網絡平臺治理的立法研究

代文麗 （重慶 401120）

［內容提要］

當前我國網絡平臺治理領域的立法還存在諸多問題：立法的被動性、碎片化現象明顯；管理上重義務輕權利，放松監管為網絡平臺設定了繁重義務。本文立足于探究我國網絡平臺運行及立法治理中存在的問題，試圖探尋網絡平臺治理的立法優化路徑，推動我國平臺治理規范化、法治化。

網絡平臺 立法治理 規范化

中國互聯網發展至今三十余年，國家為互聯網的發展營造了寬松的市場環境?；ヂ摼W的虛擬性、隱蔽性使網上違法犯罪行為難以遏制。網絡環境不斷惡化，開始威脅社會穩定。落實互聯網平臺主體責任，建構科學完備的網絡平臺治理法律制度成為必需。近年來我國加速了互聯網領域的立法步伐，初步形成了互聯網治理的法律規范體系。然而，平臺亂象仍然存在，經濟領域的平臺壟斷、民事領域的平臺侵權、新興領域的數據泄露、網絡算法的科學治理等具體問題，迫切需要立法回應和系統研究。

一、網絡平臺的運行現狀

網絡平臺的私有屬性和公共屬性促使其不斷進行自我管理、自我規制以吸引更多用戶，然而其天然的逐利性導致平臺在保護用戶權益、維護平臺秩序、促進經濟發展等方面逐漸偏離原有軌道。因此需要國家力量進行監督和調控，以減少負面影響。

（一）網絡平臺自我規制不足

平臺企業的發展壯大，需要有一套行之有效的管理方法。因為平臺被寄予著自主自治、自我完善、自我調節的希冀。隨著網絡平臺影響力和控制力的增強，其逐漸開始行使規則制定權、行為管制權和資源配置權。然而平臺權力可能維護公共利益，也可能侵犯公民權益。在規則制定權方面，網絡平臺制定的規則，有些與法律相悖，通過技術手段隱蔽的收集用戶數據、侵犯用戶隱私等合法權益。在行為管制權方面，網絡平臺既當運動員又當裁判員，對用戶不合理的處罰，且很多時候沒有申訴渠道。平臺企業的自治行為，增加了暗箱操作的風險。在資源配置方面，平臺的逐利本質促使其對任何行為都要進行成本收益衡量，為了利益消極執法，對部分違法違規行為持放任態度，也可能為了利益實施壟斷、開展不正當競爭等行為。在平臺自治失靈的情況下政府應當采取措施、進行適度的規制。政府介入的必要性主要取決于網絡平臺的負面影響、對用戶權益的損害等因素。面對網絡平臺自我規制的不足需要公權力進行糾偏，通過立法限制網絡平臺的不當行為，抑制其逐利動機。當前網絡平臺的諸多問題，亟需完善互聯網法律法規。

（二）網絡平臺的社會公共性

如今，網絡平臺滲透到人們生活的方方面面，逐漸成為社會的公共基礎設施。隨著我國互聯網及其產業的發展，網絡平臺的公共性也已經得到立法的明確確認。網絡平臺的公共性特征有別于一般的私主體，不能完全憑借自身的主觀意思，還要考慮社會大眾，關注用戶權益和社會公共利益。目前已有多部法律規范給平臺設定了大量公共義務，要求其承擔起維護平臺公共秩序和社會利益的責任。

當然，網絡平臺的公共性也帶來了網絡安全風險。圍繞著我們的日常生活，刷臉甚至點擊廣告鏈接都會存在數據隱私泄露的危險，輕則危及個人財產和安全，重則損害行業乃至社會與國家的利益?；ヂ摼W的匿名性增加了犯罪幾率，容易滋生網絡犯罪。平臺的系統漏洞或者其他因素也會為網絡攻擊提供縫隙，讓網絡安全暴露在外。其次就是技術風險。隨著人們對技術的依賴程度不斷加深，技術已經成為資源配置的“主體”。例如算法決策就是算法根據海量數據作出決定，進而影響相對人。算法偏見、算法合謀等使得技術不再中立，然而平臺企業卻以技術中立為名規避或減輕自身責任，謀取私利。通過收集用戶的個人數據越來越了解用戶，個性化推薦逐漸影響用戶的價值觀、進而干涉用戶的選擇。當個人成為算法預測和計算的客體時，算法由此控制人的生活，進而形成國家權力的替代性權力。最后，平臺的公共性也會給企業自身帶來商業風險。阿里巴巴曾因網絡上商品交易問題導致股價下跌，股票市值極速蒸發。平臺企業如果不能及時處理負面問題，會影響整個市場的有序發展。平臺的公共性及其產生的公共風險決定了公權力必須進行干預和宏觀調控，通過立法為網絡平臺治理提供制度供給。

二、網絡平臺治理的立法現狀及其困境

作為法治的龍頭環節，必須要堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用。然而，我國目前關于平臺治理方面的法律卻存在諸多不足，有待進一步完善。

（一）被動式立法、立法碎片化

互聯網技術的迅猛發展，在促進發展創新的同時也給國家治理能力提出了極大挑戰。對于網絡平臺出現的問題只能先觀望，然后“對癥下藥”?！峨娮由虅辗ā肪褪窃诰W絡欺詐、電商價格戰、虛假促銷、售后服務不當，以及電子商務合同、信息安全問題等愈加突出的背景下出臺的。隨著數據、算法的危害越來越大，在相關法律正式實施以前，似乎只能“法無禁止即自由”。關于網絡平臺治理的法律規范多著眼于當下的現實問題，缺乏前瞻性和超前意識。原有的《反壟斷法》和《反不正當競爭法》已經難以有效應對平臺經濟模式下網絡平臺的壟斷和不正當競爭行為，2022年新修訂的《反壟斷法》主要就是針對一些大型平臺經營者濫用數據、技術、資本等優勢實施壟斷、進行無序擴張，導致妨礙公平競爭、抑制創業創新、擾亂經濟秩序、損害消費者權益等問題的有力回應。

同時，我國網絡立法碎片化現象明顯，不同部門內容交叉重疊有的甚至互相矛盾，缺乏整體性和協同性，最終導致立法資源的浪費、行政執法的混亂。如針對網絡著作權，國家知識產權局發布了《互聯網著作權行政保護辦法》；針對網絡運營服務公安部頒布了《互聯網安全保護技術措施規定》，工信部發布了《通信網絡安全防護管理辦法》；針對網絡信息管理，國家食品藥品管理局、工業和信息產業部、廣電總局和新聞出版總署等部門都出臺了相互重合和交叉的暫行規定和辦法，這也導致網絡平臺的治理往往橫跨多個部門的職能范圍。不統一導致多頭執法問題。如關于網約車營運安全問題涉及包括應急管理、交通運輸、市場監管、互聯網安全等多個部門的執法領域，職權的交叉重疊使得各執法單位的執法成本與協調成本大幅上升。在執法過程中，對網約車的安全監管淪為了對平臺企業分支機構設置、車輛類型、司機戶籍、營運區域等與安全無關因素的審查。日常的“聯合執法”難以避免“過度執法”和“運動式執法”的詬病。

（二）側重立法管理，以行政監管為主

網絡平臺治理是為了約束平臺企業的恣意行為、維護廣大用戶的合法權益以及社會過高利益。然而當前關于平臺治理的立法大多是調整行政性法律關系，以行政監管為主，側重賦予政府職能部門以職權，強調網絡服務提供者等平臺企業的義務和責任。缺乏授權性和激勵性規則，給予平臺的自治空間略顯不足。平臺治理強調政府、企業和公眾等多方主體的共同參與，共同促進互聯網的繁榮健康發展。而我國當前的平臺治理整體上是屬于管理模式，政府對平臺的管理仍然是傳統的自上而下的監管、命令，平臺處于被動地位。此種模式的監管效率較高，方便貫徹落實，但是可能會抑制網絡平臺的創新發展。在互聯網發展初期，各國對于網絡平臺的監管都相對寬松，處于觀望狀態。但后來隨著網絡平臺上負面事件的增多各國開始采取措施加強對平臺的管理。如當前學者討論較多的平臺責任，義務越來越多，但最后的效果可能會物極必反。網絡平臺的技術性、匿名性以及跨地域性使得平臺自治成為順應時代特征的選擇。網絡平臺尤其是大型平臺企業具有先進的網絡技術，能夠通過技術手段審查、過濾網上內容，協助國家打擊違法犯罪行為，營造良好的網絡環境。而且不同平臺之間存在較大差別，由更了解平臺業務的平臺自身進行管理可能比政府統一監管產生更好的效果。

（三）立法結構不平衡，平臺義務過重

當前我國網絡平臺立法重義務輕權利，權利義務不對等，出現了強化平臺責任的趨勢?；ヂ摼W技術的發展在促進生產生活的同時也方便了違法犯罪行為的實施。網絡的匿名性、跨區域性極大地增加了執法難度，在此背景下國家機關不得不借助平臺的力量篩查違法信息、調查違法行為，課以網絡平臺監管義務，落實其主體責任。最初在Web1.0 時代，各國都只是將網絡平臺視為單純的“通道”，認為其沒有主動審查平臺內用戶行為的義務、也無需為用戶的不法行為負責。到了Web2.0、Web3.0 時代，隨著平臺的影響力越來越大，網絡平臺介入人們生產生活的程度逐漸加深，其角色也開始轉變，于是國家逐漸加重平臺義務，平臺責任出現泛化趨勢。各部門通過制定行政規章和規范性文件為網絡平臺設定了大量的、繁雜的行政法義務。但是不適當的強調平臺義務一方面會打擊網絡平臺創新的積極性、增加平臺企業運營成本；另一方面會使政府逃脫其應當承擔的監管責任。此外，網絡平臺為了免于承擔責任會嚴格執行法律規定，層層加碼，不斷壓縮用戶權利空間，侵犯用戶合法權益甚至公共利益。

三、網絡平臺治理的立法優化路徑

面對日漸突出的平臺問題，國家應以前瞻性立法紓解法律滯后問題；改善平臺治理模式，推進雙方協同共治；平衡權責結構，優化法律內容，促進公私協力、合作治理網絡。

（一）轉變立法理念，加強中央立法

立法理念是對法律的一種宏觀的、整體的認知和把握，能夠指導法律的制定和實施。然而當前我國針對網絡平臺的立法缺乏系統性規劃，往往針對現實中產生的具體問題“頭痛醫頭、腳痛醫腳”。雖然短期效果明顯，但長此以往會導致立法活動無序、內容交叉重疊、執法行為混亂等問題?；貞粤⒎觿×肆⒎▽嵺`滯后，因此亟待轉變為以前瞻性立法理念為指導，增強立法的預見性，防止無法可依。不能一味地堅持問題導向，僅僅立足于對當下問題的簡單、被動回應，認為某種現象只是當前法律規范體系的空白，從而通過立法加以填充。立法者須破解網絡監管“部門林立、執法壁壘”與簡單蠻管蠻控治網方式等難題，根治網絡亂象環生問題，保護個人網絡空間合法權益。在系統論的理論指引下，圍繞平臺的規范與監督建構具有預防功能的平臺治理立法子系統。需要注意的是，網絡平臺的發展不僅是科技的創新、傳統經濟模式的變革，更是對社會治理的挑戰。因此，針對網絡平臺的立法治理在充分把握科技發展規律、平臺經濟運行模式，以動態的視角審視其對經濟結構、社會生產力等積極效應與負面效應。如此，方能找到互聯網時代下網絡平臺的法治理論體系與實踐解決方案。

當前，以互聯網和數字經濟為代表的領域是發展最快、創新最活躍、輻射最廣的領域，傳統法律難以適應快速發展的數字化、智能化、網絡化的新興領域，亟需法律明確規范。目前許多地方出臺了數據條例以促進數據流通、搶占數字經濟發展先機。但是中央關于個人數據權利保護方面的立法目前仍然空缺。因此，對于網絡平臺的立法治理要前瞻預防與約束引導，保護用戶隱私和數據安全。同時促進數據開放共享，發揮數據的社會價值和商業價值。同時為了避免地方立法帶來的內容重復、沖突等問題，建議由中央機關統一立法，增強法律的權威性和實效性。

（二）改善治理模式，推進合作規制

當前的管理型平臺治理模式已經不再適應時代發展，互聯網涉及范圍的廣泛性、復雜性使得政府與平臺的合作規制成為最佳選擇，一方面要優化平臺的自我規制體系，緩解雙重角色沖突；另一方面要發揮政府監督作用，必要時進行干預。雙方協同治理、互相合作，尋找價值平衡點，實現雙贏和共贏。

1、優化平臺自我規制

網絡平臺自我規制作為一種內生性的治理機制，不僅體現了平臺內在的“自立性”，還體現為其參與社會共治進行自我管理、自我約束的方面。平臺的自我規制在平臺治理實踐中發揮著重要作用，需要從平臺規則的價值理念、權利義務等實體內容以及程序機制出發，不斷完善平臺的自我規制體系，形成良好的自律秩序，促進網絡空間治理法治化。

第一，調適平臺價值取向，踐行“共享”理念。網絡平臺需要調適自身價值追求，矯正平臺的私利性，踐行新發展理念。平臺規則作為網絡平臺自治的依據，在一定程度上能夠調節不同價值之間的張力。通過平臺規則確定平臺價值理念，矯正當下網絡平臺價值觀的偏差。第二，實現平臺規則的“科學立法、民主立法、依法立法”。平臺要公布規則制定過程、執行標準等具體細節。引入多方參與機制，吸收普通用戶和專家學者的意見，增加規則制定的規范性。其次，合理設定雙方權利義務，不得免除自身責任或者加重用戶責任等。實踐中大多平臺都會借助用戶協議制定不公平條款，進而以此為依據“合法”的侵犯用戶權益。最后，平臺規則的第三方評估制度。做到事前參與、事中“控制”，事后監督。通過第三方專業機構的事后評估既能夠尊重平臺自治、優化規則內容，又能夠增強平臺規則的專業性和說服力。第三，程序正義是實體正義的保障。平臺往往為了追求效率而忽略程序性的約束，一般不會對用戶進行充分的告知并說明救濟措施及救濟渠道，體現出網絡平臺的肆意性。因此有必要在平臺規則中加入程序性條款以充分保障用戶的合法權益。按照有效透明的程序公正及時處理用戶糾紛和用戶投訴、申訴行為，限制恣意性，約束平臺，確保程序運行結果的穩定實現。

2、完善政府后設規制

后設規制是一種社會治理模式，即政府對網絡平臺的自我規制行為進行再規制。政府的后設規制主要是為了克服、限制平臺自我規制所引發的負效應，在必要時通過政府的及時干預，規范平臺行為。其目的在于監督與管理網絡平臺所構建的自我規制體系，從而促使網絡平臺作出內部式、針對性的回應。政府的后設規制一方面尊重網絡平臺的自我治理，另一方面為平臺的自我規制提供兜底性的制度框架以維護社會公共利益，形成一個整體性的保障機制。

第一，平衡價值沖突。政府作為后設規制力量，要防止網絡平臺“走彎路”。通過立法引導平臺樹立正確的價值理念，同時也要防止過度限制網絡平臺，抑制平臺創新活力、影響平臺創新發展。第二，平臺規則備案審查制度。一方面，網絡平臺通過引入第三方專業機構的評估加強自我規制，確保平臺規則的合法性、合理性；另一方面市場監督管理部門需要通過平臺規則的備案進行兜底性審查。當然，市場監督管理部門可以和行業組織或者第三方評估機構合作，通過其評估報告重點審查部分問題平臺。第三，確立定期報告制度。信息不透明是網絡平臺一直為人詬病。通過確立定期報告制度要求網絡平臺定期公開其糾紛處理數量、判斷標準以及處理程序等情況，既能夠使公眾了解其行為的依據又能夠對其進行監督。第四，嵌入必要的程序性規則。避免平臺規則的泛化、規則修改的任意性、行為處置的隨意性等。同時防止給平臺帶來不必要的成本負擔，不宜進行太過繁瑣的程序性設置，確立基本的程序標準即可。不論是在規則制定還是糾紛處理的過程中都要保障用戶的知情權、參與權，尤其是在做出對用戶權益有重大影響的決定時要充分保障用戶的救濟權。

（三）建立權責平衡的治理體系

互聯網時代政府的執法困境和平臺的治理優勢促使政府將部分監管職責轉移給網絡平臺，而隨著平臺影響力的不斷增大立法愈加強調落實平臺主體責任。單就嚴格責任體系本身來說，其無法從根本上解決問題，又會加大平臺運營成本，抑制其創新發展，一味地壓實平臺責任并不可行。

1、厘清判斷標準，明晰責任邊界

通過合理設定網絡平臺法定義務的邊界和限度，建立完整的權利義務體系防止平臺負擔過重。網絡平臺責任應當與其擁有的能力一致，有多大能力就承擔多大責任，否則就會使互聯網平臺因為承擔過于沉重的責任而舉步維艱。根據《網絡交易監督管理辦法》規定，網絡平臺提供者負有審核、登記、公示的義務，并保證審核登記的信息真實。只要網絡平臺盡到合理的注意義務，對平臺內經營者提供的證照、地址等信息進行審查即可，無需對其欺騙、違法行為承擔責任。按照一般理性人的標準網絡平臺只需盡到合理的注意義務即可。判斷網絡平臺是否應當承擔責任，需要在具體情境下考慮網絡平臺能否做出適當行為以避免違法犯罪行為的發生或擴大，給平臺設定一個合理的責任邊界。通過立法制定指導準則、判定標準等，根據技術現實將平臺審核需要達到的標準合理化、具體化，確保滿足標準即免除平臺責任，實現法律責任的可預見性。

2、建立獎懲機制，優化平臺責任承擔方式

在當前監管模式下，平臺責任以行政處罰為主，懲罰手段單一且有限，對此可以豐富平臺責任承擔方式，靈活運用各種激勵措施，激發各個主體的積極性。首先，可以通過平臺修改規則限制其規則制定權，從源頭杜絕隱患。平臺企業之間的競爭不僅僅是簡單的資源競爭，更是用戶數量的競爭。一方面，政府可以將其在執法過程中發現的各個平臺企業存在的問題、平臺企業是否履行監管義務以及履行程度等情況予以公布，進而發布白名單或者黑名單；另一方面可以通過用戶評價、反饋約束平臺行為、促進不同平臺之間自由競爭，從而建立一個實時、動態的評價體系。此外，對于充分履行職責、切實落實法律要求、運行良好的網絡平臺授予榮譽稱號，增強網絡平臺的榮譽感、責任感，營造良好的行業環境。從正反兩方面著手設計一套完善的獎懲機制，優化平臺承擔責任的方式，促使行業自律，建立適應平臺特征的規則體系。

如何推動網絡平臺發揮積極作用、抑制其消極影響成為一個重要的時代課題，而立法作為重要的治理手段，需要及時關注現實并改進完善。網絡平臺自治的不足以及當前平臺治理方面存在的問題呼喚新的法律規范。目前，我國網絡平臺治理被動式立法、碎片化立法，以行政監管為主，平臺過多義務和責任。亟需優化立法以彌補網絡平臺自我規制的不足和其潛在的公共風險，為平臺運行提供制度依據。轉變傳統的立法理念，增強立法的前瞻性和預見性，加強新興領域立法。改變治理模式，調適公私主體的價值追求，尋求平衡點，推進雙方合作規制。厘清判斷標準，明晰網絡平臺承擔責任的邊界，優化責任承擔方式，落實平臺主體責任。