我國現代環境治理體系的法治路徑探討

顧華詳

（中共新疆維吾爾自治區委員會 黨史和文獻研究院，新疆 烏魯木齊 830003）

現代環境治理是中國特色社會主義建設“五位一體”總體布局的重要內容之一，是一項系列性、長遠性、根本性、開創性、法治性很強的重要工作?！吨泄仓醒腙P于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》（以下簡稱《決議》）強調：“生態文明建設是關乎中華民族永續發展的根本大計?！薄笆奈濉笔俏覈鷳B文明建設進入以降碳為重點戰略方向、實現生態環境質量改善由量變到質變、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型的關鍵時期。黨的十八大以來，人民對環境的要求日益增長，黨中央對生態文明建設的重視程度、生態環境保護的法律和制度之嚴格、生態環境問題整治和修復力度、生態環境質量改善的成效等都是前所未有的，但“生態文明建設仍然是一個明顯短板，資源環境約束趨緊、生態系統退化等問題越來越突出，特別是各類環境污染、生態破壞呈高發態勢，成為國土之傷、民生之痛”。［1］現代環境治理在黨的治國理政中的重要性日益凸顯。堅持以法治方式保障現代環境治理體系的構建，推動綠色發展，廣泛形成綠色生產生活方式，促進人與自然和諧共生，實現碳排放達峰后穩中有降，生態環境根本好轉，建設美麗中國的目標，是黨中央“五位一體”總體布局的重要內容之一，而堅持依法治理則是構建現代環境治理體系的基本原則之一。

我國生態環境領域的法治工作取得顯著成效，目前已經頒布了主要包括環境保護法、生物安全法等綜合性法律，防治水、土壤、大氣、噪聲、固體廢物、放射性等污染的專門法律，涉及水土保持、防沙治沙、野生動物保護等環境和生物多樣性保護的法律，濕地、草原、森林等資源保護利用的法律，長江、黃河等流域性生態環保法律，將要出臺的黑土地保護法和青藏高原生態保護法等特殊地理地域類法律等31部，還有100多部行政法規和1000余部地方性法規，如《中華人民共和國刑法修正案（十一）》增加了“危害珍貴、瀕危野生動物罪”“非法獵捕、收購、運輸、出售陸生野生動物罪”“破壞自然保護地罪”“危害國家重點保護植物罪”和“非法引進、釋放、丟棄外來入侵物種罪”等，刑法保護生態環境的力度進一步加強，促進生態環保法律體系逐步完善。但對照構建現代環境治理體系的法治要求來看，生態環境保護在把握法治的科學規律性、系統完備性、協調統一性等方面還有差距，空白點、薄弱點還比較突出，系統謀劃、整體設計、深入研究論證還有待深入；立法質量有待提高，主要是立法的系統性、整體性、協同性還有待加強，相關法規、規章、規范性文件、司法解釋和國家標準等整體合力的功效還有待提高，特別是制度措施設計的科學性和專業性亟待提升。但總體來看，現代環境治理的法治“在價值導向上正視人與自然的關系，在制度機制上厲行更為完善的法治，在具體實踐上明晰主體責任”［2］，特別是在治理目標上以滿足人民群眾對優美生態環境需要為指向等方面還有一定的差距。國家生態環境部把“加快構建現代環境治理體系”作為實現減污降碳協同增效的總抓手，推進《決議》提出的重要任務，踐行習近平生態文明思想和法治思想，正確認識和科學把握碳達峰、碳中和問題，其中，研究我國現代環境治理體系的法治路徑，已是一個繞不過去的重要課題。

一、堅持依法規范人與自然和諧共處，聚焦生態文明建設，強化現代環境治理的法治化

（一）強化多方共治的現代環境治理法治保障

現代環境法治的本質是依法規范人與自然和諧共處。我國的政治制度和治理體系在現代環境治理法治保障中具有顯著的優越性。主要是黨中央堅持在指導思想、政策法律、組織體制、工作作風等方面進行全方位、全地域、全過程的發力，全面加強生態環境保護，但補齊生態文明建設這塊明顯的“短板”，徹底扭轉生態環境惡化的趨勢，保護和發展生產力，做到不以犧牲環境為代價贏得經濟的增長，還必須堅持持續聚焦生態環境治理體系和治理能力現代化的目標要求，按照推動構建人與自然生命共同體和努力讓更多的良好生態環境成果更加及時惠及各族人民的宗旨，精準統籌生態環境保護和經濟社會發展，積極兼顧應對氣候變化和民生保障，全力構建和落實碳達峰、碳中和“1+N”政策法律體系的各項重要舉措，全面建設人與自然和諧共生的美麗中國。有效應對共生性生態文明建設面臨的新挑戰，是事關人類可持續發展的前沿性重大問題?！吨腥A人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）在傳統的五大基本原則之外，特別確定了“綠色原則”，將保護生態環境上升為民事法律的基本原則，劃定了民事主體的民事權利新邊界，充分體現了黨中央、國務院保護生態環境的鮮明而堅定的態度?！睹穹ǖ洹烦倓t篇外，在物權編、合同編、侵權責任編中都有保護生態環境的法律條文，推進綠色發展是構建高質量經濟體系的根本途徑，“綠色原則”順應了國際法治的發展方向，貫徹了《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）關于保護生態環境的基本國策。人類發展的歷史反復證明，天人合一、人與自然和諧共存于地球生態系統中，“只要有人存在，自然史和人類史就彼此相互制約”［3］，這種對立統一關系是現代環境法治理念的核心。生態環境保護是一個系統完備、全面整體的過程，“自然生態系統的整體性，決定了我們在解決生態問題、建設生態文明過程中需要秉持整體性思想”［4］。因此，為全面打贏污染防治攻堅戰，高質量建設生態文明和美麗中國提供堅強的法治保障，從我國法治現代化的歷史經驗來看，必須堅持以習近平生態文明思想和法治思想為指導，圍繞“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，推進生態文明法治。法治化是現代環境治理體系構建的根本保證，黨的領導是生態文明建設的法治之魂，把黨的領導貫徹到生態文明法治建設的全過程和各方面。加快完善以促進經濟社會發展全面綠色轉型、人與自然和諧共生的現代環境治理法律體系，堅持立足國情與借鑒域外法治經驗的有機統一，加快補齊環境治理體制機制短板，按照“導向清晰、決策科學、執行有力、激勵有效、多元參與、良性互動”的目標要求，構建起縱向到底、橫向到邊，形成環環相扣、協同聯動的法治制度體系；堅持突出法治的系統性、創新性、整體性、針對性和協同性，應針對山、水、林、田、湖、草、沙這一自然系統構建起務實管用、規范嚴密、覆蓋全面、相互支撐的法律制度措施；堅持健全現代環境治理體系的法律法規標準，健全源頭“防”、過程“控”、損害“賠”、責任“追”的落實法治措施的領導責任體系，切實做到防治環節上把事前、事中、事后貫通起來。

（二）健全現代環境治理的政策法律措施

現代環境法治體系在黨中央“五位一體”總體布局中的地位十分重要。法治是新發展理念的重要內涵之一?，F代環境法治是全球經濟實現可持續發展、綠色發展的客觀需要，更是人類社會健康發展的必由之路。從生態環境法治實踐來看，適應“生態文明融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設全過程的新要求，對現有的法律理念與實施機制提出了嚴峻挑戰”，［5］因此，構建中國特色社會主義的現代環境法治體系，應堅持以習近平法治思想為指導，健全中央生態環境保護督察制度，堅持現代環境法治和黨內法規體系并重，形成制度完備、措施精準、保障有力、實施高效、監督嚴密的現代環境法治體系。公檢法司充分發揮職能助力現代環境法治，堅持問題導向，壓實現代環境治理的法律責任，積極吸納民意、匯集民智，發現真問題、提出真對策，強化生態環境保護與經濟社會發展的統籌協調，大力推動現代環境治理的法治供給，依法嚴厲打擊破壞現代環境治理的違法犯罪行為，積極為現代環境治理提供法治服務和保障。注重發現典型經驗和鼓勵先進的有效做法，找準各地推進現代環境法治的鮮活經驗和生動實踐。深化現代環境治理綜合執法司法改革，優化改革方案和制度規范，完善現代環境法治綜合執法司法機構和隊伍建設及管理機制，引導各方注重全面系統理解和實施法律；構建“上下一體”的執法司法工作格局，對照法律法規逐一檢查法定職責落實的效果、違法責任嚴肅追究的情況；堅持跟蹤監督查整改成效，推動生態環境保護、污染防治和人民生命健康安全得到法治的保障，有效破解現代環境法治的基層難題，確保以真督實察助推現代環境法治建設。重點健全財稅金融扶持政策和法規制度措施，完善中央和地方環境治理財政資金投入與生態保護補償機制，按照財力與事權相匹配的原則，制定實施中央與地方財政事權和支出責任劃分的改革方案。實現碳達峰、碳中和是健全現代環境治理法治的重要內容之一，必須建立健全“雙碳”工作法律約束機制，當務之急是應加強政策法律銜接，把“雙碳”工作納入現代環境法治特別是法治中國建設整體布局之中；推動能源革命，完善促進新能源和清潔能源發展的法治措施，依法控制化石能源消費；用法治思維和法治方式推進產業優化升級，促進互聯網、大數據、人工智能、5G等新興技術與綠色低碳產業深度融合，實現碳達峰、碳中和的高質量發展；加快促進綠色低碳科技發展的法治保障和引領，完善綠色低碳技術評估、交易體系的制度規范，建立健全促進創新成果轉化的法治措施；完善綠色低碳法律體系和能耗“雙控”制度措施，健全“雙碳”標準，完善推動能源“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變的法治措施，完善碳定價機制，依法規范和引領碳排放權交易，完善財稅、價格、投資、金融等政策法律；秉持人類命運共同體理念，積極參與和引領全球氣候治理。健全引導開發性、政策性金融機構按市場化、法治化原則，為碳達峰、碳中和提供長期穩定的融資支持政策和法律措施，可設立國家和省級綠色發展基金，統一國內綠色債券發行標準，設立省級土壤、水、大氣污染防治基金，出臺綠色發展的金融服務法律法規，健全環保裝備融資租賃業發展的規范措施，完善《碳排放權交易管理辦法（試行）》，制定《碳排放交易法》，健全碳基金、碳配額質押貸款、碳證券、碳保險、碳信托等碳金融體系，健全有效問責機制，協同交易監管機制和風險管理機制，規范碳交易市場監管，推進排污權特別是碳排放權交易抵押質押融資試點和碳管理法治，引導和促進金融與碳交易合作，保障產業實現綠色發展。堅持立足國情實際和生態環境狀況，圍繞推進綠色發展進一步優化能源、原料、產業、配件、運輸、倉儲和用地用水等供給側深化結構性改革來健全相關政策法規，健全環境質量標準、污染物控制排放標準、清潔能源標準、產品環保強制性國家標準及監測標準等法律法規，嚴格刑法、民法和行政法等涉及環境保護條款的執行，促進企業主動節能降耗重減排。

（三）加大現代環境治理的執法司法和監管力度

補齊生態環境治理體系和治理能力現代化的法治短板。堅持健全生態環境保護的執法司法和監管法律法規措施，嚴格黨中央關于生態環境保護的執法司法和加強監管的法治。建立健全環境治理領導責任的法律法規政策體系，必須堅持統籌深化生態環境保護的執法司法和督察工作，改革和健全排查、交辦、核查、約談、專項督察等制度措施，壓實法律責任。強化環境治理的法律責任體系，強化依法許可排污的法律措施與環評制度，禁止排污企業與環評單位之間的利益聯系，建立環評結果終身責任制，強化企業排污行為監督檢查結果的法律責任。應重視“重污染企業近年來受到的環境違規處罰數量逐漸增多”［6］的問題，健全和落實環境治理信用體系的法治保障措施、環境治理政務失信懲戒機制、環境高風險領域污染責任強制保險措施，特別是要完善上市公司和發債企業強制性環境治理信息披露制度，依法懲戒環境違法行為。積極推進綠色生產方式和環境友好的生產服務和產品服務，密切關注“能源效率的變化對碳排放的變化呈現先正后負的影響效應”［7］的特點，加強能耗及二氧化碳排放控制目標分析預警，從源頭優化原料和生產工藝，落實生產者責任延伸制度，構建源頭污染防治、全過程控制、損害懲罰性賠償、責任嚴肅追究的生態環境法律保護的閉環體系。探索出臺工業企業碳賬戶評價認定標準的法規，指導地方政府建立健全工業企業碳賬戶，依法建立數字化、集成化、智慧化企業碳賬戶，完善差異化支持政策促進碳減排；規范配套落實差異化的財政、金融、產業、稅收、土地及園區等綜合支持政策措施，精準核算企業碳排放數據，科學制定碳排放強度評價標準，綜合衡量企業碳排放強度，激勵企業主動節能降耗，形成推動“雙碳”目標實現的強大合力，撬動工業企業轉型升級，實現綠色低碳的高質量發展。堅決依法懲治治理效果和監測數據造假行為，督促企業嚴格執行國家生態環境保護的法律法規，強化企業環境治理的責任制度落實，依法規范排污企業的信息公開行為，排污企業必須依法公開排放污染物的排放方式、污染物的名稱、危害性和風險、執行標準及污染防治設施建設與運行情況，強化節能監察執法和社會監督，嚴格責任落實和評價考核。充分發揮法治引領、保障、促進的特性，促進水、土污染的高科技治理和預防，制定環境治理的“數字化方案”，實時監控資源開發利用和廢舊礦山改造數據，促進河流湖泊智慧清污和修復工作。健全環境治理全民行動體系的法律保障措施，依法規范和保障社會監督，規范和保障環保組織依法開展生態環境公益訴訟。健全環境治理監管體系的法律保障措施，堅持省以下監測監察執法垂直管理制度，規范生態環境保護執法，統一整合污染防治和生態環境保護執法職責和隊伍建設。嚴肅環境治理領域的執法，構成犯罪的必須依法追究刑事責任，實踐中應注重緊密銜接行政執法與刑事司法，探索建立環境治理領域的審判重視綜合統籌“恢復性司法實踐”與“社會化綜合治理”的執行機制，推動生態環境司法效果重在切實提高公眾的生態環境保護意識。強化現代環境治理體系的法治保障，健全生態環境保護綜合行政執法機關與公、檢、法機關共享信息、通報案情、移送案件等日常執法司法工作制度，加強檢察機關提起生態環境公益訴訟工作，強化破壞生態環境違法犯罪行為的偵辦、起訴、處罰力度，健全中級和基層人民法院審判破壞生態環境案件的機構，明確案件受案范圍、審理程序、裁判種類等日常司法的程序法和實體法的適用；規范環境侵權懲罰性賠償責任的司法適用標準，明確規范要素，采用固定+彈性金額的方式確定懲罰性賠償金數額，避免與行政罰款、刑事罰金疊加適用。堅持統籌推進生態環境保護領域的國內法治和涉外法治，積極維護公平合理的國際治理體系。遵循國際法規范，以國際法為基礎，高度重視執法司法領域推動生物多樣性國際合作與交流的工作，建設性參與全球環境治理。推動共同構建地球生命共同體，在堅持全面落實《巴黎協定》，深度參與《多樣性公約》治理進程，嚴格履行條約義務，推動人與自然和諧共生，為全球生物多樣性治理注入中國法治的新動力、新智慧和新方案。

二、堅持以人民為中心，強化戰略思維，深化現代環境治理的法治化

（一）重視以戰略思維構建維護現代環境治理的法治體系

持續提升現代環境治理法治體系應對環境挑戰的能力。近年來，我國出臺了許多推進生態文明建設的法律和政策規定，生態環境保護取得顯著成效，但問題仍然觸目驚心，一些惡性環境污染、生態破壞事件仍時有發生，特別是“十三五”以來，國家生態環境部審批的分布在19個?。▍^、市）的環境保護重點建設項目的違法問題非常突出，所產生的后果和不良影響非常嚴重。究其原因，保護生態環境的法律責任不嚴明、不落實是關鍵。還需要關注的是，當前我國管控治理新污染物環境風險的法律缺失，包括持久性有機污染物、抗生素、環境內分泌干擾物等在內的新污染物治理已經成為環境治理的新難點之一，嚴重制約著土壤、水、大氣環境質量的持續深入改善，其突出特點是生產和使用都與人類生活息息相關，但危害環境的風險大且持久，治理更加復雜。亟待盡快出臺防治有毒有害化學物質造成環境風險的法律，建立健全有毒有害化學物質環境風險防治制度，強化防治新污染物的法治措施。因此，立法、執法決不能給破壞生態和污染環境留下任何空間。立法、執法者責任重于泰山。自當如北宋王安石在《周公》中所言：“蓋君子之為政，立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治?！碑斎?，也更重在于法貴民用。我國古代文獻《周禮》中就有關于國家專設掌管山林川澤機構，制定政策法令，專司自然生態的“虞衡制度”記載。周文王頒布的《伐崇令》中就明令“毋壞室，毋填井，毋伐樹木，毋動六畜。有不如令者，死無赦”等。因此，消除生態環境的“人禍”因素，必須從“責”字入手、堅持“嚴”字當頭，不斷完善和落實生態環境保護責任制度，確保讓監管者“時時在線”，敢于向污染行為“亮劍”，讓違法者“吃不了兜著走”，做到無一例外地受到應有的嚴厲懲罰。構建現代環境治理的法治體系，應聚焦習近平生態文明思想和總體國家安全觀，充分發揮生態環境法治的戰略屬性和自然屬性，法治功能要統籌兼顧資源開發利用、污染防治和局部生態的深層次問題的規范，兼顧國家安全、生態安全、生物安全、環境安全、資源安全的維護，兼顧國土空間、能源、資源和海洋發展戰略的適應。生態環境保護法治應由注重末端污染治理向統籌兼顧源頭治理和資源合理高效利用轉變?，F代環境治理的法治實踐涉及行政管理、社會規范和市場交易等錯綜復雜的問題，需要科學配置刑法、民法、行政法、環境法、生物安全法等在法益保護、人權保障與秩序維護等諸多方面的機能，確保有效保障生態環境的法益，還應在刑法、民法、行政法、環境法等相關立法中明確“法益的類型化、具體化和可測量化”，［8］以確保司法精準有效識別法益、度量法益、保護法益，確?，F代環境治理的法治體系運行能夠協調產業發展、人才聚集、文化建設、生態環境保護、基層組織建設等各方面共同推動經濟社會全面發展與振興。

（二）強化從保障人類自身安全的高度維護生態環境安全

著眼長遠應對人類面臨的生物多樣性危機健全法治。當今世界的生物安全已進入依法治理的新階段。生態系統退化正在增加人畜共患傳染病的風險。當前，我國的相關立法還缺乏強烈的問題意識、風險防范與處置意識，缺乏普遍聯系的觀點、總體健康的觀點等。新冠肺炎疫情是自冷戰之后，繼“9·11”恐怖襲擊、2008年世界金融危機以來，全球面臨的第三大危機，需要各國依法加強涉及公共衛生領域的多方面協調合作。經受了新冠肺炎疫情的嚴重沖擊后，遵循用最嚴格、最嚴密法治保護生態環境的要求，《中華人民共和國生物安全法》（以下簡稱《生物安全法》）、《中華人民共和國保守國家秘密法》（以下簡稱《保守國家秘密法》）、《中華人民共和國反間諜法》等堅持立足于構建以總體國家安全觀為指導、以國家安全法為統領的生物安全風險防控法治體制，健全國家生物安全戰略、政策、法律“三位一體”的防控和治理體系，從積極防控重大、新發、突發傳染病、動植物疫情，規范和保障生物技術研究、保證開發與應用安全，確保病原微生物實驗室生物安全，維護人類遺傳資源與生物資源安全，防范生物恐怖與生物武器威脅等方面加強生物安全的法治能力建設，重點是將影響社會穩定的重大新發突發傳染病、嚴重威脅及可能對公眾健康和生命安全造成危害的重大新發突發動物疫情、嚴重危害農作物和林木等植物的重大新發突發植物疫情、危害農作物和林木等的植物有害生物、侵犯人及動物引起感染甚至傳染病的病原微生物、人類遺傳資源信息、微生物耐藥信息、生物武器、生物恐怖行為等生物安全信息列入國家秘密，依照《保守國家秘密法》和其他有關保密規定管理。生物安全法堅持積極應對生物威脅、防范生物風險，促進生物技術發展、提高生物技術水平、提升我國生物安全能力建設，力求改變被動局面，取得我國生物安全戰略主動權及戰略優勢，打造我國維護生物安全的國家安全法治制度，健全生物安全風險監測、評估、預警、應對等基本制度措施，力求全環節構建防控生物安全風險的法律制度，基本形成完整的生物安全法治體系。但是，完善國家生物安全治理體系仍需強化安全戰略，重視加強生物安全法治的戰略性、前瞻性研究，進一步增強生物安全法治的引領力，努力擺脫生物安全法治的滯后性。

（三）注重強化生態環境治理的法治系統性

堅持依法全面深入推動生態文明法治建設。我國實現碳達峰、碳中和目標，持續改善環境質量，提升生態系統的質量和穩定性，促進人與自然和諧共生的任務任重道遠。特別是接受《〈蒙特利爾議定書〉基加利修正案》，加強氫氟碳化物等非二氧化碳溫室氣體管控，積極落實《聯合國氣候變化框架公約》及《巴黎協定》，深入開展氣候變化南南合作；堅持共同構建全球氣候治理體系；統籌辦好《生物多樣性公約》和《聯合國氣候變化框架公約》（第26次締約方）、馬賽世界自然保護（第七屆）等大會，將用全球歷史上最短的時間實現從碳達峰到碳中和的目標。我國在強化生態環境治理領域面臨的已是一場無可退讓的硬仗。因此，我國應該堅持把生態環境治理與重大生態保護修復工程、生態產業體系構建、生態經濟發展等統籌協調起來，走高質量可持續發展之路。我國古代就已經形成了以禮法、律典、敕令為主要形式的生態環境保護法律體系和“重農敬天”“人與天和”“順時立政”“節用止欲”等生態環境法文化，構成了“人與自然生命共同體”的理論基礎，為新時代生態環境法律體系的完善提供了寶貴的法治文化資源。［9］我國現行法律理應積極圍繞引領、保障和促進這些目標的實現來調整優化，且應特別重視“積極完善應對全球氣候變化的法律措施”。［10］習近平總書記在談到人與自然和諧共生時，引用了《荀子·天倫》中的名言“萬物各得其和以生，各得其養以成”，并例舉了始建于戰國時期，距今已有2000多年歷史的都江堰不僅造福當時，而且澤被后世的成功案例。［11］361在強調因忽視生態文明建設而造成嚴重不良后果時，專門引述了恩格斯在《自然辯證法》中指出的“美索不達米亞、希臘、小亞細亞以及其他各地的居民，為了得到耕地，毀滅了森林，但是他們做夢也想不到，這些地方今天竟因此而成為不毛之地”［12］的實例，并進一步深刻指出我國歷史上因“塔克拉瑪干沙漠的蔓延，湮沒了盛極一時的絲綢之路。樓蘭古城因屯墾開荒、盲目灌溉，導致孔雀河改道而衰落”［13］243的慘痛教訓。從習近平總書記選擇的古今中外幾個典型事例中不難看出，系統性是生態文明建設和現代環境治理體系最顯著的特點，也是深化人與自然辯證關系認識的重要途徑?？梢?，現代環境治理體系的構建特別是其法治制度措施的設計，既要關注過程的整體性，更要關注其體系構建的系統性。黨的十八大以來，黨中央建設法治中國的一系列實踐深刻回答了為什么建設生態文明、建設什么樣的生態文明、怎樣建設生態文明等重大理論和現實問題，提出了一系列新理念新思想新戰略。［11］360毫無疑問，在相關的法治建設方面，我國傳染病防治法、野生動物保護法、動物防疫法、植物檢疫條例、病原微生物實驗室生物安全管理條例等法律法規在各自領域都發揮了重要作用，但對照國家總體安全觀特別是新冠肺炎疫情的防治來看，這些法律法規集中暴露出了未能很好地聚焦維護人民群眾生命健康權、國家經濟安全、維護社會安全等重大問題；各法律法規都只重視片面規范和調整本領域的問題，而忽視了系統照應人類安全、生態環境安全、生物安全、社會安全、經濟安全和國家總體安全這個密不可分的大系統；立法、司法、執法、守法都從自身狹隘的視角出發，缺乏系統思維、戰略視野、底線思維和國家總體安全觀。2018年1月至2020年8月間，全國污染環境犯罪發案率同比上升64.47%。［14］這應該是與該領域的一系列法治不力有著密切的關系。因此，必須堅持從深刻領會、堅決貫徹、自覺踐行“兩個確立”“兩個維護”的戰略高度強化現代環境治理法治的系統思維、戰略視野和政治意識，堅持從現代環境治理體系的核心任務和規范的對象、范圍等方面對生態環境法治作出準確定位，努力從立法、司法、執法、守法等方面系統地進行審視與反思我國生態環境保護的法治，深刻對照習近平法治思想和生態文明思想，“牢牢把握法的本質特征，加強本土化研究，尊重現行法，采取現實主義思維，實現向法學的回歸”，［15］堅持按照全系統閉環規制的目標要求強化現代環境治理法治的全鏈條管控，確保以法筑牢生物安全、生態環境、公共衛生安全的牢固防線。

三、堅持國家總體安全觀，強化初心使命，夯實現代環境治理體系各項措施落實的法治保障基礎

（一）從維護生態安全、國家總體安全觀的高度落實好環保法治措施

夯實綠色、包容、可持續發展的法治基礎。堅持踐行習近平生態文明思想和法治思想，遵循走好生態優先、綠色發展之路和堅持在發展中保護、在保護中發展的路徑，健全生態環境保護的法律，規范、引導、保障社會生活和經濟發展更好地踐行現代環境治理的法治。必須堅持以巨大的政治勇氣、歷史主動精神、強烈的責任擔當嚴格按照《中國共產黨章程》和《憲法》確定的宗旨目標構建并全面深入落實現代環境治理體系，堅持以穩中求進的總基調構建并運行“黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與”的五大體系。制度是規則體系的集中體現，主要是靜態的，構建現代環境法治體系，核心是要把制度優勢轉化成現代環境法治的治理效能，并堅持強化執法關鍵環節。生態文明建設已分別寫入了《中國共產黨章程》《憲法》，引領之舉已達黨紀國法的最高層面，并且實現了藍天、碧水、凈土等生態環境核心要素治理領域的全覆蓋。因此，應該強化“令在必信，法在必行”的意識，［11］364抓好《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）《中華人民共和國土壤污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》《生物安全法》和《大氣污染防治行動計劃》《生態文明體制改革總體方案》《土壤污染防治行動計劃》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）《水污染防治行動計劃》等法律政策的完善和深入落實。堅持嚴明生態環境保護法律責任的實現路徑，應特別健全跨部門合作機制，通過機制的運行避免相關部門的缺位和怠政行為，構筑起有效防控疫情的合力；明確“地方政府須充分理解各類法律的宗旨要義，以避免疫情危機措施偏離法治精神”，［16］確保地方政府應對公共衛生危機預防機制和責任措施精準落實；應明晰政府財政事權和支出責任，形成權責清晰、上下協調、空間均衡、分配有效的生態公共品供給的制度措施，確保政府組織有條不紊應對，跨部門合作機制運行靈活通暢，社會力量迅速高效參與救援，普通民眾沉著冷靜科學應對危機；科學界定政府和企業在生態環境保護中的法律邊界；明晰市場主體和社會公眾的法律責任，堅決依法嚴肅追究污染水、大氣、土壤等生態環境者的法律責任，堅持以木里煤田超采破壞植被、千島湖飲水保護區違規填湖、騰格里沙漠遭企業污染等事件的嚴肅查處，形成持續的強有力震懾，使綠色發展方式和生活方式成為全社會的共同行為準則和行為自覺，確保國家總體安全和人民群眾生命健康安全。

（二）把保障最普惠的民生福祉作為中國共產黨人的初心使命

用生態文明理念指導綠色發展的法治規范。我們黨的執政理念和發展方式實現從“兩個文明”到“五位一體”的重大創新與深刻轉變，充分證明生態環境問題是事關黨的宗旨使命、民生社稷的重大問題。黨的十八大以來，黨中央堅定不移走生態優先、綠色發展之路，確?！叭轿蝗芷诒Ｕ先嗣窠】怠?。［17］《環境保護法》《中共中央、國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》《中央生態環境保護督察工作規定》等法律和政策，構建并運行了中央和省、自治區、直轄市兩級生態環境保護督察體制。省級作為中央生態環境保護督察的延伸和補充，還可以采取例行督察、專項督察、派駐監察等方式開展工作，形成上下合力督察的工作機制。建設美麗中國，需進一步壓實生態環境保護責任，堅持“自上而下、自下而上雙向互動地推進法治化”，［18］形成各方面合力推進生態文明建設的法治格局，應特別重視充分吸收優化《改革方案》成果，加強《中國公民生態環境與健康素養》和《居民生態環境與健康素養提升行動方案（2020—2022年）》的落實，促進素養科普能力建設，實現綠色健康生活方式，持續提升公眾素養。全面認真落實好《民法典》第9條確定的“綠色原則”，即“民事主體從事民事活動，應當有利于節約資源、保護生態環境”的法律責任?！睹穹ǖ洹穼ⅰ熬G色原則”確定為基本原則之一，是全面深入貫徹《憲法》關于保護環境、落實黨中央關于建設生態文明、實現可持續發展理念的需要，而且深深地滲透到了《民法典》總則編、物權編、合同編和侵權責任編中的諸多法律條文之中?！睹穹ǖ洹吩谇謾嘭熑尉幹忻鞔_了環境侵權責任的規則，規定了環境污染、破壞生態的侵權責任，并將修復生態環境確定為承擔侵權責任的一種方式。實踐中，應當切實落實第509條規定的“當事人在履行合同過程中，應當避免浪費資源、污染環境和破壞生態”的法律規定。因此，對生態環境保護來說，黨委政府和立法機構應當盡快明確環境污染防治的減量化、資源化和無害化原則及制度措施；強化政府及職能部門的監督、管理和服務的責任與措施，落實目標責任制、健全信用記錄、實行聯防聯控、做到全過程監控和信息化可追溯等，確保制度措施可落實、可檢查、可追責，確保環境污染防治制度可操作、可執行；堅持統籌完善城鄉、生產生活垃圾污染環境的防治制度措施，健全分類管理臺賬、資源綜合利用評價等制度措施，確保制度措施不留死角、不留漏洞；完善危險廢物污染環境防治制度，堅持從源頭上進行防控和管好；堅持建立健全公法為主、私法為輔的生態損害救濟制度；［19］健全人財物、技術、資金、社會力量參與、稅收優惠等一系列保障機制，確保各項制度措施落地見效。

（三）把保護生態環境安全作為事關黨的初心使命的重大問題

強化黨對健全環境法治責任體系的領導。堅持黨的領導既是習近平法治思想的核心，也是構建現代環境治理體系法治化的關鍵，更是關系人民群眾日益增長的對優美生態環境需要的重大社會問題，是國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要確定的奮斗目標。防范和應對生物安全風險，維持生態環境系統的整體平衡、穩定、健康、和諧、持久與美麗，保障人與自然生命共同體的健康，是“國之大者”，是堅持以人民為中心和維護國家安全的現實需要。因此，《生物安全法》第4條專門明確了“堅持中國共產黨對國家生物安全工作的領導”的規定。全面加強和落實生態環境保護“黨政同責、一崗雙責”的要求，應依法規范領導干部保護生態環境的政績觀和法治觀。明朝中后期政治家、改革家張居正在其《請稽查章奏隨事考成以修實政疏》中言，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。完善現代環境治理的法治體制機制，應重視提高應對重大突發公共衛生事件的能力和水平，堅持問題導向補短板、堵漏洞、強弱項。堅持弘揚生態文明理念，樹立“生態興則文明興”的綠色文明思維，推動經濟發展方式與高質量發展相結合，推動經濟發展向綠色化轉變，構建起與現代環境法治相協調的高質量發展模式。堅持構建“黨政同責、一崗雙責”的法治體制機制，特別是要明確碳達峰、碳中和的目標責任制，健全現代環境治理的責任追究制度，增加考核權重和指標約束，強化高質量的生態環境法治，壓實生態環境保護的法律責任，依據國家法律法規和《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等黨內有關法規嚴肅追責、終身追責，切實“解決執法不規范、不嚴格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等突出問題”。［20］堅持實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，增強各級領導干部推動綠色低碳發展的責任意識和工作本領，切實為生態文明建設提供可靠的法治保障。加強綠色消費建設，遵循產品制約著消費，消費又反作用于經濟結構調整和生產優化的規律，按照《民法典》確立的“綠色原則”規范，做到民事行為自覺堅持“符合節約資源、保護生態環境的要求”，并嚴格按照“環境污染和生態破壞責任”的法律規范構建生態文明建設決策制度、評價制度、管理制度、實踐考核制度，大力推進綠色發展、綠色消費和綠色生活方式，落實好綠色發展制度，健全并運用好“漏洞填補”“價值宣示”“規范解釋”和“規范選擇”［21］四種司法路徑，努力實現從源頭預防到結果評價的全過程嚴控。強化《中華人民共和國節約能源法》的貫徹落實，注重借鑒《2009年美國清潔能源與安全法》（American CLean Energy and Security Actof 2009）的相關規定，堅持積極降低消耗、減少損失和污染物排放，提高能源利用效率，合理有效地利用能源，保護和改善環境，堅決限制發展高耗能、高污染產業，依法引導領導干部自覺用綠色創新思維推進雙碳行動，積極探索通過技術改造創新助力減排、發展新能源、實施綠能替代調整結構、充分捕集利用等方式降低碳排放量，聚焦高質量發展的目標要求，大力發展節能環保型產業，促進經濟社會全面協調可持續發展。堅持健全自然資源資產產權制度和法律法規，推進自然資源資產離任審計、責任追究直至終身追究和環境污染、生態破壞侵權的“懲罰性賠償”制度措施實施，確?，F代環境法治的各項措施全面落實。堅持以習近平法治思想為指導，加強司法保護規范適用，統一現代環境治理的司法規范，為現代環境法治提供公正、高效的司法服務和保障，建議遵循“強化政治引領、以人民為中心、貫徹系統觀念、助推能源革命、持續深化改革創新、生態文明全面提升”的目標原則，對照最高人民法院《關于新時代加強和創新環境資源審判工作為建設人與自然和諧共生的現代化提供司法服務和保障的意見》（法發〔2021〕28號），完善行政訴訟法、民事訴訟法、刑事訴訟法、公益訴訟等相關規定，及時發布指導性案例，確保司法精準適用法律，彰顯法治的公平與正義。應明確領導干部是生態環境保護第一責任人的法律責任和政治責任，確保真正把綠水青山產生的良好生態效益放到第一位上來，確保對“國之大者”做到心中有數，特別是在處理環境修復的工作中，應避免只清除污染物質和有害變化等簡單化的工作要求，而應重視強調“對受損環境在功能上重建和在價值上重構；其制度內涵應當貫徹于環境法律實施各個環節，體現于環境法律責任體系中”［22］，應統籌兼顧政治效應、法治效應和社會效益、經濟效益。在當今全球新冠肺炎疫情肆虐的現實境遇下，維護國家總體安全，統籌發展和安全，保障人民生命健康，有效防范和應對生物和環境安全風險，積極促進生物技術健康發展，依法保護生物資源和生態環境，不斷提高維護國家安全和可持續發展、綠色發展的能力，實現人與自然和諧共生，推動人類命運共同體的構建，必須堅持以習近平生態文明思想和法治思想指導現代環境治理體系的法治化，強化現代環境治理體系法治化的“黨政同責”制度建設，強化現代環境治理措施法治化的剛性約束力。