大數據時代電信網絡詐騙犯罪治理研究
——以新時代“楓橋經驗”為視角

王 格

受新冠肺炎疫情影響，人們對網絡的依賴更加明顯，隨之而來的是網絡犯罪問題的增加，尤其是電信網絡詐騙犯罪居高不下，并呈現出新特點，對社會產生一定的不良影響。據統計，2020年全國電信網絡詐騙犯罪案件同比上升18.6%，此類警情占全部刑事案件警情的46%。2021年1月至5月，全國破獲電信網絡詐騙相關案件11.4萬起，同比上升60.4%[1]?？梢?，打擊治理電信網絡詐騙犯罪是今后一段時間相關部門面臨的突出問題。

一、大數據時代電信網絡詐騙犯罪的特點

（一）詐騙對象由不特定向精準化轉變

早期的電信網絡詐騙犯罪大多數面向不特定群體，如今犯罪分子通過黑客技術、行業內部渠道或者非法渠道獲取民眾個人信息，對民眾的姓名、聯系方式、家庭成員、日常購買習慣等個人信息進行比對分析，選擇合適對象，精心制造騙局有針對性地實施詐騙。

（二）組織形式更為嚴密，呈現出集團化、專業化特點

近年來電信網絡詐騙犯罪不再是以往的單兵作戰或者簡單的搭伙合作模式，更多地表現為團伙作案，組織化特征愈發明顯。許多詐騙犯罪集團成員分工明確，組織形式嚴密，從犯罪活動的準備、犯罪活動的實施和完成到最后的洗錢變現等，各個活動階段由專人負責，采取專業化、流水線運作模式，由此滋生出一系列如侵犯公民個人信息犯罪、破壞計算機系統犯罪、幫助信息網絡犯罪、洗錢犯罪等相關上下游犯罪活動，形成較為嚴密完善的黑灰產業鏈。分工的細化，使整個產業鏈上的不同組織相對獨立，一定程度上分散了犯罪風險，加大了公安機關的打擊難度。

（三）突破地域限制，跨區域、跨境作案特征突出

信息網絡技術的發展，給人們帶來便利的同時，也給電信網絡詐騙犯罪分子提供了便利。犯罪分子可以隱藏身份，可以突破傳統地域空間的限制，只需通過線上聯絡即可與被害人接觸。詐騙犯罪組織為了規避風險，往往選擇跨地區甚至跨國跨境作案。電信詐騙犯罪活動的準備地、被害人所在地、犯罪活動的實施地、犯罪工具所在地、贓款的流向目的地等往往分散在不同地區甚至不同國家，且內部成員之間多采用單線聯系，為公安機關打擊犯罪和調查取證工作增加了難度。

二、當前電信網絡詐騙犯罪治理存在的突出問題

（一）案件偵破難度大，關聯犯罪打擊不力

2020年4月，公安部為依法嚴厲打擊電信網絡詐騙犯罪，開啟了“云劍-2020”行動。但大數據時代電信網絡詐騙犯罪所具備的新特點給公安機關的打擊活動帶來了新的困難和挑戰。一方面，電信網絡詐騙的偵破工作通常需要跨區域、跨國開展，需要與異地公安機關、相關部門和企業合作配合，流程復雜，追蹤時間較長，再加上基層公安機關工作任務重，缺乏專門的警力應對電信網絡詐騙偵破工作，增加了打擊此類犯罪活動的難度。

另一方面，電信網絡詐騙犯罪分子一般具有一定的反偵查能力，且新型詐騙手段層出不窮，但相對于詐騙技術的升級換代，反詐騙技術更新速度明顯滯后。目前部分反詐騙中心仍采用人工監控篩選、本地屏蔽等傳統手段，無法最有效地發揮電信網絡詐騙犯罪行為監控的技術優越性[2]。調查取證時，多數數據以電子證據形式存在，提取難度大，容易滅失，影響了案件的偵破進度。

有效治理電信網絡詐騙犯罪的關鍵是對其相關上下游犯罪的打擊，但當前存在打擊不力的問題。犯罪團伙一旦成功逃脫，將會銷毀證據，相關證據的滅失，使關聯犯罪人員得以逃避刑事責任，偵查部門將難以進行精準打擊。對此，2021年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合發布的《關于辦理電信網絡詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見（二）》規定，電信網絡詐騙犯罪的上下游犯罪可以并案處理，可綜合相關主客觀證據進行直接打擊。這個規定對有效打擊電信網絡詐騙犯罪及相關犯罪提供了堅實的法律基礎，也取得了一定成效。但是在司法實踐中，部分辦案人員會考慮案件質量評查和司法業績考評的要求，在適用時會相對保守，堅持嚴格證明、高證據標準的司法慣性[3]，在證據沒有達到確實充分的情況下，不敢輕易適用該條款的規定。

（二）條塊分割的傳統治理模式不能滿足現實需要

長期以來，公安部門采取“條塊結合，以塊為主”的組織領導體制，在應對接觸性犯罪、暴力性犯罪等傳統刑事犯罪方面發揮了重要作用。但是在應對大數據時代電信網絡詐騙犯罪時則出現了不適應。電信網絡詐騙犯罪借助網絡手段，屬于無接觸犯罪，模糊了犯罪行為的地域和邊界，公安機關在短期內難以打破傳統的案件偵破模式，以專業為限、以地域為界的偵破模式仍然比較明顯。不同地區的公安機關之間、公安機關內部各警種之間合成作戰對接有待改善，公安機關與其他相關主管部門、相關行業和企業缺乏良好的協同合作機制，產生了以屬地管理為主的條塊結合治理模式與打擊電信網絡詐騙犯罪需要的各種執法資源統籌協調之間的矛盾。

（三）預警信息滯后，預防效果有限

打擊電信網絡詐騙犯罪，更重要的是防范。公安機關在預警預測方面，依托大數據和互聯網信息技術，在防范電信網絡詐騙犯罪方面取得了一定的成效。公安機關通過技術手段進行實時監測，可以較為敏感地識別出可疑號碼，然后通過撥打電話、發送預警短信等方式，及時告知受害人，提醒受害人及時止損，識別詐騙陷阱，從而達到預防效果。預警信息的發布時間，往往在犯罪分子聯系受害人之后的幾分鐘至幾個小時，在這段時間內，受害人如果沒有防范意識，在收到提醒之前，很容易上當。預警信息的滯后讓預警預測的防范效果大打折扣。

（四）防范宣傳效果不理想

詐騙犯罪最顯著的特征就是犯罪行為人和受害人之間的交流使受害人陷入錯誤認識，從而主動配合犯罪分子，“自愿”處分自己的財產。因此，治理電信網絡詐騙犯罪的根本在于強化反詐宣傳，提高廣大群眾的防范意識。當前公安機關針對不斷出現的各類電信詐騙犯罪類型、手段、方式等，采用多種方式深入社區、學校等開展一系列防范宣傳活動，取得了一定的成效。但是從總體情況來看，宣傳效果不太理想。一是雙向互動不充分，群眾參與度不高。當前的防范宣傳工作多是單向宣傳灌輸，互動少，部分群眾的參與積極性不高。二是宣傳缺乏針對性，覆蓋面不夠廣泛。詐騙分子采取的手段既有漫天撒網，又有精準詐騙，這就要求反詐宣傳不僅要全面開展，還要有著重點，有針對性地向易受騙群體傾斜，這就需要足夠的警力和資金保障。三是防詐宣傳各自為戰，沒有形成多方主體參與的聯動宣傳。有些部門宣傳工作走形式、流于表面，宣傳工作沒有發揮應有的作用。

三、運用新時代“楓橋經驗”進行電信網絡詐騙犯罪治理

“楓橋經驗”形成于全面建設社會主義時期，發展于改革開放時期，創新于中國特色社會主義新時代，已成為中國基層社會治理的一面旗幟。2019年以來，新時代“楓橋經驗”相繼被寫入《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》和《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，2021年11月11日，又被寫入《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》。新時代“楓橋經驗”不斷創新工作理念、方法和載體：在治理理念上，從側重社會穩定為主轉為社會全面進步，推進基層社會治理現代化；在治理主體上，從一元治理轉為多元治理，形成了共建共治共享的社會治理格局；在治理方式上，從傳統治理轉為數字治理，從被動治理轉為主動治理，從事后治理轉為事先預防，形成了系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的現代治理體系。

面對電信網絡詐騙犯罪的高發態勢及其不斷呈現出來的新特點、新問題，我們可以運用新時代“楓橋經驗”的理念和方法，在治理主體上堅持多元協同治理，在治理方式上進行數字治理、主動治理、事前預防，將打擊和防范真正融合起來，進行打防一體化治理，在提升打擊效果的同時不斷提高治理水平。

（一）治理主體：多元協同治理，形成打防合力

電信網絡詐騙犯罪的治理是一個復雜的社會問題，公安機關是打擊電信網絡詐騙犯罪的主力軍，發揮著重要作用，但打擊電信網絡詐騙犯罪僅僅依靠公安機關是不夠的，需要公安機關與內部、外部兩個方面加強合作，形成多元共治的協同治理機制。多部門聯合執法，形成打防合力才能更有實效。

在內部合作方面，公安機關需要開展跨警種、跨地區（跨境）合作。公安機關內部各部門、各警種之間分工明確，各自擅長的領域有所區別。電信網絡詐騙犯罪涉及刑事偵查、網絡監管、經濟犯罪偵查等多警種，這就需要公安機關內部刑偵、網安、技偵、治安、出入境等部門密切配合，加強合作，對各種資源進行合理配置，建立嚴密、科學的電信網絡詐騙犯罪偵辦預防機制，在案發后第一時間集合各方力量，跨警種合作，以有效打擊電信網絡詐騙犯罪。

近年來電信網絡詐騙犯罪跨區域跨境特征突出，犯罪嫌疑人遍布全國各地，甚至國外，這就要求公安機關不僅要進行跨警種合作，還要加強跨區域合作，加強國際司法協助和警務合作。為強化全國各地公安機關的協同治理，可以建立一個全國統一的全流程反詐騙業務平臺，這個平臺對全域業務進行梳理，實現反詐、現勘、研判等業務在辦案中連點成線，依托該平臺全面系統地整合各地區資源，通過系統力量反制系統犯罪[4]56。在跨境合作方面，當前我國國際司法協助和警務合作還處于建設階段，公安機關應當不斷推進國際警務合作，推動與周邊國家和相關國家在情報信息共享、協同調查取證、司法引渡等方面的合作，深化雙邊、多邊合作機制建設，切實有效打擊、防范各類電信網絡詐騙犯罪。

在外部合作方面，公安機關要加強與政府其他相關職能部門、互聯網企業、電信運營商、銀行、第三方支付平臺及社會公眾等多方力量的合作，構建多元化的協同治理模式。公安機關應加強與檢察院、法院、市場監管部門等相關職能部門的合作，各部門在各自的職責權限內協同配合，形成打防合力?；ヂ摼W企業有強大的技術優勢，可運用大數據、人工智能、網絡安全等技術開展安全防范工作，這對打擊治理電信網絡詐騙犯罪發揮著不可或缺的作用。電信運營商也要積極承擔責任，加強行業監管力度，嚴格執行電話卡實名制，發揮技術優勢重點對電信線路違法出租、偽基站等情況展開治理，截斷電信網絡詐騙犯罪通信路徑。對于電信網絡詐騙犯罪中的資金鏈條，則需要銀行、第三方支付平臺發揮作用，加強內部監管，在保證客戶信息安全的前提下，最大限度地與公安機關開展數據信息共享。社會公眾的力量在電信網絡詐騙犯罪打防一體化治理中也是不可缺少的。相關部門應通過多種形式進行反詐宣傳，調動群眾參與的積極性，形成與廣大群眾密切合作的全社會反詐治理模式。

（二）治理方式：數字治理、主動治理、事前預防相結合，形成打防一體化治理體系

1.加強專業隊伍建設，提升技術水平

為了更好地打擊治理電信網絡詐騙犯罪，2017年國務院成立了打擊治理電信網絡新型違法犯罪工作部際聯席會議合成作戰平臺——國家反詐中心，隨后各地反電信網絡詐騙犯罪中心相繼成立，在打擊電信網絡詐騙犯罪中發揮重要作用。但在司法實踐中，受害人在意識到受騙后往往選擇到派出所報案，基層派出所民警由于工作任務重，接收的警情類型繁多，對電信網絡詐騙類警情的處理效果因缺乏專業隊伍與足夠時間而受到影響。當前專門負責電信網絡詐騙犯罪案件的偵辦隊伍在基層沒有完全建立起來，人力資源不夠，專業力量短缺[5]，影響了案件的偵破，難以對電信網絡詐騙實施有效打擊。因此，加強反詐專業化力量建設刻不容緩。一方面，有條件的地區可以整合現有警力，組建專業反詐團隊。目前電信網絡詐騙犯罪活動專業化、集團化發展趨勢明顯，對其進行打擊治理是一項專業化較強的工作，需要專業的團隊去應對。另一方面，加強業務培訓。加強對現有警力的反詐業務培訓、提升民警反詐業務水平對提高整體戰斗力、提高案件偵破水平具有積極的促進作用。

電信網絡詐騙犯罪一定程度上體現了犯罪團伙和司法機關在通信、互聯網、大數據等方面的技術對抗。要實現有效打擊、精準打擊，一方面要加強專業力量建設，加大對反詐技術的投入，加快技術創新步伐，加強技術手段的打擊和防范力度，不斷提高大數據分析技術水平，有效進行監控防范。另一方面，要加大對人工智能技術的投入，利用人工智能技術對各類電信網絡詐騙犯罪進行識別、分析，提高識別的科學性和準確性，以達到精準預防和有效打擊的目的。

電信網絡詐騙犯罪通常會設計多個環節，在打擊電信網絡詐騙犯罪時，不應該僅僅滿足于偵破詐騙犯罪本身，還應加大對關聯上下游犯罪的打擊力度，實現全鏈條打擊。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部于2016年聯合發布《關于辦理電信網絡詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見》，又于2021年聯合發布《關于辦理電信網絡詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見（二）》，提出對打擊電信網絡詐騙犯罪上下游關聯犯罪實行全鏈條、全方位打擊，實踐中通過管轄原則、并案處理規則等實現了對電信網絡詐騙犯罪的全鏈條化制裁[6]。立法上的完善，為打擊電信網絡詐騙犯罪提供了堅實的法律支撐。

2.事前預防，提高事前精準預警能力

目前，反詐部門對于疑似詐騙號碼的識別能力和攔截能力有了很大提升，公安機關可以在較短時間內聯系受害人，對預防電信網絡詐騙犯罪起到了重要作用。據悉，廈門市公安局在運用大數據技術開展精準預警勸阻方面取得了明顯成效。2020年，該市電信網絡詐騙案件同比下降25%，立案數量同比下降22.6%[4]55。但隨著技術的發展，詐騙號碼的規律有所改變，甚至一些詐騙電話號碼顯示為官方號碼。比如詐騙犯罪分子會通過遠程控制等手段操控受害人的電話，受害人因不能及時收到提醒信息而使預警效果受到影響。

要提高事前精準預警能力，公安機關反詐部門就要將預警信息發布時間提前至詐騙分子撥打受害人電話之前。這就需要充分利用網絡分析數據，持續更新疑似電信詐騙電話號碼段數據庫信息，對疑似號碼進行多輪攔截，加強對疑似號碼的監控。根據公眾被騙的可能性大小和緊急程度，分門別類，提前通過短信、電話或者微信等方式向群眾發布預警信息，有針對性地勸阻，提高防范的有效性。

3.主動治理，構建全方位防范宣傳模式

要提高宣傳效能，增強群眾的反詐騙意識和能力，就需要構建全方位的防范宣傳模式。

首先，從宣傳主體上看，可多方主體聯合行動。不僅是各地公安機關反詐中心，刑偵部門、基層派出所也要積極參與反詐宣傳活動，還要積極聯合當地政府相關職能部門、學校、基層群眾性自治組織、綜合治理部門等單位共同開展電信網絡詐騙犯罪防范宣傳工作。

其次，宣傳方式方法要多樣化，宣傳內容要動態化。在宣傳的方式方法上，一方面，采取面對面接觸式宣傳模式，開展反詐宣傳進社區、進家庭、進單位、進學校等活動。另一方面，借助互聯網進行非接觸式網絡宣傳。利用微信、抖音、微博等網絡平臺，通過短視頻等方式開展反電信網絡詐騙宣傳活動。充分利用國家反詐中心手機APP平臺與群眾互動，向群眾宣傳反詐騙知識。宣傳的內容需要根據電信網絡詐騙犯罪的發展動態不斷更新完善。

再次，在宣傳對象方面，既要全面覆蓋，又要有重點、有針對性。要建立反電信網絡詐騙宣傳工作長效機制，調動各方力量廣泛參與宣傳，將宣傳深入到社會的每個角落，營造全民反電信網絡詐騙的氛圍。同時，通過大數據分析、判斷出易受害群體，針對易受害群體進行精準宣傳，并將其作為宣傳防范工作的重點常抓不懈。

最后，全方位宣傳防范模式的構建，離不開對宣傳防范效果的定期評估。要及時關注各項宣傳工作的效果、宣傳對象的接受程度等，并定期評估，通過評估結果分析宣傳對象的需求，圍繞其需求，不斷改進、調整宣傳工作，切實提高宣傳效果。