外力與內力：社會組織參與社會治理的機會獲得分析

陳靜

摘要：以制度環境視角分析社會組織參與社會治理的機會獲得，并嘗試對制度環境進行動態分析，關注制度執行所涉及的兩大主體——政府與社會組織，尤其是政府與社會組織互動所形塑的參與機會空間。社會組織參與社會治理的機會主要源于政府通過制度空間創設主動賦予以及社會組織主動作為，通過遵從、配合、協商乃至對抗等多元策略努力獲致。而社會組織參與社會治理機會的持續獲得，迫切需要政府所提供的外力與社會組織自身內力形成強大合力?！熬酆狭Α辈粌H取決于社會組織與政府的“利益契合度”和自身參與能力，更取決于政府和社會組織在良性互動中推進制度環境的完善與優化。

關鍵詞：社會組織;社會治理;參與機會;制度環境;制度執行

中圖分類號： C916??????? 文獻標識碼： A??????? 文章編號：2096–7640（2022）01-0069-09

一、引言

現代社會治理是一個多元參與、理性協商的過程。[1]社會組織作為獨立于政府與市場的“第三方”，應當成為社會治理的重要主體。中共十八屆三中全會提出，創新社會治理體制和方式，需要激活社會組織的活力。[2]中共十九大報告提出，加強“社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。[3]中共十九屆五中全會進一步強調，要發揮社會組織作用，夯實基層社會治理基礎，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。[4]作為參與主體，社會組織在社會治理中發揮重要功能。一方面，社會組織能夠有效彌補政府與市場主體在公共服務供給中的“失靈”，提升公共服務供給的有效性和公正性;另一方面，社會組織作為社會治理的新興主體，它們的出現將改寫社會治理體系的結構，促進多元主體合作治理局面的出現。[5]具體而言，社會組織能夠發揮其民間性、自愿性與公共性，在社會資源整合、利益關系協調、社會資本構建、公民參與能力培育等方面發揮組織優勢作用，促進社會治理多元主體合作參與、協商共治?？梢哉f，社會組織參與社會治理是社會治理的題中之義，它對于推進社會治理體系與能力現代化、“打造共建共治共享的社會治理格局”具有重大的現實意義。

國家日益重視發揮社會組織在社會治理中的作用，積極推動社會組織管理體制變革，推進現代社會組織體制建設，并出臺社會組織參與城鄉社區治理、社會組織協商、政府購買社會組織專業服務等政策文件。國家試圖通過社會組織參與社會治理的頂層設計和相關制度建設，優化社會組織制度環境，以此為社會組織參與社會治理，營造更廣闊的空間。學術界亦強調制度環境對社會組織的發展、參與機會獲得的基礎性和根本性作用，呼吁政府加強制度供給，為社會組織參與社會治理營造良好的制度環境。然而，從實踐來看，一方面，國家宏觀政策環境持續優化，積極推動社會組織在公共服務供給、利益訴求表達、公共議題討論、政策參與等方面發揮功能;另一方面，地方政府的政策執行為社會組織所創設的制度空間存在差異性，導致了不同地域、不同類型的社會組織獲得參與社會治理的機會存在差異。此外，我們亦發現，即便在同一制度場域，相同類型的社會組織獲得參與社會治理的機會亦具有差異性?；诖?，筆者認為，有必要進一步考察和探討社會組織制度環境的內涵、特征、結構，尤其是制度的執行過程以及制度環境的建構議題，以進一步探究制度環境和社會組織參與社會治理機會獲得之間的關系。

二、文獻綜述與分析框架

（一）文獻綜述

1.舊共識：制度環境是社會組織發展的關鍵變量

關于社會組織研究，盡管研究視角不盡相同，但學者們多將社會組織所處的制度環境視為研究基石。[6]根據組織社會學的定義，制度環境是“一個組織所處的法律制度、文化期待、社會規范、觀念制度等‘廣為接受的社會事實”[7]，可以將其分為正式與非正式兩個維度。前者以管制為主，包括法律和正式規則，后者以規范和認知為主，包括文化、道德和非正式規范。組織社會學認為，制度環境形塑組織結構與組織發展目標。迪馬吉奧、鮑威爾探討了組織場域中的制度性同形，認為制度合法性壓力產生組織結構趨同現象。[8]簡而言之，組織的產生、發展與衰亡，組織形式和行為活動，以及組織間的關系，都取決于一個社會的特定制度環境，因為制度環境為組織提供了生存和發展的基本條件，包括資源、合法性、行為模式以及機會。[9]

社會組織制度環境是指影響社會組織運行和發展的各種正式的和非正式的規則，具體包括憲法、法律、行政法規、政策與非正式制度等主要內容。[10]學者們強調制度環境是我國社會組織生存與發展的關鍵變量。首先，我國社會組織的快速發展得益于制度環境的改善。我國社會組織的快速發展在很大程度上得益于政府自上而下的制度安排與政策扶持。[11]從我國社會組織的發展歷程來看，政府對社會組織的態度、判斷、認知和制度設置直接影響社會組織的發展與壯大。其次，制度環境是激發社會組織活力的根本。社會組織活力即社會組織生命力，它是社會組織生存與發展狀況的重要指標。制度環境對社會組織活力的影響具體體現在三個方面。一是賦予組織合法性，提升社會組織社會認同度。社會組織合法性是指國家、政府部門及其代表人物、各種單位、社會組織以及社會上的個人對社會組織參與社會治理的“承認”[12]。無疑，以正式制度賦予社會組織合法身份，將提升政府與社會公眾對社會組織的社會認同度。二是影響社會組織資源獲取。社會組織不是“自給自足的”，其生存與發展依賴于內、外部資源的獲取和充分利用。而國家與社會公眾對社會組織的承認是與合作、資源供給緊密聯系在一起的。隨著社會組織在國家治理體系現代化中地位和作用的提升，政府與社會公眾對社會組織的認可程度不斷提升，與社會組織的合作意愿明顯加強，社會組織獲取資源的機會與能力持續增長。三是制度環境推動社會組織參與社會治理機會與能動性的提升。隨著治理的逐步推進，政府職能不斷轉變，鼓勵和引導社會組織參與到公共服務供給和公共事務治理之中。伴隨著《政府購買服務管理辦法》（財政部第102號令）、《關于政府購買社會工作服務的指導意見》（民發〔2012〕196號）、《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》（中發〔2017〕13號）、《關于加強社會主義協商民主建設的意見》等政策文件的出臺，社會組織參與社會治理的廣度和深度不斷拓展，參與的積極性與能動性得到極大提升。

總之，制度環境是社會組織發展的基礎性和決定性因素。[13]可以說，制度環境的影響貫穿社會組織的生命周期，它“催生社會組織的產生，規范社會組織的運作，篩選社會組織的留存”[14]。更有學者強調，強國家推動的社會轉型以及國家主導的社會治理背景，讓我國社會組織發展歷程深深烙下“國家”印記，國家對社會組織的態度與制度設置對社會組織的發展具有重要意義。[15]基于此，學者強調加強社會組織頂層設計，強化制度供給，促進社會組織健康發展。

2.新發現：多重制度邏輯及其對社會組織發展機會的影響

伴隨著實踐經驗的豐富與研究的深入，學者發現了社會組織制度環境的“復雜性”。俞可平認為，社會組織制度環境呈現出“宏觀鼓勵微觀約束”的特征。[16]張杰指出，社會組織制度環境具有“宏觀鼓勵為主微觀限制居多、區別性對待選擇性扶持、重目標設計輕實際執行”特點[11]。王詩宗認為，制度的多重邏輯導致社會組織面臨“制度復雜性”[17]。陳成文認為，社會組織制度環境具有多重結構，具體包括宏觀制度環境、微觀制度環境與制度執行環境。[18]對社會組織制度環境的縱深研究在一定程度上緣于學者打破了制度文本分析與制度執行研究間的割裂，建構制度文本與制度執行相統一的整體制度觀，進而對制度環境進行整體式解讀。

制度的生命力在于“執行”。制度執行決定了國家制定的政策文本能否落地以及能夠取得何種效果。然而，制度執行的結果與制度文本的預期并非總是一致的，而是存在偏差。這種偏差緣于制度執行主體主觀認知能力的限制、國家宏觀政策的模糊性以及制度執行主體的利益訴求等。一是制度執行主體的認知能力影響政策執行效果。由于信息的不對稱和自身認知能力的不足，政府工作人員可能難以正確理解國家政策內涵與目標，從而導致政策執行偏差。二是國家政策本身的模糊性。國家在制定宏觀政策時，往往需要兼顧多種治理目標、考量地方性差異以及追求循序漸進式的制度變革。為此，國家傾向于以含糊的形式表達政策目標，不對政策執行者的執行活動做出具體性細則與說明，而只對政策執行活動做出原則性規定和說明，不涉及具體的行為要求，以賦予政策一定的彈性與靈活性。[19]? 三是地方政府為自身利益而選擇性地執行政策。地方政府與中央政府利益并非總是一致的，為此，地方政府可能選擇性、象征性地執行國家政策與指令。這造成國家政策制度與執行可能并不具有行政層級和空間上的高度一致性。[20]黃曉春指出，基于國家宏觀政策的“模糊發包”與弱激勵機制，地方政府與基層政府出于自身利益的考量而進行技術化治理與工具主義的制度執行邏輯。[6]姜耀輝、劉春湘強調，在模糊鼓勵的宏觀制度環境和碎片化的微觀制度環境共同作用下，各級地方政府以及同級政府不同部門往往會依據自身治理目標來執行社會組織的相關政策。[21]

制度執行的多重邏輯建構了社會組織制度環境的多重結構，即各級政府和部門出于不同治理目標與利益偏好實施社會組織相關政策，進而建構了非一體化的社會組織制度執行環境，并致使社會組織制度環境呈現碎片化與動態化特征。關于碎片化制度環境對社會組織參與社會治理及組織發展的影響，學者給出了不同的解讀。紀鶯鶯認為，相較于中央政府主動提供更多制度化空間給行業協會表達利益訴求和政策參與，基層地方政府在政績驅動下選擇性地與大型龍頭企業保持直接聯系，而較少提供制度化的政策機會。[22]劉春湘、姜耀輝認為，國家帶來的“開放鼓勵”政策信號增強了社會組織參與養老服務的信心，但在具體實踐中卻難免受限于暗含約束因子的制度執行環境，導致社會組織參與養老服務的實踐困境。[23]部分學者則認為，碎片化的制度執行環境能夠為社會組織發展創造更多的機會空間。安子杰認為，碎片化制度環境為草根NGO 的發展與社會治理的參與提供了機會結構，草根組織與政府形成“權宜共生”關系。[24]管兵對三個地區業主委員會的比較研究表明，相較于單極政府結構的城市，在具有多級政府結構的城市中，社會組織擁有更多發展機會。[25]

（二）分析框架

社會組織參與社會治理的“機會”是指社會組織參與社會治理的可能性。社會組織參與社會治理的“機會獲得”則強調可能性轉變為現實的過程。因此，考察社會組織制度執行環境成為本文關注的焦點。制度執行環境即各級政府與部門在落實社會組織政策過程中所形塑的政治生態環境，可分為層級治理環境和部門協作環境。[18]如前所述，不同政府部門多重治理邏輯形塑了碎片化制度環境，其帶來的結果便是，社會組織參與社會治理的機會充滿不確定性，即制度環境可能為社會組織參與社會治理提供助力，也有可能為社會組織參與社會治理提供阻力，前者可以概括為“機會擴張型”制度環境，后者則是“機會收縮型”制度環境。[26]

然而，探討社會組織參與社會治理的機會獲得不能僅聚焦于制度執行主體——政府，關注其對社會組織的態度、認知與制度執行策略，以及強調政府在制度創新與制度建設中的作用，還需要關注制度執行的參與主體和目標群體——社會組織在制度執行過程中所產生的影響。具體而言，社會組織的態度、認知、遵從程度與利益權衡都將影響制度的執行過程及效果。因此，本研究不僅需要關注政府的態度與制度執行，更需要關注社會組織在制度執行中的自主性與能動性。而社會組織對制度環境的影響不僅體現在其以策略行動適應制度環境，更表現在社會組織能夠有意識地推動相關制度的變革，優化制度環境，進而拓展參與社會治理的制度化渠道。

社會組織制度執行環境并非由政府或社會組織單一主體所建構，而是在政府與社會組織關系互動中所形塑。政府部門在落實社會組織政策過程中所形塑的政治生態環境是社會組織策略行動的背景與動因，而社會組織策略行動也會不同程度地影響政治生態環境的新變化。因此，探討社會組織參與社會治理的機會獲得需要關注外力與內力兩個維度，即政府的制度空間創設與社會組織能動性的發揮。更為重要的是，需要在此基礎上著力分析外力與內力轉化為“合力”的機制，以此深入剖析社會組織參與社會治理機會獲得的內在機理。

三、外力與內力：社會組織參與社會治理機會的維度分析

（一）他賦機會：社會組織參與社會治理的制度支撐

進入21世紀以來，國家對社會組織的態度越來越積極和開放，逐漸放松對社會組織的控制，鼓勵與支持社會組織的發展，促進社會組織參與社會治理。中共十六屆三中全會首次明確了政府和社會組織的合作關系，提出“健全和規范社會組織，支持社會組織參與社會管理和公共服務”。[27]中共十七大把社會組織放到社會建設新課題的高度進行論述，提出“要發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用”[28]。國家越來越注重社會組織在社會建設、公共服務供給、公共參與和民意訴求表達等方面的積極功能。中共十八大以來，黨和政府高度重視社會組織在現代社會治理體系中的作用，進一步促進社會組織參與到社會治理之中。

中共十八大報告指出，要“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”，強調要“深入推進政社分開”“發揮基層各類組織協同作用”“引導社會組織健康有序發展”[29]。中共十八屆三中

全會強調“創新社會治理體制，激發社會組織活力”，讓社會組織在社會治理中發揮主體作用，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項交由社會組織承擔。中共十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，“要加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”[3]，進一步推動了社會組織參與社區治理實踐。

國家不斷釋放積極的政策信號，為社會組織的發展及參與社會治理創造了良好的宏觀制度環境。然而，社會組織參與社會治理機會的實際獲得更在于地方政府的政策執行。從地方政府層面來看，地方政府對社會組織抱以寬容和開放的態度，通過地方實踐與制度創新，賦予社會組織參與社會治理的機會。

1.進行政府職能轉移與空間讓渡，鼓勵社會組織參與社會治理

伴隨著經濟社會的快速發展與轉型，社會治理現代化的艱巨性和復雜性日益凸顯，單一依賴行政性資源配置與分散化治理，已難以應對社會風險與公共危機。這就迫切需要發揮社會組織資源動員和資源整合優勢，助力凝聚社會合力。以基層社會治理為例，伴隨著單位制度的消解，大量的行政事務、社會事務、公共服務和風險防控任務都下沉至社區，政府依靠自身力量難以實現對社區的有效治理。政府迫切尋求體制外的力量，以彌補自身在社區治理中的不足，而社會組織能夠發揮“拾遺補缺”的功能，成為政府在社會治理中的最佳合作伙伴。為之，政府主動轉變職能，賦予社會組織參與社會治理的權力。在社區治理中，政府的主要職責是提供基礎設施、依法行政和監督、維護社區安定秩序、保障社區公共安全等，而將社區資源整合、公共服務供給、社區公共事務治理等事項交由社會組織承擔。

2.通過公共服務購買，賦予社會組織參與社會治理資源

隨著生活水平的不斷提高，居民對公共服務的需求不斷升級，政府提供的整齊劃一的公共服務難以滿足居民個性化、差異化和多樣化需求。因而，政府尋求與社會組織合作，利用社會組織資源籌集的多元性、供給方式的靈活性與服務的專業性，為廣大居民提供多樣、個性、高質、高效的公共服務。2004年，廣州在全國率先創造性地推出政府向社會組織購買服務的做法。同年，上海市啟動向社會組織購買服務試點工作。隨后，政府向社會組織購買公共服務模式在全國范圍內推廣開來。2012年5月，廣東省政府首次系統性地提出了省級政府部門可以向社會組織購買的服務項目目錄，內容包括基本公共服務、社會事務服務、行業管理與協調、技術服務、政府履職所需輔助性和技術性服務等。

3.推動協商民主，縱深社會組織參與社會治理空間

2015年中共中央印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，首次在規范性意義上提出“社會組織協商”這一概念，并將社會組織協商作為與政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商和基層協商并列的協商形式。[30]中共十九大報告提出：“要推動協商民主廣泛、多層、制度化發展，統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商?！盵3]地方政府日益重視社會組織在基層協商中的作用。2012年，廣東省第十二屆人民代表大會優化代表結構，將社會組織納入行業代表，實現社會組織首次正式作為一個類別被列入省級人代會代表類別。2018年6月，浙江省民政廳頒布《關于進一步規范提升社會組織參與社會治理工作的實施意見》，提出建立社會組織協商民主機制，重點推進基層協商，改善基層治理。[31]在社區基層自治中，社會組織擁有越來越多的機會參與到社區協商中。它們在社區重大事務決策、財務管理、集體資產管理和提升居民參與等方面發揮作用，提升了社區自治的能力和水平。政府推動社會組織參與社區協商，進一步擴寬了社會組織的政治參與渠道，有利于社會組織主體性功能的發揮和行動空間的拓展。

然而，聚焦制度執行環境，我們亦發現，社會組織參與社會治理面臨諸多不確定性。在基層社會治理中，地方政府一方面積極扶持和鼓勵社會組織參與基層社會治理，另一方面又為社會組織參與基層社會治理設置“隱性壁壘”。地方政府對社會組織參與社會治理的矛盾態度源于社會組織的“雙重屬性”：一方面，社會組織可以成為政府的“幫手”，發揮其在公共服務與物品供給上的優勢，有效彌補政府在此領域的不足;另一方面，社會組織也可能在公眾利益訴求表達與權益維護中引發集體行動風險，破壞社會秩序，挑戰政府的權威與行動合法性。在政績和風險規避雙重邏輯下，地方政府對社會組織采取“分類支持”與“有限參與”策略，支持公益類、服務類社會組織參與社會治理，對維權類、環保類社會組織則予以回避;支持社會組織在公共服務供給領域發揮作用，而對公共倡導、集體行動乃至集體決策領域的參與設置障礙。

（二）自致機會：社會組織參與社會治理的策略行動

如前所述，復雜化與破碎化的制度環境導致社會組織參與社會治理充滿不確定性。簡單來說，社會組織面對多重態的制度環境，微觀的制度環境很難簡單地論述為支持或約束社會組織參與社會治理。面對多重態的制度環境及“可協商”的制度執行情境，社會組織主動參與，積極作為，努力拓展參與社會治理的機會空間。

1.參與社區公共服務：由生存策略到發展策略的轉變

社會組織參與社會治理需要資金、人才、信息等技術性資源，更需要合法性資源，而政府能夠為社會組織參與社會治理提供行政合法性。在強國家的政治背景下，行政合法性為社會組織參與社會治理提供了最強有力的保障，因而，社會組織積極尋求與政府合作的機會。為了更好地說明社會組織參與社區公共服務的行動策略，本文引用了姚華關于上?；浇糖嗄陼⑴c社區服務項目的案例。[32]在社會組織為社區提供公共服務缺乏明確制度規定的最初階段，青年會為了獲得參與社區公共服務的機會，在沒有從政府那里獲得任何人員費用的情況下，仍然積極承擔政府服務項目。在公共服務供給中，為了既能夠滿足居民的需求，也不引起委托方的不滿，青年會采取了“做加法”策略，即保留全部既定的服務項目，又根據居民不斷變化的實際需求，增加新的服務項目，待委托方逐漸看清事實后，再做項目的刪減?！白黾臃ā辈呗圆粌H取得了良好的社會效果，也得到了委托方的充分認可與高度評價，為青年會進一步參與社區治理拓展了空間。隨著青年會服務項目影響力的增大，政府提出服務項目更名要求，以試圖將其納入體制內，然而青年會以堅持服務品牌理念為由而予以拒絕。最終，青年會服務項目因社會組織管理制度的改革而獲得合法身份，并得到了政府的獎勵。

分析青年會參與社區治理實踐可以知道，在最初階段，青年會以生存邏輯采取行動，目的在于獲得政府和居民的認可，使組織“扎根”社區。在社會組織參與社區治理缺乏明文制度規定的情況下，青年會主動介入，不斷突破制度瓶頸，努力參與到社區治理中。同時，在與政府合作中，青年會堅持組織理念與和組織獨立性，避免成為政府的“附庸”和“手下”。最終，青年會參與社區治理的機會得以拓展，組織自主性也得到不斷發育、成長與釋放。當組織生存得到保障后，青年會以組織發展邏輯采取行動策略。青年會開始“有選擇”地承擔政府項目。在承接項目上，將“服務項目設定自主權”“項目類型”“組織與委托方理念”等因素納入考量中，以尋求組織的進一步發展和成長。在與政府合作中，青年會積極介入項目設計，提出合理建議，始終堅持“以人為本”的服務理念，堅持專業化道路，加強組織內部治理。青年會一方面通過加強自身能力建設，促進了組織良性發展;另一方面在與政府合作過程中，有所妥協，也有所堅持，推動了雙方良性互動。

2.表達公眾利益訴求：從對抗到尋求共識行動策略的轉變

社會組織參與公共服務較易獲得政府的肯定與支持，雙方能夠在社區服務目標上達成一致，進行融洽的合作。然而，社會組織的公眾利益訴求表達與集體行動能力會受到當地政府的限制。以環保類社會組織為例，環保組織的環境倡議往往因與當地政府的“發展”意愿與經濟利益相悖，而不受“待見”。2003年，自然之友、綠家園志愿者、云南大眾流域等環保社會組織利用媒體、網絡、沙龍、論壇、參加國際會議等方式，積極倡導保護怒江，反對怒江水電壩建設，這場大規模倡議活動引起了國內乃至世界的廣泛關注。最終，中央領導層對怒江建壩事件做出重要批示，怒江水電開發計劃暫時擱置。在怒江水電壩倡議事件中，環保組織挑戰了當地政府的權力，其倡議活動與當地政府的發展規劃相沖突。而環保組織的倡議活動能夠產生巨大的影響并取得階段性勝利，是因為得到了國家環保部門直接或者間接的支持，環保組織靈活運用了環保治理多重制度邏輯，為倡議行動找到了制度支撐?？梢钥闯?，當公眾利益訴求和地方政府行政目標相左時，社會組織自覺代表公眾利益與政府進行討價還價，乃至對抗。但是，社會組織行動目標并非制造沖突，也非一味采取對抗的形式，而是試圖在多重制度邏輯中尋找行動的合法性與有利途徑，解決沖突。

怒江水電壩事件之后，全國難以再見到環保社會組織大規模的集體倡議行動，而這源于社會組織代表公共利益訴求可以通過制度化渠道予以表達和協商。2015年4月，中共中央、國務院印發的《關于加快推進生態文明建設的意見》明確要求：“引導生態文明建設領域各類社會組織健康有序發展，發揮民間組織和志愿者的積極作用”。[33]中共十九大報告進一步提出，要“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”[3]。社會組織參與環境治理的宏觀制度環境逐漸形成，促進社會組織將參與的重心放到了體制內。在環境治理中，社會組織努力搜集環境沖突治理的信息資源和民眾訴求，通過與政府積極接觸，促使政府回應民眾的環境訴求;在協商中，社會組織助力民眾表達訴求，促進政府和民眾的理性協商和平等對話，同時充分發揮專業優勢，通過更具理性和科學性的論證，提供具有建設性和可行性的具體方案，影響環境公共政策。最終，社會組織與政府采取平等對話、共同協商的方式，尋求共識的達成。

四、“聚合力”：社會組織參與社會治理機會獲得機制

聚焦制度執行過程，考察制度執行所涉及的兩大主體——政府與社會組織，尤其是政府與社會互動所形塑的參與機會空間。社會組織參與社會治理的機會獲得關鍵在于政府所提供的外力與社會組織自身內力能否形成合力，“聚合力”成為社會組織參與社會治理治理機會獲得的關鍵。而“聚合力”不僅取決于社會組織與政府的利益契合程度、社會組織自身能力要素以及政府理念的更新與認知轉變，更在于政府和社會組織的合作互動推進制度環境的完善與優化。

首先，社會組織與政府的利益契合程度是其獲得參與社會治理機會的根本前提。伴隨著經濟轉軌和社會轉型的加速，傳統的政府與社會高度合一的社會管理模式，已經無法適應社會轉型期經濟社會發展的要求。在此背景下，國家主動變革，通過集中出臺系列政策文件，鼓勵地方政府加快推進社會治理創新。國家的高位推動激勵了地方政府的“治理創新行為”，地方政府積極鼓勵與支持社會組織參與社會治理，以充分發揮社會組織的獨特優勢，打造社會治理亮點，制造政績，獲得上級領導的肯定與認可。為此，地方政府積極開展地方實踐與制度變革，以更好地發揮社會組織功能。如部分地方政府率先進行了社會組織登記與管理體制改革、社會組織稅費減免、社會組織參與公共服務供給等制度變革。同時，鑒于社會組織發育遲緩、力量弱小、社會認同度不高等現實困境，地方政府以“推位讓治”方式，賦予社會組織更多權力、資源和空間參與到社區治理中。[34]不過，政府對社會組織的積極態度和支持策略具有選擇性，其主要取決于社會組織與政府的利益契合程度。一般而言，有利于地方經濟發展與社會穩定的社會組織獲得政府的青睞，成為政府合作的潛在對象;反之，則可能被政府排除在外，難以獲得參與機會。例如，行業協會、商會類、服務類、慈善類社會組織與地方政府發展經濟、社區和諧利益訴求高度契合，因此能夠獲得參與機會，而維權類、環保類社會組織則因與地方政府維穩訴求低度契合，難以獲得參與機會。不過，并非維權類與環保類社會組織完全不能獲得參與社會治理的機會。如前所述，各級政府部門及同級政府不同部門間的治理目標與利益訴求存在差異，并建構了“碎片式威權主義”，即權力的“碎片化”和官僚競爭性。例如，當環保部門與地方政府在環境保護和經濟增長方面發生沖突時，環保部門會選擇與當地環保組織結成聯盟，而社會組織主動參與，達到“嵌入”政府、影響政策的目的。

其次，社會組織的參與能力是其獲得參與社會治理機會的基礎保障。正如吉登斯所言，“能動作用不僅僅指人們做某事時所具有的意圖，而且首先指做這些事情的能力”[35]。社會組織只有具備了相應能力才能得到政府、企業、居民等合作主體的認可與信任，才能與其他治理主體進行合作博弈，才能發揮組織功能，提升治理績效。根據國家關于社會組織參與社會治理的頂層設計與功能定位，社會組織參與能力主要是指社會組織作為參與主體，在社會治理中發揮其協同功能，實現多元治理良性互動、合作共治的潛能和素質。具體而言，社會組織要與政府、社區自治組織、市場主體等在資源配置上形成互惠、互補關系，并在公共服務、居民參與、公共利益訴求表達、利益協調與矛盾化解等公共事務方面發揮積極的協同作用，從而對政府治理形成必要而有益的補充。概括起來，社會組織的參與能力包括公共服務、資源汲取與整合、政策倡導、理性協商等能力。一般而言，社會組織的參與能力越強，政府對社會組織的依賴程度越高，越容易促進二者的合作伙伴關系。然而，政府與社會組織的合作伴隨著博弈行為，亦可以說，政府與社會組織在動態博弈過程中尋求合作的可能性。通常來講，政府與社會組織有各自的利益訴求和價值偏好，因此存在利益契合，也存在利益分歧。社會組織在必要時需要向政府施加壓力，進行社會倡導與游說，與政府進行討價還價。一般而言，社會組織向政府游說、議價能力越強，越有利于提升政府官員對社會組織參與社會治理功能與價值的認知，促使政府改變與社會組織的關系，增強政府與社會組織合作的意愿。因此，社會組織向政府游說、議價等能力都成為社會組織參與社會治理的能力要素之一。除此之外，社會組織的參與能力還體現在充分利用碎片化制度環境，努力尋找與政府的“利益契合點”，合理利用制度層級性與權力主體的制度目標（上級對下級），并通過遵從、配合、拓展、協商乃至對抗等多元策略，努力獲取參與機會。

最后，制度環境的完善是社會組織持續獲得參與機會的長效機制。通過政府與社會組織關系的探討可以發現，政府在與社會組織的互動中保持優勢地位與主動權。他們擁有充分的自主權，并依據“利益契合”原則，選擇某一社會組織進行合作，進而打造政績亮點抑或進行部門內部競爭。雖然社會組織能夠憑借自身能力在碎片化與多重態制度環境中尋找時機，主動作為，獲取參與機會，然而不可否認的是，由于社會組織策略行動是權宜性與被動性的，所以社會組織參與機會的獲得可能是暫時的，難以持續。要確保社會組織參與機會的持續獲得就需要進一步加強制度創新與貫徹落實相關制度，以此為社會組織參與社會治理創造良好的制度環境。然而，社會組織制度環境的完善與優化并非單純是政府的職責，不能片面地強調政府加強制度供給與制度執行，而忽視社會組織在制度創新與執行中的作用。實踐證明，社會組織在主動獲取參與機會的同時，推動了相關制度的變革與完善。如前文所述，怒江水電壩事件之后，國家出臺了相關制度，為社會組織參與環境治理開辟了制度化渠道。又如2008年的汶川地震，大量的社會組織快速介入抗震救災中，并在搜救受害者、物資分發、心理安撫、醫療照護乃至災后重建過程中發揮了重要作用。而當政府認識到社會組織在發動社會力量、籌集社會資源、提供專業服務等方面的獨特優勢時，就會通過相關制度設計，為社會組織參與到災害治理中創造條件。由此可見，社會組織制度環境的優化也是社會組織主動作為的積極結果。當然，制度環境的完善同樣不能忽視政府的職能與作用，而是要更加強調政府與社會組織的互動對制度環境完善的重要意義，即強調政府與社會組織的相互作用，雙方的利益、觀念、策略與回應對制度的動態和結果產生的影響，并通過政府與社會組織的互動，推動制度設計的科學性、合理性以及制度執行的有效性。唯有如此，相關制度的創新與執行才能真正有利于促進社會組織參與社會治理機會的獲得。

五、結束語

本文打破了制度環境“靜態”與“硬性”的刻板印象，聚焦制度的多重邏輯尤其是多重態、碎片化與動態化的制度執行環境，分析社會組織參與社會治理的機會獲得。分析發現，社會組織參與社會治理的機會來源于外力與內力，即政府的外在賦予與社會組織的主動作為。社會組織參與社會治理機會的獲得需要關注外力與內力如何轉化為合力，“聚合力”成為社會組織機會獲得的內在機理。為此，需要從如下入手，促進社會組織參與社會治理的機會獲得。一是尋找政府與社會組織的利益契合點?！袄嫦嗥酢笔钦敢馀c社會組織開展合作的根本要素，“利益相契”主要體現為社會組織的經濟社會功能與政府治理目標的統一性。然而，利益是一種主觀建構，是政府對自身利益的某種看法和觀念。這種觀念形塑了政府的利益偏好，支配了政府行為的啟動與延續。而政府理念可以通過與社會組織的互動得到改變與重塑。因此，社會組織在與政府的互動中，要突出組織優勢與功能，讓政府認識到社會組織在社會治理中的不可替代性，并積極凸顯組織功能與政府目標的關聯性，以此獲得政府的肯定和認同。二是加快推進社會組織能力建設。社會組織功能的發揮建立在組織能力的基礎之上，提升社會組織的參與能力對于社會組織獲得參與機會具有重要意義。這就需要社會組織加強合作能力與博弈能力建設。合作能力包括與政府的合作、與企業的合作以及與其他社會組織的合作;博弈能力則體現為社會組織聯合其他組織或群體建立聯盟，通過施壓、游說、理性協商乃至對抗等方式實現組織目標。三是通過國家與社會組織的良性互動推動制度環境完善?；谥贫扔行栽V求，不可寄希望通過單一制度權力或制度權威來解決制度供給問題，而應當充分發揮各方主體的積極作用，共同推進制度供給，提升制度的有效性。因此，進行社會組織制度變革與供給，需要在發揮政府權威及資源優勢推動制度變革的同時，也要為社會組織的參與提供機會，充分利用社會組織的信息優勢，共同探尋制度變革存在的不確定和合理性，共同商討應對方案與改良措施，提升制度設計的科學性和合理性，進而增強制度執行的可行性。

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（文字編輯：王香麗責任校對：徐朝科）

External and Internal Forces： Analysis of Access to Opportunities for Social Organizations to Participate in Social Governance

CHEN Jing1，2

（1. School of Sociology and Public Administration，Guizhou Minzu University，Guiyang，Guizhou，550025，China;2. School of Management，North Sichuan Medical College，Nanchong，Sichuan，637000，China）

Abstract： The article analyzes access to opportunities for social organizations to participate in social governance from the perspective ofthe institutional environment. Moreover，it attempts to conduct a dynamic analysis ofthe institutional environment，focusing on two main subjects involved in the institutional implementation：The government and social organizations，especially on the access to participation formed in their interaction. Opportunities for social organizations to be engaged in social governance are mainly from the governments empowerment by creating institutional space and the initiative of social organizations through multiple strategies，including compliance，cooperation，negotiation and even confrontation. Continuous acquisition of such opportunities requires urgently the formation of a powerful joint force from the external force provided by the government and the internal force of social organizations. The joint force depends not only on their “common interests”and self-engagement competence of social organizations，but also on the improvement of the institutional environment amid their virtuous interaction.

Key words： social organizations; social governance; access to participation; institutional environment; institutional implementation