建立健全政策性農業信貸融資擔保體系的探索與思考

摘? ?要：發展政策性農業信貸擔保，對推動“三農”發展具有十分重要的意義。當前，在國家建立政策性農業信貸體系政策背景下，各省結合自身實際，不斷探索適合自己的體系建設路徑。本文對建立農業信貸融資擔保體系的背景、意義及作用，全國農業信貸擔保體系建設現狀進行了分析，提出四川省農業信貸擔保體系建設的創新探索。

關鍵詞：三農;融資擔保;政府性融資擔保機構

一、引言

農業是國民經濟的基礎，農村金融是農業發展的血液。2013年12月23日，習近平總書記在中央農村工作會議上的講話中指：“農村金融仍是老大難問題，解決這個問題關鍵是要在體制機制頂層設計上下功夫，鼓勵開展農民合作金融試點，建立適合農業農村特點的金融體系?！痹谶@一政策契機下，2015年12月四川省農業融資擔保有限公司（以下簡稱“四川農擔”）正式成立，歷經4年多發展，公司體系不斷成熟、業務初具規模，其發展思路和創新舉措較其他地方都有較為明顯的共性和個性特征。本文從建立農業信貸擔保體系的背景、意義和作用出發，通過對全國農擔體系建設現狀和對四川農擔創新實踐的系統分析，重點聚焦體系發展的現實問題和路徑思考，為省級農擔公司可持續發展及推動國家政策性農業融資擔保體系不斷完善提供參考。

二、建立農業信貸融資擔保體系的背景、意義及作用

（一）背景

改革開放以來，我國農業發展面臨諸多的資源困局，傳統采用財政補貼進行漫灌的支農模式，開始面臨政策邊際效益遞減和國際貿易對早期達成《農業協議》中“黃箱政策”1限制使用等的多重制約，轉變財政支農方式，破解“三農”領域“融資難、融資貴”問題成為我國農業發展的必然要求。對此，2015年7月22日，財政部、農業部和銀監會聯合印發了《財政支持建立農業信貸擔保體系的指導意見》（財農〔2015〕121號）的通知，明確了通過建立由財政支持的農業信貸擔保體系，以政策性擔保手段引導推動金融資本投入農業，創新轉變財政支農模式機制，放大財政支農政策效應來著力解決農業“融資難、融資貴”的問題，并在當月31日召開的全國財政支持農業信貸擔保體系建設工作電視電話會議上，正式部署了全國農擔體系建設的時間表。根據部署，2015年下半年，中國農業融資擔保聯盟率先成立，全國各省級（西藏、上海除外）農業融資擔保公司也相繼完成組建工作，并全面啟動了擔保業務的實際運營。2017年5月，財政部、農業部和銀監會再次聯合印發了《關于做好全國農業信貸工作的通知》（財農〔2017〕40號），再次強調全國農業信貸擔保體系要準確把握“專注農業、專注農業適度規模經營主體，確保貼農、為農、惠農，不脫農”的政策性定位，并首次嚴格界定對政策性業務標準和對政策外業務規模的管控。

（二）意義

加快建立健全政策性農業融資擔保體系，對于破解經濟社會發展主要矛盾，推動現代化經濟體系建設具有重要意義。包括：促進城鄉發展的戰略性調整，扭轉城鄉發展“二元結構”局面，破解產品市場價格“剪刀差”導致的城鄉發展失衡等問題。同時，為確保國家糧食底線，國家不斷優化調整城鄉發展戰略，而發展政策性農業融資擔保正是推動戰略調整的重要引導。破除農村資源的資本化困局，城鄉發展的戰略導向要求要加快農村資源與城市資本的融合，促進資源資本化。但事實上，當前農村資源資本化還面臨制度約束和市場認可的多重阻礙，而政策性農業融資擔保正是銜接農村非標資源與金融資本對接的最后一公里，實現了破解農村資源資本化困局的模式創新。滿足農業融資的現實性需求，伴隨市場經濟體系的不斷完善，以一二三產業融合為驅動的農業現代化進程加快，農業生產服務的經營鏈不斷延伸，農民市場參與活躍度和融資需求不斷加大。但是，傳統的農業信貸擔保模式和服務體系又面臨擔保主體風險大、收益和風險不對等、授信期限難匹配、產品供需不精準、反擔保措施難落實、道德風險難避免等諸多矛盾。而政策性農業融資擔保的出現，通過政府政策引導，部分彌補了市場性融資供給的不足，能實現對貸款主體的增信，有效緩解融資供需矛盾。

（三）作用

經過四年多的發展，政策性農業融資擔保在支農惠農方面的作用逐漸顯現，尤其體現在2：一是農業生產效率得到提升。據統計，2015年7月至2019年末，全國農擔體系（含四川農擔）累計為各類農業生產經營主體提供2200余億元的貸款融資擔保，涉及65萬余個項目。以四川德陽、樂山、宜賓等地為例，政策性擔保介入后，當地從事蔬菜、茶葉、水果種植銷售以及竹類等加工業的農戶很快獲得經營貸款，產品需求和供給規模實現了倍數增長。二是農民增收渠道得到保障。統計顯示，擔保融資的貸款資金投向中，除傳統糧食和重要、特色農產品種植以及畜牧水產養殖外，農業社會化服務及與農業生產直接相關的一二三產業融合發展項目占比超過25%，休閑觀光及其他農業項目占比超5%，農業經營項目不斷豐富，返鄉創業人員從事涉農行業占比不斷提升，農民增收渠道得到有效保障。三是農村發展空間得到拓展。在國家推動農村集體經濟發展壯大的政策指向下，政策性農擔的介入，極大程度上打消了銀行業對農村集體經濟組織主體認可度不夠的顧慮，幫助農村集體經濟組織獲得貸款融資，為農村新產業新業態助推鄉村振興開辟了新的途徑和空間。

三、全國農業信貸擔保體系建設現狀

截至當前，全國農業信貸擔保體系基本建成，形成了國家農擔聯盟和省級農擔公司為主體的“1+N”格局，國家農擔聯盟主要承擔體系建設的政策引導監督職能，省級農擔公司主要承擔業務職能。根據實際情況的不同，各省級農擔公司又表現出諸多共性和個性特征。

（一）體系建設各有特色

當前，全國已經在除上海、西藏等之外的28個省、直轄市建立了省級農擔公司，同時根據需要，還在大連、青島、寧波、廈門等市也建立了農擔公司。根據各省具體情況，省級農擔公司又分別下設市（州）分支機構和縣級辦事機構等，構成了省級為龍頭、市州為紐帶、縣級為基石的全省農擔體系?？傮w上，當前全國省級農擔公司的組建方式主要有兩種（表1）。

（三）成效、問題及思考

經歷了4年多的發展，四川農擔基本健全了公司制度機制，主營業務初具規模，產品體系不斷完善。以“省級為龍頭、市州為紐帶、縣級為基石”的四川省農擔體系也全面建成，21個市州分支機構全部開始運營，業務覆蓋全省的21個市（州）178個縣（市、區）。截至目前，累計為全省43991戶各類新型農業經營主體提供擔保融資超過182億元，其中雙控業務占比100%，政策性擔保項目占比為99.86%，且98%以上為信用擔保。將綜合融資成本從原來普遍的10-12%/年（部分區域甚至更高）全面降低到6%以內。在風險控制方面，公司累積代償率為0.82%。在解決“三農”領域“融資難、融資貴”問題、助推四川現代農業“10+3”產業體系發展、助推鄉村振興和農業高質量發展上，四川農擔提供了一份“杠桿大、風險小、口碑佳”的責任擔當方案。

對比全國來看，盡管四川農擔經過初步實踐探索，基本找到一條行之有效的發展路徑，但由于其成立時間不長，還未經歷擔保行業3-5年的一個完整發展周期。當前，公司快速發展和風險控制的矛盾依然存在，主要表現為：一是現有體系建設、能力建設、人員配置、財力保障等條件的局限與上級主管部門下達的年度目標任務倍增計劃的矛盾;二是受涉農經營主體經營種類繁多、規范化運營能力差、抗風險能力弱、擔保業務標準化難等行業先天條件制約，與擔保業務量質均衡發展的矛盾;三是以信用為主的反擔保方的政策性導向和窮盡追索的資產保全之間的矛盾。這些矛盾的體現，事實上都是在反映政策性農業信貸擔保體系面臨的市場化問題。

五、政策性農業信貸融資擔保體系建設的經驗

綜上，在全國政策性農業信貸融資擔保體系建設的總體局勢下，四川農擔探索的成效和面臨的一些矛盾問題，都將為全國農擔體系建設提供一定的經驗。

經驗一：牢牢把握戰略性思維是第一要義。公司戰略統領公司未來發展方向，是企業頂層設計的前提，其具有指導性、長遠性、系統性、全局性、風險性、競爭性的特征，理論界圍繞戰略轉型、戰略調整和戰略演變對戰略進行了系統性研究，包括戰略彈性、戰略變革和戰略柔性等，這些理論為公司不同階段的健康可持續發展提供了方向和路徑。政策性農業信貸融資擔保有別于一般的市場化融資擔保，其社會普惠屬性要遠遠高于經濟屬性，這就決定了其必須具備明晰、穩定、統一、持久的發展戰略。四川農擔成立后，首先樹立起以踐行“姓農、為農、惠農”為使命擔當的戰略性思維，并在公司上下迅速達成思想上的高度一致，成為公司發展的唯一準繩，這就決定了公司在未來發展中不走封閉僵化的老路，也不走離農脫農的歧路。

經驗二：始終遵循政府市場交互的基本邏輯。擔保是金融服務的衍生品，融資和擔保具有天然的從屬性，無法避免資本逐利的客觀規律。但另一方面，政策性融資擔保在這種天然屬性上，又具有更強的政策屬性，即必須實現最大程度上的讓利，而且是一種主動性的讓利行為。四川農擔在發展業務的過程中，做到了這兩種屬性的始終兼顧。一方面，尊重金融資本逐利的市場規律，以較為合理的利率水平確保銀行放貸積極性;另一方面，從“三農”基本特點和國家宏觀戰略導向出發，充分運用財政資金后盾、政府公信力等資源，圍繞“政擔銀企戶”為核心的多方聯動機制，運用優勢互補和多元分險的方式，實現對涉農貸款主體的融資扶持，降低其獲貸門檻和成本，最終，實現了資本獲利、農民獲收、農業獲益。

經驗三：時刻堅持辯證認識和統籌管理。擔保經營的本質是風險，沒有量的質是沒有基礎根基的質，沒有質的量是沒有持續生命力的量，擔保公司發展的關建問題就是如何解決“質”和“量”的辯證關系。對此，四川農擔創新開發了階段性的專項業務，包括批量型集合擔保業務和單筆型擔保業務，重點圍繞分險方式、分險比例等的不斷調適，走出了一條“優先上量→質量兼顧→提質增效→機構合理”的業務發展路徑。四川農擔經過全面深入分析公司內、外環境狀況，進行了資源要素配置的優化部署，分別就階段性的業務發展導向，對內著力開展組織架構、人力資本、財務管理、部門團隊和規章制度等基礎性建設工作，對外著力加強對擔保服務對象、合作渠道、區域經濟、產業特色、業務模式、擔保產品、風險化解等方面的研究工作，始終堅持以外部需求驗證內部建設、以內部優化適應外部需求進行互動協調，初步實現了效率和質量的統籌兼顧。

經驗四：不斷創新恰適未來發展趨勢。無論是從政策性農業融資擔保體系建設的時代契機，還是從新型農業融資擔保公司的資源稟賦來看，傳統市場化擔保機構和運營機制都不再與當前農業普惠金融的需求相適應，轉變理念和方式才是可持續發展的核心競爭力。應積極改善農村金融生態環境，以新型農業經營主體需求為導向配置信貸資金，加快推進創新，充分發揮開發性金融支持和促進現代農業轉型的功能。四川農擔從實際出發，在準確認識服務對象數量龐大、需求旺盛、分布廣泛等現實基礎上，合理規避自身存在起步晚、網點少、人力資源有限、專業能力不足等短板，進行六大創新轉變，即：服務范圍由點對點向點對面的轉變;服務對象由龍頭企業向新型經營主體轉變;準入門檻由片面注重抵押向信用為主抵押為輔轉變;擔保費用由市場定價向普惠定價轉變;分險模式由單一承擔向多方共擔轉變;作業方式由獨立盡調向錯位審查轉變。這些轉變是政策性農擔健康可持續發展的重要保障。

經驗五：科學協調目標導向和工作底線。一方面，要始終聚焦發展目標，著力弄清三個問題：我是誰？干什么？怎么干？在龐大的金融體系中，農擔是一個新生的、專注于“三農”融資服務的政策性金融機構，其政策性定位決定了其必須承擔扶小扶微、上通渠道、下控成本的功能實現。另一方面，農業具有天然的弱質性，產業門類復雜多樣、地域環境千差萬別、市場形勢瞬息變化，而風險管理和控制又是融資性擔保公司的生命線，要時刻兜牢風險防控的底線。四川農擔在實踐中，既不大包大攬，又不趨利避害，在實踐中不斷探索政策擔當和風險底線的平衡點，努力實現業務效率和業務風險的常態化平衡。

六、結語

推動“三農”發展任重而道遠，政策性農業信貸融資擔保體系建設使命必擔。2020年4月7日，財政部、農業部、銀保監會和人民銀行印發了《關于進一步做好全國農業信貸擔保工作的通知》（財農〔2020〕15號），對全國農擔體系建設提出了更加明確的要求。結合通知要求和四川農擔的實踐探索，筆者認為，四川農擔的路徑探索有一定學習和借鑒價值，國家農擔體系和省級農擔公司在今后的發展中，應當始終堅持政策性擔保的職能定位，明確國家財政支農政策的核心精神，以扎實做好省級農業信貸擔保體系建設為基礎，以切實加強省級農擔公司能力建設為抓手，通過惠農、助農、為農的價值承諾和使命擔當，助推鄉村振興戰略實施、城鄉統籌發展和全面建成小康社會。

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Exploration And Reflection on The Establishment And Improvement of

Policy Oriented Agricultural Credit Financing Guarantee System

——Based on the exploration and practice of Sichuan Province

LI Yuxiao

（Sichuan Agricultural Credit Guarantee Co.， Ltd.， Chengdu 610031， Sichuan）

Abstract：The development of policy oriented agricultural credit guarantee is of great significance to promote the development of "agriculture， rural areas and farmers". At present， under the background of the establishment of policy oriented agricultural credit system by the state， each province combines its own reality and constantly explores its own system construction path. In contrast， Sichuan practice has obvious comparative advantages， and has realized the innovation in organizational structure， risk management and operation mechanism. These innovations also provide beneficial reference for other parts of the country to a large extent， and condense the value experience of the construction of national policy agricultural credit guarantee system。

Keywords：Policy oriented ;Agriculture ;Credit guarantee;experience

責任編輯、校對：錢曉東

中圖分類號：F240? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：B? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-0017-2020（10）-0050-07

收稿日期：2020-08

作者簡介：李欲曉（1970.03-），女，四川攀枝花市人，碩士，經濟師，現供職于四川省農業信貸擔保有限公司。

1 “黃箱”政策是用來描述在《農業協議》下對生產和貿易產生扭曲作用并要求成員方必須進行削減的政策措施，主要包括：價格補貼，營銷貸款，面積補貼，牲畜數量補貼，種子、肥料、灌溉等投入補貼，部分有補貼的貸款項目等。與之相對應的“綠箱”政策是指，在《農業協議》下不需要作出減讓承諾的國內支持政策的術語，是指政府通過服務計劃，提供沒有或僅有最微小的貿易扭曲作用的農業支持補貼。