歷史制度主義視角下我國高校教師學術評價政策變遷*

戢 銳

（華中科技大學教育科學研究院，湖北 武漢 430074）

高校教師學術評價旨在對教師的學術研究成果及創新能力進行評判，在發揮質量辨別與價值導向功能的同時，推動知識生產創新。高校教師學術評價活動的開展離不開相關政策的科學指導。1949年以來，國家出臺了一系列規范和調整教師學術評價的政策文件，有力地促進了高校教師學術評價制度的內涵式發展。然而，高校教師學術評價政策在實踐中仍然存在評價標準繁雜、多方質量觀沖突、過度量化評價等現實問題。如何制定合理有效的高校教師學術評價政策，助推構建優質均衡的學術評價機制，成為當前教師學術評價機制改革的重要議題。

歷史制度主義起源于20 世紀80 年代的西方政治學，是新制度主義三大重要流派之一。它批判繼承了社會學制度主義和理性選擇制度主義，主張根據歷史事實，從時間序列角度分析制度變遷的過程，從而探析現存制度安排下政策變化的原因以及政治制度與政治觀念的相互作用機制。［1］

歷史制度主義分析框架主要由結構分析范式和歷史分析范式組成。前者既注重探究政治、經濟、文化等宏觀制度背景對政策變遷的影響，又重視制度與行為主體之間的互動關系。［2］后者強調對制度發展過程中生成的“路徑依賴”以及對引起制度變化的“關鍵節點”進行分析?；诖?，本研究首先根據關鍵政策的發布時間系統梳理政策變遷的歷史脈絡及階段特征。其次，探究宏觀制度背景、政策與行為主體之間的互動對政策變遷的影響。最后，探究路徑依賴產生的鎖定效應如何導致政策呈現明顯的漸進變遷，以及分析關鍵節點如何導致政策發生斷裂變遷。

一、高校教師學術評價政策變遷歷程

本研究將1949 年以來我國高校教師學術評價政策變遷劃分為起步探索、規范建設、變革調整、深化改革四個階段。

1.以行政評價為主導的起步探索期（1949-1984年）

中華人民共和國成立之初，國家即重視科學研究，激勵教師從事科學研究工作。1956 年《高等學?？茖W研究獎勵暫行辦法》明確規定了科學研究成果的評價周期、評價主體、評價程序。此時，學術評價機制處于起步階段，學術評價由學術委員會按實際成果的貢獻度評定。隨著社會的調整改造，政治思想條件成為教師學術評價的首要依據，學術評價主體也轉變為校務委員會和各級教育行政部門。1958 年《關于教育工作的啟示》與1960 年《關于高等學校教師職務名稱及其確定與提升辦法的暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）均強調政治思想條件是教師評價的首要因素，學識水平、業務能力位于其后。1964年，中央宣傳部批示了高等教育部黨組《關于高等學校教師工作量辦法等幾個問題的檢查報告》，基本確立了教師職務提升與學術評價中“政治掛帥”掛鉤的原則。［3］

十年浩劫后，社會逐漸步入正軌，各項制度有序恢復。1977 年8 月，鄧小平在科學和教育工作座談會上指出要尊重勞動、尊重人才，知識分子的名譽要恢復。在此背景下，高校教師的學術地位和在研究中的作用受到肯定，學術評價政策也得以恢復調整。1978年國務院批轉教育部報告《關于高等學?；謴秃吞嵘處熉殑諉栴}的請示》，要求高校教師職稱提升的有關問題仍按《暫行規定》執行。1982 年《關于當前執行〈國務院關于高等學校教師職務名稱及其確定與提升辦法的暫行規定〉的實施意見》出臺，規定不符合思想政治條件的教師不能確定或提升其職稱?？梢?，這一階段，在高度集中的計劃經濟體制下，學術評價帶有濃厚的政治化色彩。

2.以定性與定量評價相結合為重點的規范建設期（1985-1998年）

隨著教育體制改革，1986 年《高等學校教師職務試行條例》出臺，規定由教師職務評審委員會組織同行專家評審各級職務的任職資格，考核結果作為教師提職、調薪、獎懲和能否續聘的依據。同時，該文件的實施意見提出，依據學校條件有計劃地逐步下放高等學校教授、副教授的任職資格審定權。

這一時期，高校教師學術評價政策的一個重要特征是在繼承上一階段定性評價的同時，引入了定量評價，使得學術評價方式不斷完善。1991 年《關于高等學校繼續做好教師職務評聘工作的意見》指出，要將考核成績作為教師評聘、晉職的重要依據，將定性考核與定量考核結合起來。在此基礎上，1993年《關于普通高等學校內部管理體制改革的意見》提出，根據學校實際，制定科學的、易于操作的考核評估指標體系。1994年《關于加強和改進高等學校人文社會科學研究工作的若干意見》出臺，提出要堅持科學性評價標準，尊重實踐、尊重同行專家意見，服從真理。綜合來看，這一階段學術評價自主性增強，學術評價與職務聘任制度深度結合，開始執行定性與定量相結合的評價方式，高校教師學術評價政策在規范建設中獲得快速發展。

3.以治理量化評價異化為主導的變革調整期（1999-2009年）

20 世紀90 年代中后期，市場化治理模式開始進入高等教育領域，與之相對應，1998 年后高校實施的聘用合同制、崗位津貼制等人事制度需要建立有說服力的合理分配依據。1999 年，教育部出臺《關于深化高等學校人事分配制度改革的若干意見》，明確規定教職工的工資收入與崗位職責、工作業績和貢獻直接掛鉤，實現按勞分配、優勞優酬。2000年《關于深化高等學校人事制度改革的實施意見》提出，全面推行聘用制，強化競爭機制。因此，資源分配導向的量化評價在高校和科研機構開始盛行，繼而知識生產數量成為教師薪酬發放、職務聘任、實施獎懲等的重要依據。

盡管量化評價便于高?？蒲腥瞬殴芾?、激發教師學術研究積極性，但也帶來了高校教學質量下降、教師疲于應付考核、學術不端、學術腐敗等問題。面對高校學術場域被破壞的生態環境，國家相關部門陸續出臺了《關于加強學術道德建設的若干意見》（2002）、《關于改進科學技術評價工作的決定》（2003）等政策文件，敦促高校實施多元分類評價、加強學術道德建設、建立學術懲戒及評審監督制度?？梢钥闯?，這一時期量化評價成為資源分配的重要依據，但其弊端的顯現促使政府出臺相關政策以加強學術評價規制。

4.以高質量評價為核心的深化改革期（2010 年至今）

2010 年，伴隨著《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）的出臺，政府在政策的頂層設計中進一步強化了學術評價規制力度，并對學術評價提出了高質量發展的要求，由此高校教師學術評價政策進入了深化改革的階段。

首先，沿襲上一階段發展脈絡，繼續實行質量導向的多元分類評價?！蛾P于進一步改進高等學校哲學社會科學研究評價的意見》（2011）、《關于深化高等學?？萍荚u價改革的意見》（2013）、《關于分類推進人才評價機制改革的指導意見》（2018）分別就確立質量第一的評價導向、實施科學合理的分類評價、突出研究成果實際貢獻等提出規范要求。其次，師德師風成為學術評價的首要依據。2016 年，《關于深化高校教師考核評價制度改革的指導意見》提出將師德考核擺在教師考核的首位。2018年，《關于高校教師師德失范行為處理的指導意見》提出對高校教師師德失范行為實施“一票否決”，情節較輕者也要取消其在職務晉升、職稱評定、申報人才計劃等方面的資格。再次，開展“五唯”清理行動?！拔逦ā弊鳛閱我痪S度的學術評價，不僅其科學性、公正性難以保障，而且容易導向功利，無法適應高等教育高質量發展的需要。［4］自2016 年以來，教育部出臺了一系列關于破“五唯”的政策文件，要求扭轉不科學的教育評價導向，注重標志性成果質量和貢獻。2020年《深化新時代教育評價改革總體方案》更是從政策行動中充分彰顯破除“五唯”是深化教師學術評價改革、破除束縛教師發展體制機制障礙的當務之急?？偟膩砜?，這一時期，高校教師學術評價政策不斷強調回歸學術質量本身，試圖建立高質量導向的學術評價機制。

二、高校教師學術評價政策變遷的制度邏輯

基于歷史制度主義分析框架，高校教師學術評價政策變遷既受動力機制的影響，也有路徑依賴與關鍵節點帶來的阻滯與推動。

1.高校教師學術評價政策變遷的動力機制

歷史制度主義認為深入探究制度變遷的動力機制有助于將制度本身同制度結構結合起來，從而在時間序列中把握制度變遷的現實性與連續性。［5］就高校教師學術評價政策而言，其動力機制主要來源于政治、經濟、文化等宏觀制度背景以及政策與行為主體之間的互動。

（1）深層結構：宏觀制度背景

從政治環境來看，1949 年以來，我國實行高度集權的管理體制，高校教師學術評價政策運行以政府權威為核心，學術評價主體、標準等內容呈現出明顯的指令性、行政性特征。高等教育體制改革后，為發揮教師職稱評審的激勵和約束作用，激發教師學術研究的活力，政府開始下放職稱評審權力，組織同行專家評議，這一時期政府從宏觀層面指導高校教師學術評價政策的調整。隨著政治體制改革深化，越來越多的利益主體走向教師學術評價政策中心，并不斷分化政府對學術評價的管制權，政府的角色從主導干預轉化為引導服務，這一時期政治民主化的推進為高校教師學術評價政策的完善提供了有力的內生性制度支持。

從經濟環境來看，改革開放前，經濟運行的計劃調控使高校教師學術評價由校務委員會和教育行政部門主導，市場沒有參與的機會。改革開放后，經濟恢復發展急需科學研究與人才的支持，高校教師及學術研究的地位重新受到重視，教師學術評價政策也由此得到恢復調整。20 世紀90 年代，隨著市場經濟體制的確立，高等教育逐步建立起適應市場發展的理念與規則，在這個過程中，物質生產邏輯向知識生產領域延伸，引入強調競爭篩選的量化評價是這一時期高校教師學術評價政策的顯著特征。此后，市場經濟的發展使得學術評價承擔著越來越多的外部使命，而其學術本質價值受到忽視，在各種外力推動下發生異化，因而，政府通過強制性的制度設計推動政策變遷。

從文化觀念來看，中華人民共和國成立初期至改革開放前一段時間內，受核心政治價值觀的影響，品德與政治表現成為教師學術評價的主要依據，政府主導的政策制定形成了封閉的政策場域，高校教師學術評價政策處于漸進式的均衡狀態。20 世紀80 年代，新公共管理思想被廣泛運用到高校內部治理中，引入市場競爭機制、加強績效考核成為教師學術評價政策的重要內容。雖然這一定程度上有助于高校實現資源配置最優化，激發教師學術研究積極性，但過分注重學術研究的效率與效益，造成數量屬性代替質量屬性，以學術本位為理念的評價遭到破壞，［6］進而加速了高校教師學術評價政策變遷。隨著改革的深入，強調回歸學術質量的觀念深入人心，政府在尋求多元主體利益平衡的過程中也尤為重視學術質量發展，因此，這一時期高校教師學術評價政策向高質量發展方向變遷。

（2）政策與行為主體的雙向互動

一方面，高校教師學術評價政策制約著行為主體的實踐行為。首先，政策形塑行為主體的權力格局。高校教師學術評價政策對權力、資源的分配，形塑了政府、高校、教師等行為主體權力的非對稱關系，從而形成了政府制定并協調政策、其他行為主體貫徹執行政策的基本行動框架。其次，政策框定了行為主體的行動選擇。各行為主體必須在相應的制度結構和規則范圍內進行政策創新與探索。最后，政策影響行為主體的行動偏好。既有政策使政府在高校教師學術評價政策變遷中始終扮演著管理者的角色，而其他行為主體在政策變遷中發揮的能動作用極為有限。

另一方面，行為主體間的利益博弈又反過來推動高校教師學術評價政策變遷。計劃經濟管理體制下，政府主導高校教師學術評價政策的發展，其他行為主體更傾向于服從、強化既定政策。隨著市場的發展與協同治理的深入，政府、高校及教師等行為主體基于自身利益對完善高校教師學術評價政策提出了不同訴求。如政府愈加重視構建與新時期發展相適應的學術評價體系，以此承擔服務社會發展的使命；高校期望通過實施有效的學術評價制度來激勵教師增加科研投入與產出，從而加強一流學科和一流大學建設。而高校教師在非升即走制度的壓力下對于增進學術自由、淡化淘汰壓力等政策訴求不斷增長?？傮w而言，在利益表達空間的逐步完善下，多元主體通過博弈尋求利益均衡是推動高校教師學術評價政策變遷的重要力量。

2.高校教師學術評價政策變遷路徑

（1）路徑依賴：高校教師學術評價政策變遷的歷史慣性

路徑依賴是指一旦某個組織開始沿某條路徑發展，最初的政策選擇容易按照某種慣性持續下去。［7］根據前文對政策變遷歷程的分析，發現高校教師學術評價政策變遷存在明顯的路徑依賴特征。

首先，過去政策所產生的學習效果會塑造政策行為主體的認知框架，從而影響他們對問題的界定與方案的評估。［8］中華人民共和國成立初期，國家把控所有的教育資源，高校教師學術評價政策由政府單一主導。改革開放后，盡管政府重新建立了學術委員會，下放職稱評審權，組織同行專家評議，但最初政策習得的強行政管制因素依然存在。其次，政策行為主體往往習慣于從原有政策中尋求指導，當多數人對該政策產生一致理解而采取趨同的行為模式時，該政策將會進入鎖定狀態。改革開放初期，恢復原有學術評價政策，以及不斷強化學術評價結果與教師人事制度結合的政策，都充分體現了政策行為主體對既有政策產生了適應性預期。此外，高校教師學術評價政策的制定由多主體協同完成，從教育部牽頭組織，到政策制定、審批，再到高校具體執行，這期間不僅涉及多個相關部門，而且建立了財政經費、法律法規等配套的保障措施，耗費了大量資源。且初始政策經過長期發展，形成了一定的規模與效益，因此，在避免增加政策成本和風險的情況下，政府會傾向于存續既有的高校教師學術評價政策。

（2）路徑突破：高校教師學術評價政策變遷的關鍵節點

歷史制度主義認為政策的發展并非長期均衡，而是“斷裂—均衡—斷裂”的周期性交替過程。政策均衡與政策斷裂之間的連接點被稱作為“關鍵節點”，它是打破政策壟斷并引起重大變革的轉折點，為政策創新提供了契機?？v觀高校教師學術評價政策變遷歷程，雖然沒有發生劇烈變動，但有三個“關鍵節點”突破了路徑依賴。第一個關鍵節點是1985 年的高等教育體制改革。在高校辦學自主權的逐步擴大下，1986年，《高等學校教師職務試行條例》提出實行職務聘任制，并將學術評價結果作為教師職務聘任的重要依據，這在政策層面實現了行政評價、任命制的斷裂。第二個關鍵節點是1999年出臺的《關于深化高等學校人事分配制度改革的若干意見》，提出建立具有激勵功能的分配機制，以提高辦學效益和科研水平。由此，無論是教師工資收入、職稱晉升還是職務聘任都以學術成果作為分配的重要依據。第三個關鍵節點是2010 年《綱要》出臺，標志著我國全面進入高等教育深化改革階段?！毒V要》指出要完善以創新和質量為導向的科研評價機制，這為高校教師學術評價政策探索高質量評價指明了方向和要求。

三、高校教師學術評價政策的未來走向

高校教師學術評價政策的變遷歷程為立足現實、展望未來提供了寶貴的經驗。新時代，實現高校教師學術評價政策科學化與規范化發展需要進一步把握好政策變遷的制度邏輯。

遵循宏觀制度結構調整的客觀規律。歷史分析表明，高校教師學術評價政策根植于特定的深層結構中，政治、經濟體制改革以及文化觀念變化都會影響政策變遷。因此，政府要遵循宏觀制度結構調整的規律，合理分析與預測未來結構背景的變化，從而為高校教師學術評價政策的制訂與實施提供科學依據。

把握好政策變遷的路徑依賴和關鍵節點。路徑依賴有助于維持政策的穩定性和連貫性，學術質量是學術研究的運行本質，無論學術評價政策怎么變化都不能脫離學術本質。這就需要政府持續強化學術評價的質量導向，在增強政策連續性的同時，發揮其長效規范作用以從實質上解決高校教師學術評價的累積性難題。此外，政策變遷一旦達到某個臨界值，政策便會陷入鎖定狀態而抑制創新。因此，政府和各教育主管部門要把握好國家大政方針、發展規劃綱要、全國教育會議等重大事件帶來的改革契機，充分汲取原有政策帶來的有益經驗，協同好政策與其他制度之間的矛盾沖突，積極探索政策創新之道。

平衡多元主體的利益訴求。政府應在宏觀調控的范圍內進一步下移權力重心，通過建立多元主體溝通協調的對話機制，形成基于政策制定—執行—反饋的互惠共贏政策共同體。高校應在政策規定范圍內制定出符合自身發展情況的教師學術評價制度，但不能完全依賴政府供給的操作性政策，對學術評價政策進行適度創新是高校合理的行動選擇。高校教師不能只作為政策決策的被動接受者，而需通過教師代表大會、交流會等渠道，積極表達自身合理的利益訴求，為政策改革創新提出優化建議。