城市老舊小區治理模式創新研究

摘要：當前特大城市老舊小區的治理問題是當今政府治理較為棘手的問題。為了擺脫老舊小區的治理困境，研究出適合老舊小區的治理模式，從影響老舊小區治理最關鍵的因素——產權結構入手，認為產權與治權復合統一才是老舊小區有效治理的最終出路，通過對新型商品房和老舊小區就產權結構和治權職能進行對比分析，試圖探尋適合老舊小區的治理模式。

關鍵詞：老舊小區 產權結構 治理模式

中圖分類號：F299? 文獻標識碼：A? 文章編號：1009-5349（2020）13-0057-02

城市老舊小區物業治理是當前政府高度重視的一項重要工作，老舊小區的產權結構復雜，導致政府治理成本非常高。通過產權與治權關系的研究，構建出老舊小區的物業治理模型，為開展城市老舊小區治理提供思路和借鑒。

一、產權與治權關系下物業治理模式構建

1.小區治理模式框架的構建

城市小區治理模式的有效性建立在一系列前提條件的基礎上。城市小區治理模式是調節小區利益相關者權利義務關系的基本結構，其有效發揮作用的核心條件是該模式要符合城市小區中的產權和利益結構。不符合城市小區中的產權結構和利益結構的小區治理模式，難以形成持續的激勵機制。

本次理論模型是圍繞城市小區產權結構、治理主體和治理內容及小區治理模式三組變量分別展開，探討了產權主體和治權主體的不同組合形成的不同小區治理模式。表1是產權治權與小區治理模式的分析框架。

2.城市小區治理模式的分析

小區的不同產權結構決定了多樣性的利益結構。產權性利益是城市居民因為購買房產而獲得的住房產權和附屬土地產權，以及因產權而形成小區設施和服務而獲得的利益。產權性利益是居民的一種核心利益[1]。

城市小區中的產權主要是建筑物區分所有權，包括專有權和共有權，根據這二者之間的關系，可將城市小區的產權結構分為復合型的產權結構和混雜型的產權結構。復合型的產權結構是共有權根據專有權按比例配置的產權結構，主要表現為住房制度改革后開發建設的商品房小區，商品房小區業主擁有專有部分的完全所有權，以及與專有權相對應的共有權和成員權?；祀s型的產權結構是專有權由一部分人享有，而共有權則由另一部分人或單位享有的產權結構，主要表現為住房制度改革之前開發建設的老舊小區，如房管所直管或單位自管的公房小區，其業主擁有專有部分的完全所有權或部分所有權，公房承租戶因長期的承租和續租權利擁有專有部分的準所有權，上述業主都因歷史原因難以獲得與專有權相匹配的共有權。

不同產權結構的小區，其治理過程中涉及的利益相關者是不一樣的。小區治理中同樣一件事物對不同的人會產生不同程度的影響。因而不同的利益相關者也就形成了不同的治理動機。如果不考慮基于產權的利益情形和不同利益相關者的不同治理動機，而用同樣的規則對待不同的人，就會導致出現獲益者不承擔治理成本或承擔成本少，而承擔成本者或承擔成本較多的人，不獲益或少獲益的問題。建立在這種制度規則上的小區治理模式是靠剝奪一部分人，而讓另一部分人獲益的模式，這樣的小區治理模式是難以持久的。

產權主體和治理主體的不同組合關系形成了不同的治理模式。產權主體和治理主體通常會表現出合一和分離兩種狀態，當產權主體和治理主體合一時，產權主體負責小區公共產品生產的決策、付費、監督和評價;當產權主體和治理主體分離時，產權主體就不負責小區的治理。因而喪失了決策、監督和評價的權利。如果把產權結構的類型和產權治權主體的關系結合起來，會得到四種類型的小區治理模式（見表2）。

當小區的產權結構是復合統一的，并且產權主體和治權主體也是合一的，就形成了自治的商品房小區治理模式;當小區的產權結構是復合統一的，而產權主體和治權主體是分離的，就形成了他治的商品房小區治理模式;當小區的產權結構是混雜的，而產權主體和治權主體是合一的，就形成了自治的老舊小區治理模式;當小區的產權結構是混雜的，而產權主體和治理主體是分離的，就形成了他治的老舊小區治理模式。

3.產權治權關系對小區治理模式的影響

產權主體和治理主體的重疊程度，影響了小區治理模式符合小區利益結構的程度。產權結構的不同組合方式會影響到治理過程，產權和治權的關系會影響小區治理績效。關于產權、治權和小區治理績效之間的邏輯關系，建筑物區分所有權提供了理論依據，《中華人民共和國物權法》第七十條對業主的建筑物區分所有權做如下規定：“業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利”[2]。說明治權來源于產權，小區業主因為享有專有權而享有共有權和共同管理權，其成員權身份決定了其作為治理主體的地位。業主通過行使自己的表達權、決策權、管理權、監督權參與到小區公共事物的治理中，并通過業主大會和業主委員會等方式行使治理權。有的小區的業主為個人，有的小區的業主則為單位，甚至是房管所，或者有些小區是多種業主身份并存的復雜狀況。產權主體混雜，利益關系也復雜，因而形成治理共識和有效治理模式的成本大。但無論是什么樣的產權主體，形成有效自治模式的關鍵是提高產權主體和治理主體的重合度，重合度越高，城市小區治理中的利益平衡關系就越穩定，因而自治的有效性就越強[3]。

四種小區治理模式反映小區利益結構的程度不同，因而其治理的有效性也不同。這四種類型的治理模式間的差異，主要表現為小區治理的需求表達、決策、執行、融資、監督和評價等治理者不同。這些治理活動的行動者的角色關系就構成了相應的小區治理模式。

四種產權治權復合程度不同的小區治理模式的治理有效性不同。這是因為小區自治的有效性取決于其治理模式是否能在利益相關者之間形成持續的利益平衡關系。在推進、實施、組織居民自治過程中，最重要的是利益問題，特別是居民之間的相關利益問題。沒有利益就沒有治理，沒有相關利益就沒有自治，沒有利益相關性就沒有自治的有效性。從利益相關性強弱的角度來看，商品房小區的自治模式、老舊小區的合作治理模式應該是比較有效的治理模式。因為這兩類治理模式中，產權主體成了小區公共事物的主要治理主體，能夠在小區治理的需求表達、決策、政策執行、融資、監督和評價中發揮主體作用。由于產權利益是小區的核心利益，作為該利益的代表者的產權主體如果能夠在治理的上述環節中發揮積極作用，那么小區的核心利益就會實現平衡并得到持續性的維護。商品房小區的非自治模式、老舊小區的非自治模式應該是比較低效的治理模式。因為這兩類治理模式中的治理主體很少是產權主體，所以治理過程難以反映產權利益[4]。

二、結語

本次模型構建主要基于小區產權結構、治理主體和治理內容及小區治理模式三組變量分別展開，對小區的不同產權結構和不同治理主體進行系統分析，最后梳理出四種不同的小區治理模式。其中，老舊小區的合作治理模式對當前城市老舊小區的治理有較強的借鑒意義和參考價值。

參考文獻：

[1]鄧大才.利益相關：居民自治有效實現形式的動力基礎[J].東南學術，2014（5）：40-49.

[2]中華人民共和國主席令第六十二號[A/OL].（2007-03-16）[2020-05-28].http：//www.gov.cn/flfg/2007-03/19/content_554452.htm.

[3]陳建國.產權和治權復合統一基礎上的城市社區治理模式研究：一個課題計劃[A]//和諧社區通訊2015年第4-5期合刊（總第39—40期）[C].北京市海淀和諧社區發展中心，2015：144-157.

[4]曹志剛. 社區文化與社區治理：理論與實踐[C]. 北京市海淀和諧社區發展中心（Governance & Community Institute（GOCO）），中國人民大學公共政策研究院（Academy of Public Policy，Renmin University of China）.“社區治理：組織發展與公共服務”學術研討會論文集.北京市海淀和諧社區發展中心（Governance & Community Institute（GOCO）），中國人民大學公共政策研究院（Academy of Public Policy，Renmin University of China）：北京市海淀和諧社區發展中心，2009：179-183.

責任編輯：張蕊

[基金項目]廣州市哲學社會科學“十三五”規劃課題“產權與治權視角下廣州市老舊小區業主自治的困境與對策”（2017GZGJ28）。

[作者簡介]萬磊，廣東農工商職業技術學院管理學院講師，碩士，研究方向：物業管理。