理。夯實鄉村治理這個根基，加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化，是鄉村社會發展的關鍵環節和重中之重。推進鄉村治理現代化，必須始終堅持提升現代社會治理能力。

一、提升基層治理能力的必要性

（一）保障人民群眾當家作主的基本前提

隨著社會多元化發展，人民群眾作為社會治理的主體之一，參政意識逐漸覺醒。但是，對于鄉村而言，人民群眾受自身素質和傳統社會管理思想的影響，對自身周邊的社會公共事務較為淡漠，參政議政能力較弱，更多依賴政府的狀況依然存在。提升基層治理能力，必須始終堅持以人民為中心?；鶎狱h組織為實現更加有效的治理效果，必須正確引導和提高基層人民群眾的參政議政能力，調動參與的積極性，規范參與渠道，使人民群眾有更多的參政議政機會和場所，著力培養現代公民參政議政意識，使公民參與制度化。因為有效的公民參與，能減少社會抱怨、提升政府的公信力、避免社會沖突的發生。因此，可以說提升基層治理能力是人民群眾行使自身權利當家作主的根本保障。

（二）提高基層社會適應性的重要途徑

隨著科技的飛速發展，時代在不斷的變化，改革開放四十年后的今天，管理逐步向治理轉型，改革的不斷推進，使基層社會發生了巨大的變化，教育服務的普及和多元化社會的不斷推進，使人民群眾對社會服務的期待和要求不斷提高。為了回應人們對美好生活的需求，為了減少群眾抱怨和及時迅速化解社會矛盾，為了適應社會不斷發展帶來的變化，基層社會要不斷創新治理舉措、優化治理結構、樹立治理理念、革新治理手段。為滿足新時代下基層社會適應性的要求，需要不斷提升基層治理能力與之相適應。

（三）順應社會發展潮流的現實要求

目前，互聯網信息技術的迅速發展，讓人們生活更便捷、讓政府決策更科學，就在人們享受互聯網發展帶來的便捷便利的同時，互聯網的不斷發展隨身帶來有些風險，平臺用戶信息泄露、虛擬空間民眾的隱私和安全問題、部分農村年輕人不正確使用網絡而誤入歧途等現象不斷發生?？梢?，科技促進經濟發展，也使得新的社會矛盾和治理問題凸顯、繁多且復雜，原來所依賴的社會治理措施難以高效化解社會矛盾。為保持基層社會持續穩定發展，不斷提升基層治理能力與之相應，防范于未然。同時，不斷創新治理方式，重視運用現代信息技術，逐步打造“互聯網+”社會治理模式，有利于促進基層社會多元協同治理的實現，讓基層治理更加科學合理，因此不斷提升基層治理網絡化，加快基層信息化進程是順應社會不斷發展潮流的現實需要。

二、基層治理面臨的時代困境

近年來，基層社會治理能力不斷增強，治理水平明顯提升。但是，還有許多亟待改進的困境：部分基層黨組織治理功能弱化，基層干部綜合能力較低，治理中人民群眾缺位，治理的價值取向偏差，群眾基礎薄弱等。

（一）部分基層黨組織的社會治理作用“弱化”

多年來，黨的社會治理能力不斷增強，治理效果明顯提高，但是，還有一些亟待改進的地方，尤其是部分基層黨組織的社會治理作用亟待增強。首先，基層黨員干部隊伍整體水平與社會發展的要求不相適應?；鶎痈刹拷Y構不合理，整體素質不高。隨著政府職能的下移和基層黨組織職能的不斷增加，部分基層干部的素質已不能適應目前基層社會的工作需要，不能很好地發揮自身的帶動模范作用。其次，基層黨組織的作用不能得到很好發揮。居委會承擔的工作量較大，居委會干部整天各忙各自的業務工作，難易深入開展黨建服務工作，很少組織黨員活動，缺乏推動基層治理的長效機制。再次，基層黨組織的政治功能被弱化。部分基層黨組織在社會治理中被靠邊站，組織力不強，措施不能及時到位，對人民群眾沒有吸引力、感召力和凝聚力，因而不再被認為是社會治理的主心骨，先鋒示范作用無法充分發揮，最終導致基層群眾不認同基層社會治理中的黨的領導核心地位。

（二）基層干部隊伍整體水平較低

基層干部綜合能力薄弱也是基層社會治理面臨的困境之一。一是基層干部隊伍的整體水平不高。對于農村而言，大多數村干部的國語水平還相當有限，大多數少數民族干部都不能較好撰寫文字材料，不能熟練地用國語做會議記錄，而且工作無計劃、欠擔當、缺規范。因而其他地區的一些好的作風、好的工作方法，以及好的工作機制，他們沒有能力結合基層實際運作起來。二是基層干部缺乏協作創新動力?；鶎痈刹康囊蕾囆暂^強，當下部分地區干部對工作隊過多依賴，不注重與工作隊共謀發展思路、共舉工作措施、共強工作能力，沒有深層次協作，自然缺乏工作上的創新。

（三）基層治理主體虛置，人民群眾缺位

從人民群眾的角度來看，基層人民群眾受自身素質和傳統社會管理思想的影響，對自身周邊的社會公共事務治理較為淡漠，大部分都認為社會公共事務治理是政府的事，自己很少參與居委會社會公共事務的管理，偶爾參與居委會組織的各種活動，也更多的是聽從居委會的安排，并不能積極主動地為基層社會發展貢獻自己的力量，無法充分享受自己的參與權利。另一方面，從基層組織的角度來看，基層工作人員的時間和精力也是有限的，再加上基層工作的繁雜性、多樣性和無序性，基層工作人員不能及時走訪群眾，也不能及時解決群眾所反映的問題。這個最終導致人民群眾參與基層治理積極性的降低。同時，在基層治理中政府往往被治理主體的位置上，承擔了過多工作，把民眾當作治理的客體和“物”化的對象，替民做主，造成人民群眾在基層社會治理中“不在場”，甚至成為“看客”的尷尬場面，個別基層組織過度關心政績和形象工程。正因如此，十八大以來習近平總書記一再強調指出，發展要以人民為中心，要堅持人民主體地位。

（四）基層治理的價值取向出現一定偏差

在基層治理實踐中，部分基層政府認為社會治理就是“治理社會”，“治理社會”就是力求社會穩定。維護穩定成為基層社會治理的價值取向。有的基層政府按照“屬地管理、分級負責”和“誰主管、誰負責”原則，嚴防死守。有的制定了“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”的“三不”操作原則，導致許多問題與矛盾被強制性地壓縮在村鎮而沒有得到實質性解決。當一些問題和矛盾長時間得不到妥善解決，這樣以來，長時間無法得到解決的群眾問題與矛盾積累到臨界可能導致群體性事件的爆發。這種治理理念是典型的傳統管理理念和價值取向，不僅不能化解基層社會矛盾，反而會破壞基層社會治理秩序，出現南轅北轍的治理效果。

（五）群眾基礎薄弱

提升基層治理能力，最難的困境就是群眾基礎薄弱。一是基層群眾缺乏生產生活能力。大部分農村自然資源豐富，人力資源充分，可是掌握技能不多，這就影響村民生產生活收入，最終導致基層社會經濟發展速度緩慢。二是群眾對教育問題的重視不夠。大多數村民沒讀過書，讀的也大部分是小學或初中畢業的。有些年紀大的村民認為健康身體是賺錢的資源，因而忽視孩子的教育問題，中學畢業以后，讓年輕人在家耕地，引致年輕人思想落后、缺乏辨別能力和抵抗能力，這種年輕人很可能誤入歧途，影響到基層社會維穩治理效果。三是基層群眾的思想觀念落后。相當部分村民喜歡安于現狀，不想努力拼搏。部分基層老年人和中年人的知足感很強，只要衣食無憂，非常滿足現在的生活，因而不努力拼搏。歸根結底，群眾自身存在的這些問題最終影響實現基層治理能力提升的目的。

三、基層治理能力提升的路徑選擇

針對基層治理面臨的困境，要加強基層黨組織的領導核心作用，加強基層隊伍建設，堅持公眾參與，創造治理理念，發揮群眾主體作用等措施。

（一）加強基層黨組織對社會治理的領導

1.發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用。一是充分發揮基層黨組織的思想教育作用。深入開展“不忘初心、牢記使命”主題教育，更加注重黨員干部的思想教育，加強黨員干部的學習培訓，強化其服務群眾、清正廉潔、敢于擔當的意識和政治自覺，夯實其工作基礎。二是充分發揮基層黨組織的連接樞紐作用?；鶎狱h組織作為農村地區連接“國家”與“社會”的橋梁，要始終堅持群眾路線，密切同人民群眾的聯系，及時回應人民群眾期待，解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，用心用情用力為民辦實事，爭取人民群眾的認同和支持。

2.發揮基層黨員的模范帶頭作用?；鶎狱h員干部要積極參與社會公共服務，做好矛盾化解工作，敢于擔當責任，以自身的正能量影響周圍的群眾，帶頭積極參與社會治理，始終堅持為人服務的宗旨意識，全力支持基層黨建工作，充分發揮自身的先進示范作用。

3.組織社會力量參與基層公共服務。伴隨著多元化進程的推進，在政府和市場之外的“第三部門”大量滲透社會治理，日益成為一支重要的社會力量。社會組織是政府與民眾的溝通橋梁，能有效做到上傳下達，有利于創造良好的社會環境。社會組織的宗旨在政府的扶持下，根據民眾的要求所提供具有公益性質的社會服務，對基層公益事業發展有強力助推作用?；鶎狱h組織積極發動公共服務能力強、熱心鄉村振興建設的社會組織參與基層治理，更加提高公共服務供給水平。

（二）不斷提升基層干部治理能力

1.提升基層干部的政治素養。提高基層干部隊伍整體能力是提升基層治理能力的基本前提。針對基層干部理論水平不高，參差不齊的特點，選擇有針對性的學習內容，包括黨的基本理論、政策法規等來提高基層干部理解各級政府文件精神的能力，提高思想政治素質，強化責任意識，增強大局觀念，為人盡責的服務意識落實到具體的社會工作實踐中。

2.提升基層干部的群眾動員能力。群眾動員能力是基層干部的一項重要能力，是新時代基層干部發揮示范引領作用的重要內容。提升群眾動員能力，要求基層干部始終堅持以人民為中心的理念，開展群眾工作時杜絕“擺官架子”，就是要用真心真愛溫暖人心、凝聚人心，要用領導干部的榜樣力量將群眾組織起來、動員起來、凝聚起來。

3.提升基層干部的現代信息化服務能力。針對經驗豐富，可是基本工作能力落后的基層干部，制定基層干部培養計劃，開設公文寫作、檔案管理、計算機應用等方面的課程，針對性地指導他們加強業務學習，優化服務流程，不斷提升信息化服務能力。

（三）堅持人民群眾參與為關鍵

1.充分發揮人民的主體作用。開展群眾工作時激發人民群眾無窮的創造精神和活力，注重從人民群眾的實踐中吸取智慧及經驗，才能使基層治理更加有效。沒有群眾的參與，自治形同虛設：沒有群眾的遵從，法治舉步維艱：沒有群眾的自覺，德治難有成效。因此，在公共事務處理中傾聽群眾意見，及時解決群眾遇到的問題，暢通反饋渠道，激發群眾參與的積極性，始終堅持人民群眾參與為關鍵，社會治理才會真正有效。

2.完善群眾對基層權力的監督機制。一是要提高群眾監督能力。著力宣傳群眾享有的監督權力，鼓勵和引導人民行使監督權力，保護和調動好人民在群眾行使監督權力的積極性。二是拓寬群眾的監督途徑。規范信息公開內容，優化信息公開方式，拓寬信息獲取途徑，暢通反饋渠道，讓群眾監督無處不在。三是提高群眾監督效果。把群眾監督轉化為專門機關的監督，將群眾監督內容與實際工作結合實施實現起來，使群眾看到自己的監督切切實實有成效。如此，監督效果高效化，才能充分發揮群眾的監督作用。

（四）以創造美好生活為治理目標

隨著人民生活的改善，人民群眾的期待和要求也與過去不同，這就要求國家建設與社會治理必須堅持以人為中心。這就意味著現代鄉村的治理應該堅持“以人民為中心”的治理理念，以創造美好生活為治理目標，從群眾身邊的困難問題著眼，從與老百姓生產生活息息相關的項目做起，以群眾得實惠、增進民生幸福為出發點，把不斷創新基層治理與滿足人民群眾美好生活需求緊密結合起來，把解決問題的過程變成尊重民意、化解民憂、維護民利的過程?；鶎又卫淼闹荚诓粌H僅是不斷提升人民群眾的安全感，更加提升獲得感、幸福感。

（五）發揮群眾主體作用，提升群眾自我治理能力

1.推進基層的自身“造血”功能。加強對群眾農業技能的培訓，提高他們的致富能力，引導群眾改變傳統種植模式，提高農業經濟發展質量?！拜斞苯饫мD變為增強村民自身“造血”功能的長期脫困。

2.促進基層群眾的就業創業。服務人民群眾必須把解決人民群眾的就業問題放在突出重要的位置，制定一系列促進就業的政策，積極解決人民群眾的就業問題。但是，對于鄉村而言，由于語言和技能水平等原因，群眾在就業方面存在較大難度。所以要加強對基層群眾就業技能的培訓和語言培訓，培養技能和提高語言能力，從而解決群眾的就業問題。

3.采取多種形式，大力開展宣傳教育。集中宣傳黨的宗教政策、惠民富民政策以及相關法律法規和各民族之間互幫互助的感人事跡.轉變思想觀念.引導深刻理解“動亂遭殃、穩定安康”的道理，把群眾的思想統一到建設美好家園、維護社會穩定和長治久安上來。

4.高度關注教育，提升教育質量。一方面通過引進教學人才，彌補基層學校教師力量的不足。另一方面通過宣傳相關教育的優惠政策和著名人的教育經歷，讓群眾意識到教育教學的重要性，基本實現村民青年人都能上大學或職業學校，畢業后都能就業。