數字政府助力政務運行效能提升的現實困境與優化路徑*

陳 鵬

政務運行效能的高低,不僅會直接影響到社會公眾和市場主體對政府機關及其工作人員的信任度和滿意度,而且還會對國民經濟的發展速度和社會治理的整體績效產生十分重要的影響。如何有效破除阻礙政務運行效能提升的體制弊端和機制障礙,以不斷提升政務運行效能,是政府治理研究中的一項重要議題。近年來,伴隨大數據、云計算、人工智能、物聯網、區塊鏈、移動互聯網等數字技術的出現和日漸成熟,數字技術在政府治理實踐中的應用場景和應用深度得以不斷拓展。數字技術在政府治理實踐中廣泛而深度地嵌入,為行政決策科學化水平的提升、行政執行能力的提高和行政監督績效的改善提供了有力的技術支撐,伴隨著近年來我國數字政府建設的深入推進,各級政府政務運行效能也穩步提升。不過,在科層管理體制下,數字政府建設賦能政務運行效能提升,也會面臨諸多體制機制方面的障礙。數據共享和業務協同是數字政府建設的內在要求和重要保障,而傳統的科層管理體制所形成的條塊分割的碎片化政府治理格局和運行機制,無疑在一定程度上阻礙了政府間、部門間和地區間數據共享水平,以及業務協同程度的提高,進而不利于政務運行效能的提升。在數字政府建設快速推進的當下,分析數字政府建設與政務運行效能提升二者間的內在關聯,梳理數字政府建設過程中制約政務運行效能提升的體制機制障礙,尋求相應的化解路徑,是推動數字政府建設更好賦能政務運行效能提升的內在要求和根本保障。

一、數字政府建設與政務運行效能提升間的內在關聯

伴隨著數字時代的到來,推動政府治理數字化轉型、建設數字政府,是數字時代政府治理的必然趨勢?！罢臄底只D型體現了政府機構為了應對社會、經濟、政治和環境等方面的訴求或壓力,尋求并實現數字化技術創新方案所做出的努力?！雹偬嵘者\行效能是政府治理數字化轉型的重要任務。數字政府建設與政務運行效能提升之間有著密切的內在聯系。一方面,提升政務運行效能需要加快數字政府建設步伐,不斷拓展數字技術在政府治理實踐中的應用場景和應用深度。另一方面,數字政府建設為政務運行效能提升提供了有力的技術支撐。

(一)提升政務運行效能需要拓展數字技術在政府治理實踐中的應用場景和應用深度

1.各級政府治理主體運用先進的治理技術和治理手段,有利于政府治理效能提升

政府治理是治理藝術與治理技術有機融合的過程和行為?；庹卫黼y題、提升政府治理效能,不僅需要各級政府治理主體在治理實踐中掌握和運用好一定的治理藝術,而且還需要各級政府治理主體將先進的治理技術和治理手段應用于政府治理實踐中,用以解決繁重的治理任務,化解復雜的治理難題。特別是伴隨著行政國家的出現,包括我國政府在內的世界各國政府所面臨的治理事務日漸繁雜,將先進的治理技術應用于政府治理實踐中的必要性和緊迫性日漸凸顯。而政府治理實踐中應用先進的治理技術和治理手段,在減輕政府機關及其工作人員治理負擔的同時,也有利于政府治理效能提升。

2.拓展數字技術在政府治理實踐中的應用場景和應用深度,可提升政府治理效能

近年來,伴隨著我國經濟社會的快速發展,政府的職能范圍也在不斷擴大,社會公眾、市場主體以及社會組織對政府提供的公共服務和公共產品的要求越來越高,各級政府及其部門面臨的治理任務日漸繁重,政府治理的難度也隨之不斷增大,傳統的條塊分割嚴重、層級節制明顯的科層管理體制已難以適應現代政府治理的需求,如何有效化解較為僵化的政府治理體制和運行機制與日漸繁重的政府治理任務間的矛盾,已經成為政府治理的一大難題。而數字時代的到來,為政府治理難題的化解和政府治理效能的提升提供了難得的機遇。

人類社會進入21世紀后,大數據、云計算和人工智能等數字技術的發展日新月異,人類社會正逐步進入數字時代,數字技術在國民經濟、社會發展和國家治理實踐中的應用場景和應用深度不斷拓展。在政府治理實踐中,傳統的政務運行流程“經過數字化改造,政府部門可以有效簡化行政流程,使政務溝通、政務決策、服務回應擺脫層級制束縛以及傳統依靠職能、職位分工、分層的管理模式,建立以工作流程為中心、信息流暢、適當授權的扁平化管理模式,進而打破部門之間、地區之間的隔閡,實現讓數據多跑路、群眾少跑腿”②。因此,在人類社會進入數字時代的大背景下,為有效化解有限的政府治理力量與日漸繁雜的政府治理事務間的矛盾,迫切需要將大數據、云計算、人工智能等數字技術應用到政府治理實踐之中,不斷拓展數字技術在政府治理實踐中的應用場景和應用深度,以有效提升政府治理效能。

(二)數字政府建設為政務運行效能提升提供了有力的技術支撐

大數據、云計算、人工智能、物聯網、區塊鏈等數字技術的出現及其在政府治理應用場景和應用深度的不斷拓展,推動著政府治理從傳統治理模式向數字治理模式轉變,加快政府治理數字化轉型進程、建設數字政府成為政府治理的必然趨勢。近年來,伴隨著我國數字政府建設進程的不斷加快,數字技術在政府治理實踐中得到越來越廣泛而深度的應用,為政務運行效能提升提供了有力的技術支撐。具體來說,數字政府建設對政務運行效能的提升作用主要體現在行政決策科學化水平的提升、行政執行機關執行能力的提高,以及行政監督機關監督效能的增強等三個方面。

1.數字政府建設有助于提升行政決策的科學化水平

行政決策是整個行政管理流程的起點和首要環節,行政決策水平和質量的高低,會對行政管理活動的效率和政務運行的效能產生重要影響。獲取到充分的決策信息,不斷提升行政決策科學化和民主化水平,是確保政務運行效能不斷提升的基本前提和重要保障。獲取到充分的信息是行政決策主體科學決策的基本要求。在大數據時代到來之前,由于受數據采集、存儲、加工、分析和傳遞技術較落后,以及數據采集和處理成本較高等因素的制約,各級行政決策主體在決策時所能獲取到的信息數量十分有限,依靠決策者經驗和有限信息來決策,成為行政決策工作的常態。因此,行政決策的科學性難以得到有效保障。而大數據的出現、深度學習算法和云計算技術的日漸成熟,使得各級行政決策主體獲取數據、加工數據、傳遞數據以及存儲數據的難度和成本大幅降低,大樣本數據甚至全樣本數據開始取代小樣本數據,成為行政決策者進行行政決策時的依據,進而為提升行政決策科學化水平提供了堅實的信息支撐。例如,安徽省蕪湖市通過建立群眾訴求感知分析系統,有效提升了行政決策的科學化水平。蕪湖市群眾訴求感知分析系統建設根據分步實施的原則,采用“1+3+11+N”模式,構建起“一個中樞、三類支撐、十一大應用、N部門協同共享”的運行格局?！耙粋€中樞”是指匯聚全市多渠道來源的群眾訴求基礎要素信息,實現人員、單位、房屋、地址、訴求事件等要素數據的歸集匯聚和融合歸一?！叭愔巍笔侵赋鞘写竽X集成支撐、群眾訴求態勢感知、群眾訴求應用協同?！笆淮髴谩狈謩e是群眾訴求感知子系統、“陽光政法”匯聚子系統、群眾工作督辦子系統、專項整治行動子系統、群眾滿意度測評子系統、群眾訴求預警中心、群眾工作績效考核子系統、社會治理一張圖、綜合應用門戶子系統、“陽光政法”小程序,以及基礎應用管理子系統。通過“一網”統匯群眾訴求、“四度”研判群眾訴求、“閉環”解決群眾訴求,群眾訴求表達、利益協調和權益保障通道得到有效暢通和規范,政府對人民群眾的新需要感受更直接、更靈敏,也能夠及時有效回應廣大群眾新期盼,進而為市域社會治理效能提升奠定了堅實的支撐。③貴州省通過政務數據共享交換調度平臺,簡化優化政務服務流程,最大限度減少申報材料、縮短辦事時間,實現“最多跑一次”“一次也不跑”。目前,貴州省級網上服務事項可辦率達92.6%,貴陽市行政審批時限壓縮60%以上,群眾辦事提供材料減少35%,極大方便了人民群眾辦事。④

2.數字政府建設有助于提高行政執行機關的執行能力

行政執行是行政執行機關及其工作人員為實現既定行政執行目標而依據行政決策的基本原則和具體要求,認真貫徹執行上級黨委、政府重大決策部署和政策規定的過程。行政執行機關能否執行好行政決策,直接關系到行政決策的實施效果。在行政執行工作實際中,由于受行政執行機關人員編制數量和財政經費有限等主客觀條件的影響和制約,許多行政執行機關都不同程度地面臨著有限行政執行能力難以完成繁雜的行政執行任務等行政執行難題。因此,如何有效提升行政執行機關執行效能,成為政府治理的一大難題。伴隨數字政府建設進程的不斷加快,大數據、云計算、人工智能等數字技術在政府治理實踐的應用場景和應用深度會隨之不斷拓展,數字技術也逐步成為提升行政執行機關執行效能的重要利器。具有深度學習算法的智能治理系統,依據對特定應用場景大數據的自動獲取和智能分析,能夠輔助甚至是部分替代行政執行機關工作人員來完成政務運行流程部分環節的行政執行任務,行政執行效能隨之也得到有效提升。例如,我國許多城市在使用“城市大腦系統”之后,交通警察的工作壓力得到大大緩解,路面通行效能有效提升,一些原本采用單雙號限行的城市取消了車輛限行的規定。與此同時,一些城市已經上線城市安全生命線系統,實現了對城市地下各類管線和橋梁隧道安全隱患的精準化識別和智能化預警,大大減輕了有關部門的工作負擔,為提升城市公共安全治理效能提供了有力保障。

3.數字政府建設有助于增強行政監督機關的監督效能

行政監督是黨和國家監督體系的重要組成部分,各級行政監督機關科學、高效地開展行政監督,是規范行政權力有序運行、提高政務運行效能的內在要求和重要保障。不過,由于行政監督機關的工作人員有限,而行政監督工作涉及的領域廣泛、行政監督流程較長,繁重的行政監督任務與有限的行政監督力量間的矛盾也隨之產生,制約了行政監督效能的提升。大數據、云計算和人工智能等數字技術的日漸成熟,為各級行政監督機關及其工作人員更加科學、高效的開展行政監督活動提供了有效的技術支撐。借助于智能治理系統對海量政務運行數據的自動化提取和智能化分析,行政監督機關及其工作人員可以更精準地識別政務運行流程中的重點、難點、堵點和風險點,進而為行政監督機關確定一定時期內需要重點加以監管的區域、領域、行業、環節及人群提供了充足的依據,行政監督機關可以據此來配置有限的行政監督力量和行政監督資源,不僅優化了行政監督力量和行政監督資源的配置結構,而且也有利于提升行政監督工作的質量和效能。

二、數字政府建設進程中制約政務運行效能提升的主要因素

數字政府建設雖然與政務運行效能提升之間有著十分密切的內在關聯,但數字技術在政府治理實踐中的廣泛應用,僅僅是為政務運行效能提升提供了可能性,既有的行政管理體制、行政運行機制以及政府機關工作人員、人民群眾的數字意識、數字素養會對政務運行效能提升產生深刻影響。具體來說,在將數字政府建設助力政務運行效能提升的可能性轉變為現實性的過程中,制約政務運行效能提升的主要因素有府際間和部際間數據壁壘、府際間和部際間業務協同程度不高、部分政府機關工作人員和人民群眾數字意識和數字素養不足等,這些因素的存在制約了政務運行效能提升。

(一)府際間和部際間的數據壁壘

作為一種新型生產要素的數據,是數字時代重要的戰略資源,在國民經濟、社會發展以及政府治理中發揮著重要作用。在政府治理中,各級政府治理主體通過對大數據的利用,可以更為精準地識別政府治理需求和研判政府治理風險,更為科學制定行政決策,不斷提升行政執行效率和行政監督效能。政府治理所需要的數據通常分散在不同層級的政府、不同地區的政府以及政府內部不同部門之間,部分政府治理事項的處理還涉及部分市場主體和社會組織所擁有的數據。這些分布在不同層級政府、不同地區政府、政府內部不同部門以及市場主體、社會組織的政府治理數據,如果不能實現高度的開放和充分的共享,必將制約政務數據的有效利用和政務數據價值的充分發揮。目前,我國政府治理所需要的數據存在不同程度的壁壘問題,數據壁壘已經成為阻礙數字時代政務運行效能提升的瓶頸之一。

1.不同層級政府間的數據壁壘

我國地域遼闊,在縱向上設置了國家、省(自治區、直轄市)、市(地區、自治州、盟)、縣(區、旗、縣級市)、鄉(鎮、街道)等五個行政層級。雖然不同層級的政府所管轄地域面積大小存在一定的差異,但各級政府在職權職責配置和機構設置上基本相同(除外交、國防等職權歸中央政府行使外),這種縱向政府間的權責劃分和機構設置模式被稱為職責同構。在職責同構模式下,政令自上而下逐級下達,信息自下而上采集匯總,較高層級的政府及其部門在政務信息獲取和存儲上通常居于主導地位,而在政府治理中承擔大量具體治理事務的基層政府在政務信息獲取和存儲上處于弱勢地位,縱向政府間的數據壁壘極易形成。例如,在政務數據分配上,中央政府和省級政府掌握著全國或全省的政務數據,而省級以下的地方政府特別是縣和鄉鎮兩級基層政府,雖然承擔著較多的數據采集和上報任務,但上級政府在獲取數據后并未給予相應的數據返還,導致基層政府擁有的政務數據數量相對較少。當下級政府向上級政府請求返還數據時,上級政府常常會以維護國家安全和保護國家秘密為由拒絕,特別是基層政府獲取數據的請求,縱向政府間數據壁壘的存在阻礙了數字時代政務運行效能提升。

2.不同地區政府間的數據壁壘

數字時代政府治理的數據壁壘不僅存在于縱向上不同層級的政府之間,而且也存在于橫向上不同地區的政府之間。數字時代的地方政府深知不同數據主體之間相互開放和共享數據的重要性,但作為理性的經濟人,地方政府更深知數據作為戰略資源的重要性,以及地方政府彼此間存在著較激烈的競爭關系,因而每個地方政府都希望別的地方政府能夠開放更多、更優質的數據與自己共享,而自己卻會找各種理由來婉拒其他地方政府所提出的開放和共享政務數據的請求,地方政府間橫向上的數據壁壘也由此逐步形成,一個個地方政府數據孤島的存在,無疑會阻礙政務運行效能提升。與此同時,地方政府在數據存儲和處理系統上的差異,也是引發地方政府間數據壁壘的重要因素。不同地區的政府所使用的政務數據系統在采集標準、存儲格式和技術標準等方面通常存在一定的差異,即使地方政府間愿意開放和共享彼此的政務數據,也會因為技術參數和系統標準不一致而難以實現數據充分開放與共享的目的,政務運行效能提升也因此受到影響。

3.政府內部不同部門間的數據壁壘

政府內部橫向上的數據壁壘不僅存在于不同地區的政府之間,而且還存在于政府內部不同部門之間。在我國政務數據資源存儲格局上,除了呈現較高層級的政府通常擁有更多政務數據資源特征外,而且還存在著政務數據以部門主導為主的特征。絕大部分政務數據存儲由中央政府或省級政府各職能部門主導建設的政務數據系統中,部門間數據開放水平和共享程度相對較低,部門間數據壁壘問題較突出。如果說地區間數據壁壘是數據孤島的話,那政府內部不同部門間的數據壁壘就是數據煙囪,數據孤島和數據煙囪并存的數據存儲格局阻礙了政務運行效能提升。

4.政府與市場主體間的數據壁壘

行政決策科學化水平提升和行政執行能力提高,除了需要各級政府利用好政府自身所掌握的數據外,也離不開政府對市場主體相關數據的掌握和利用,政府與市場主體之間進行數據開放與共享十分必要。因此,數字時代政務運行效能提升,不僅需要提升政府內部不同層級政府間、不同地區政府間以及政府不同部門間數據開放與共享水平,而且還要提升政府與市場主體間數據開放程度與數據共享水平。但是,一些市場主體擔心如果過多向政府部門開放自身數據的話,可能會影響到商業秘密的安全,因而不愿意將數據分享給政府。同時,政府也會時常以維護國家安全和公共安全為由,拒絕市場主體提出的獲取相關政務數據的請求,政府與市場主體間的數據壁壘也不同程度地存在于政府治理實踐中。

5.政府與社會組織間的數據壁壘

如何處理好政府與社會組織之間的關系,是政府治理的核心議題之一。在數字時代,提升政府與社會組織間數據開放程度與共享水平,是提高政務運行效能、處理好政府與社會組織關系的重要手段。不過,與市場主體存在擔憂一樣,許多社會組織也不太愿意與政府共享過多的數據。同樣,出于政務數據安全的考慮,政府盡可能不將政務數據分享給有關社會組織,政府與社會組織間存在數據壁壘,也在一定程度上制約了政務運行效能提升。

(二)府際和部際業務協同程度不高

數字政府固然是數字技術在政府治理實踐中廣泛而深度應用的產物,但是,我們不能簡單地將數字政府建設等同于在政府治理中運用數字技術。數字政府建設是一項復雜的系統工程,不僅涉及將先進的數字技術運用于政府治理的各領域、各環節,以此來降低政府治理難度、提高行政運行效率,而且還涉及對既有政務運行流程的重塑和現有科層式政府治理體系的重構,要對傳統科層管理體制下碎片化政府治理體制進行變革,構建整體性政府治理體制,實現政務服務跨層級、跨地區、跨部門、跨系統的數據共享和業務協同,進而為數字政府建設助力政務運行效能提升提供堅實的支撐。因此,府際和部際業務協同程度,既是衡量數字政府建設水平和質量的一項重要指標,同時也是影響政務運行效能的重要因素。不過,從目前我國數字政府建設總體進展情況來看,數字技術嵌入到傳統科層管理體制后,雖然大幅度提升了人民群眾、市場主體和社會組織辦理政務服務事項的便利度,部分政務服務事項的辦理時限大大縮短,所需要提交的材料種類和份數也不同程度地下降,政務運行效能得到了較明顯的提高,但是不同層級政府間、不同地區政府間,以及政府內部不同部門間在業務協同辦理程度上仍然有待進一步提高。相同類型的政務服務事項,群眾和市場主體在不同地區辦理時所需要提交的材料、所涉及的行政運行流程和具體的辦理時限等規定不盡一致,整體來說,能夠實現省內通辦和跨省通辦的政務服務事項數量還是偏少,府際和部際業務協同程度較低的問題已成為制約數字時代政務運行效能提升的重要障礙之一。具體來說,在跨地區、跨層級、跨系統和跨部門的政務服務事項辦理上,府際和部際業務協同程度較低的問題主要表現在以下三個方面:

1.縱向上不同層級政府間業務協同程度較低

在我國數字政府建設實踐中,一些地方政府特別是基層政府改革創新的意愿較為強烈,寄希望于通過精簡和優化政務運行流程來提升政務運行效能,化解人手不足的難題。不過,如果下級政府利用數字技術優化了政務運行流程,而上級政府并未同步作出相應的流程優化的話,縱向府際間業務協同難題便隨之出現,致使行政運行效能無法提升。例如,有學者在對浙江省政府治理數字化轉型實踐調研中發現,“據統計,全省(浙江省)對中央國家部委數據共享需求清單共計涉及16個部委73類,但目前部委與省級的垂直信息系統之間尚沒有完全實現互聯互通,調查中發現僅省民政廳、科技廳、生態廳等少數政府部門與國家事項數據對接速度超過80%,其他部門尚處于啟動或未啟動階段。在政務服務數字化平臺2.0建設中,有645個事項需國家部委系統提供接口,目前僅6個單位打通了139個事項,尚有21個部門的506個事項、54個部委系統存在‘堵點’?！雹?/p>

2.橫向上不同地區政府間業務協同程度較低

伴隨著經濟社會的快速發展,跨地區的行政事務日漸增多,地方政府特別是相鄰地方政府在跨界行政事務治理中開展密切協作,是化解跨界治理難題、提高政務運行效能的內在要求和重要保障。數字技術的出現及其在政府治理實踐中的深度應用,雖然為化解跨界行政事務治理難題以及跨地區政務服務事項的通辦提供了有力的技術支撐,但由于地方政府都有著各自地區利益的考量,在缺乏上級強有力的行政推動或經濟利益驅動的情況下,地方政府之間特別是相鄰的地方政府之間通常缺乏跨地區政務服務事項辦理有效協同的動力,進而制約了橫向府際間業務協同程度的提高。例如,群眾和企業在辦理跨市通辦或跨省通辦政務服務事項時,經常會遇到申請地和辦理地兩地政務服務事項辦理要求和辦理流程不一致的情形,致使許多政務服務事項難以實現跨地區通辦。

3.橫向上政府內部不同部門間業務協同程度較低

一項政務服務事項辦理通常包含多個行政運行環節,有的還要涉及多個政府職能部門的職權和職責范圍。相關政府職能部門在政務服務事項辦理上如果不能進行有效協同的話,政務服務事項的辦理效率自然難以提高,數字技術嵌入下的政府運行效能提升也只能停留在可能性的層面。在政府治理實踐中,由于一些政府職能部門在職權和職責劃分上存在模糊地帶,加之一些政府部門實行垂直管理體制,致使部分政府部門間業務協同程度相對較低,因此制約了政務運行效能提升。

(三)部分政府機關工作人員和人民群眾數字意識和數字素養不足

推動政府治理實現數字化轉型、建設數字政府,是數字時代政府治理模式變革的必然趨勢,也是提升政務運行效能的內在要求。伴隨政府治理數字化轉型步伐的不斷加快,以及數字政府建設水平的不斷提升,政府機關工作人員依托各類政務服務平臺和政務應用與人民群眾、市場主體和社會組織進行在線交流和溝通,將逐漸成為政府治理工作的常態,而這也對政府機關工作人員與人民群眾等主體數字意識和數字素養提出了更高的要求?？梢哉f,政府機關工作人員和人民群眾數字意識和數字素養水平在很大程度上決定了數字政府建設的水平和質量,進而影響到數字時代政務運行效能提升的空間。近年來,伴隨大數據、云計算和人工智能等數字技術的出現和日漸成熟,數字技術在國民經濟、社會發展以及政府治理中的應用越來越廣泛,人民群眾的數字意識和數字素養有了顯著提升。不過,部分政府機關的工作人員以及老年群體數字意識和數字素養相對較低,制約了數字技術在政府治理應用效能中作用的發揮。

1.部分政府機關工作人員數字意識和數字素養水平有待進一步提升

政府機關工作人員數字意識和數字素養水平,是影響政府治理發揮數字技術作用和效能的重要因素。2021年11月,中央網絡安全和信息化委員會印發的《提升全民數字素養與技能行動綱要》提出,要“提升領導干部和公務員數字治理能力”,進一步“加大領導干部和公務員信息化培訓力度”,“引導其運用網絡了解民意、開展工作,提升學網、懂網、用網的能力。在公務員選拔任用中,加強數字能力方面的考察?！雹弈壳?我國政府機關工作人員整體數字意識和數字素養水平正在不斷提升,但是部分政府機關工作人員特別是一些基層政府工作人員數字意識和素養水平亟待提升,一些基層政府工作人員不能適應數字時代政府治理變革的趨勢和要求,導致政府治理數字化轉型和數字政府建設不但沒能提升行政效率,反而引發了不少新問題,部分基層政府工作人員缺乏主動運用數字技術和數字手段化解工作人員不足難題以提升工作效能的意識。在如何運用數字技術和數字手段更好地收集群眾訴求、更快地回應群眾關切的急難愁盼等問題上,一些基層政府工作人員也面臨著數字技能不足的難題,致使投入到政府治理實踐中的數字技術和數字設備難以充分發揮其應有的提升政務運行效能的作用。

2.老年人群體等特殊人群數字意識和數字素養不足

政府治理數字化轉型能否成功,以及數字政府建設的實際成效如何,不僅取決于各級政府機關及其工作人員是否主動將數字技術應用于政府治理實踐中,以及各級政府及其部門建設數字政府的財政投入力度,還取決于人民群眾是否愿意使用以及能否使用好各類智能政務設施,而這與人民群眾的數字意識和數字素養有著密切的關聯。使用智能政務設施,可以使廣大人民群眾在辦理政務服務事項時享受到更多的便利,特別是在線辦理政務服務事項能節約大量的時間,免去了現場辦理的環節,能夠充分享受到數字技術帶來的紅利。但是,也有相當一部分數字意識和數字素養較低的群體,例如許多老年人,他們大多不太習慣使用智能政務設施來辦理政務服務事項,在他們看來,還是到政府機關找工作人員面對面現場辦理更加放心。還有相當一部分老年人可能想使用智能政務設施來辦理政務服務事項,但苦于不會使用智能政務設施,而只能去現場辦理。這些群體由于數字意識和數字素養不足而不能充分享受數字政府建設帶來的政務運行效能提升的便利,通過強化老年人群體等特殊人群數字技能培訓,不斷提升老年人群體等特殊人群數字意識和數字素養,是數字政府建設工作中的重要一環。

(四)府際間和部際間政務服務平臺壁壘

建設政務數據系統和擁有深度學習算法的智能政務服務平臺,是將數字技術深度嵌入政府治理實踐之中、充分發揮數字技術推動政務運行效能提升作用的基本前提和根本保障。近年來,伴隨數字政府建設進程的不斷加速,各級政府及其部門建立的政務數據系統和智能政務服務平臺數量日漸增多,這些政務數據系統的建成和智能政務服務平臺的投入使用,有利于政務數據價值的充分挖掘和有效利用,為人民群眾和市場主體辦理各類政務服務事項帶來了極大的便利,也為政務運行效能提升提供了有力的技術支撐。但是,由于不同層級政府和政府部門所建立的政務數據系統和智能政務服務平臺數量眾多,不同層級政府和不同政府部門政務數據系統之間缺乏有效的連通,各類智能政務服務平臺基本上也是獨立運行的,數據平臺和智能政務服務平臺間的壁壘阻礙了政務運行效能提升。

1.政府間及其部門間政務數據存儲平臺壁壘

政務數據存儲系統是各級政府及其部門用于存儲本單位政務數據的平臺,主要作為行政決策和行政監督的依據。為了解決政府間及其部門間存在的政務數據存儲平臺壁壘,國家于2016年10月決定啟動全國一體化大數據中心建設。全國一體化大數據中心建設以數據集中和共享為途徑,推進技術融合、業務融合、數據融合,實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務。近年來,伴隨國家大數據中心建設步伐的不斷加快,雖然各級政府及其部門的政務數據存儲系統基本上都完成了與國家大數據中心系統的對接,形式上的府際和部際政務數據存儲平臺壁壘問題基本上得到了解決,但是,完成了形式上對接的各類政務數據存儲系統之間尚難以實現政務數據跨層級、跨地區、跨系統、跨部門、跨業務的無障礙流動,各類政務數據存儲系統在數據采集和存儲標準等方面存在的實質性壁壘問題尚未得到根本解決,政府間及其部門間政務數據存儲平臺壁壘依然存在。

2.政府間及其部門間政務服務平臺壁壘

伴隨數字時代的來臨,政府治理數字化轉型成為必要趨勢。近年來,不管是政府治理數字化轉型進程較快的地區,還是政府治理數字化轉型相對緩慢的地區,地方政府基本上都將政府治理數字化轉型和建設數字政府作為政府治理的重要議題,并為此推出了一定數量的智能政務服務平臺和政務APP。這些智能政務服務平臺和政務APP,方便了政府與人民群眾之間的互動,但是由于基本上每個政府及其部門都會推出一定數量的智能政務服務平臺和政務APP,而且這些智能政務服務平臺和政務應用之間大多不能相互兼容,政府間及其部門間政務服務平臺壁壘和政務應用壁壘等問題較為突出。面對數量眾多的智能政務服務平臺和政務APP,政府機關工作人員需要在不同層級和不同部門的智能政務服務平臺之間頻繁切換,需要在手機上安裝多種政務應用,這在一定程度上增加了政府機關工作人員的工作負擔,反而不利于提升政務運行效能。同時,面對眼花繚亂的政務APP,人民群眾特別是數字意識、數字素養不足的群眾在辦理政務服務事項時也時常會遇到一些辦理難題,政務服務整體效能不強,辦事難、辦事慢、辦事繁的問題不同程度存在,以致于部分人民群眾會產生在線辦理政務服務事項并沒有那么簡單、那么便利的想法。為有效解決政務服務平臺建設管理分散、辦事系統繁雜、事項標準不一、數據共享不暢、業務協同不足等較為普遍的問題,2018年7月,《國務院關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》(國發〔2018〕27號)發布,該指導意見強調,要“加快建設全國一體化在線政務服務平臺,推進各地區各部門政務服務平臺規范化、標準化、集約化建設和互聯互通,形成全國政務服務‘一張網’”⑦。目前,經過不斷努力,省級政務服務平臺基本上都實現了統一,例如,安徽省在整合16個地級市政務服務平臺的基礎上推出了作為省級政務服務平臺的“皖事通”,廣東省政府推出了“粵省事”,但省級政務服務平臺間的壁壘問題仍然不同程度地存在。與此同時,雖然經過了多次的清理和整治,政務應用過多、政務APP之間難以兼容等問題仍然不同程度地存在,全國一體化在線政務服務平臺建設和政務APP清理的任務仍較為繁重。

三、依托數字政府建設提升政務運行效能的路徑思考

相較于西方發達國家而言,我國數字政府建設起步相對較晚,但近些年來保持了較快的發展速度。黨的十八大以來,在黨中央和國務院有關數字政府建設頂層設計的指導下,我國數字政府建設水平和質量不斷提升,涌現出以“只進一扇門”“最多跑一次”“不見面審批”“一網統管”“一網統辦”等為代表的政務服務改革創新舉措,各級政府機關政務運行效能得到顯著提升,為政府治理績效的改善提供了有力的技術支撐。不過,我們在看到數字政府建設取得顯著成效的同時,也不能忽視當前我國數字政府建設中存在的數據壁壘、政務服務平臺壁壘、政府間和部門間業務協同程度有待提高,以及部分政府機關工作人員和人民群眾數字意識和數字素養不足等問題,這些問題的存在制約了政務運行效能提升。因此,破除數據壁壘和政務服務平臺壁壘、化解府際間和部際間業務協同程度不高、提升全社會數字意識和數字素養水平等,是依托數字政府建設全面提升政務運行效能的有效路徑。

(一)破除數據壁壘,全面提升行政決策水平

信息是行政決策的依據。通常來說,行政決策主體獲得的信息越全面、越充分,行政決策的科學化水平和質量就會越高。大數據時代的到來和云計算技術的日漸成熟,為各級行政決策機關及其工作人員以較低的成本快速獲取到更多、更全面的決策信息提供了可能。2019年11月,黨的十九屆四中全會提出,要“推進數字政府建設,加強數據有序共享,依法保護個人信息”⑧。但是府際間、部際間數據壁壘,以及政企間、政社間數據壁壘的存在,使得行政決策機關及其工作人員在實際決策時難以獲取充足的相關信息,進而妨礙行政決策科學化水平提升。為此,需要設法破除橫亙在府際間、部際間,以及政企間、政社間的數據壁壘,建立健全大數據輔助科學決策機制,不斷拓展數據和數字技術在行政決策中的應用場景和應用深度,從而為提升行政決策科學化水平奠定堅實的技術支撐。

1.統一政務數據的采集和存儲標準,在做好數據安全保護的前提下,不斷提升政務數據開放和共享水平

李舍的長篇小說新作《西窗》，這部視角獨特的言情長構，通過對女主人公兩個不同身份的剖析，和對兩個多角戀關系的演繹，對網絡時代的愛情做了新的詮釋，堪稱一部自媒體時代愛情可能性及其困境的寓言之作。

“政府具有掌握數據資源的絕對優勢,但基于我國行政管理體制的現狀,這些數據資源也相應地被縱向和橫向割裂、阻隔,共享交互阻力較大。因此,數字政府建設必須加強立規立法,打通數據共享瓶頸,提升數據變資源的轉換率,更好地推動經濟社會發展?！雹崛珖惑w化大數據中心建設工作的啟動,為破除府際間、部際間數據壁壘以及政企間和政社間數據壁壘提供了難得的契機。不過,雖然越來越多的政府機關將本地區或本部門的政務數據存儲系統接入了全國一體化在線政務服務平臺,但是政務數據采集和存儲標準尚未完全統一,進而影響到政務數據在府際間和部際間的無障礙流動、充分共享。為此,首先,可以考慮出臺《政務數據采集和存儲管理辦法》,統一各級政府及其部門政務數據采集標準和存儲制式,進而為提升政務數據開放、共享水平掃清技術障礙。其次,建立和完善政務數據分級分類保護制度,在對政務數據進行分類的基礎上,依據政務數據對國家安全、政府安全、社會公共安全的重要程度將其分成不同安全級別,分別采取相對應的數據保護制度,確保政務數據在流動和使用過程中的安全。最后,強化政府機關及其工作人員政務數據開放、共享意識,構建規范有序的府際間和部際間數據共享規范、政企間和政社間數據共享規范。政務數據是各級政府機關在行政管理活動中產生的政務信息,政府機關不能將其所掌握的政務數據完全視為本級政府或本部門的資產,應在不危害國家安全、政府安全、社會公共安全、企業商業機密安全和個人隱私安全的前提下,不斷提升政務數據的開放程度和共享水平。同時,要注重構建規范有序的府際間和部際間數據共享規范、政企間和政社間數據共享規范,確保府際間和部際間的數據、政企間和政社間的數據按照規范的流程和方式進行相互開放、共享,充分利用全社會的數據資源,最大限度地發揮數據提升政府治理效能的作用。

2.建立健全大數據輔助科學決策機制,統籌推進決策信息資源系統建設

充分發揮大數據在行政決策中的作用,離不開行政決策機關及其工作人員充分、有效利用數據。各級政府機關在做好政務數據安全保護、不斷提升政務數據開放、共享水平的同時,要重視建立健全利用大數據輔助科學決策工作機制,將行政決策機關是否獲取必要且充分的數據作為評判其行政決策科學性的重要標準。各級行政決策主體要“加強數據的挖掘能力以及分析能力,敏銳識別公共服務需求的空間分布、群體分布以及變化趨勢”⑩,盡可能提升行政決策的科學化水平。同時,為有效解決各級政府機關及其職能部門分散建設決策信息資源系統所帶來的行政決策成本過高,以及單個決策信息資源系統使用不充分等問題,要統籌推進決策信息資源系統建設,將有限的資金和技術用于建設先進的、利用效率相對高的決策信息資源系統,做好決策信息資源系統的定期更新和技術迭代升級工作,進而為行政決策水平全面提升提供完備的信息系統支撐。

3.不斷拓展數據和數字技術在行政決策中的應用場景和應用深度

大數據在行政決策中可應用的場景眾多。例如,政府機關可以在充分匯聚、整合多源數據資源的基礎上,利用數據開展經濟社會運行狀況動態監測、統計分析、趨勢研判、效果評估、風險防控等。在數字政府建設實踐中,各級政府只有不斷拓展數據和數字技術在行政決策中的應用場景和應用深度,才能更充分發揮數字政府建設推動政務運行效能提升的作用。目前,數據在我國政府治理中的應用場景和應用深度還比較有限。為此,各級政府及其部門在行政決策實踐中,要善于運用數據、敢于運用數據、用好數據,以此全面提升政府決策科學化水平。

(二)推動業務協同,全面提升行政執行能力

條塊分割問題嚴重是傳統科層管理體制行政運行的一大弊病,政府層級間和部門間在處理具體行政事務時缺乏有效的協同和密切協作,政府層級間的內耗,以及政府部門間的掣肘不利于行政運行效率提升。數字技術在政府治理實踐中的應用,為紓解科層管理體制危機帶來了機遇?！耙源髷祿?、物聯網、云計算、移動技術和人工智能為代表的數字技術具有超強的連通能力,通過為地方政府搭建多層次的共享平臺,實現萬物互聯互通,對內重新整合部門、再造業務流程,實現高效協同辦公,對外利用平臺聚集各類資源、智慧,充分發揮網絡效應,提供公民滿意的公共服務?！钡?確保上述目標實現的基礎,必須不斷提升不同層級政府及其內部不同部門在政務服務事項辦理上的協同能力,不斷提高行政執行效能。面對當前我國數字政府建設實踐中不同程度存在的府際間和部際間業務協同程度不高的難題,需要利用數字技術創新行政執行方式,重塑行政運行流程,統一政務服務事項辦理標準,加快一體化協同辦公體系建設,提升政府機關內部服務事項線上集成化辦理水平,以此不斷提高政務運行效能。

1.利用數字技術創新行政執行方式,重塑行政運行流程

“數字政府作為一種新型國家治理方式,組織機構的變革貫穿于數字政府建設的始終,具有富技術治理能力、網絡型治理結構、整合型治理形態等三個特征?！毙姓\行流程設計是否合理,是影響政務運行效能的重要因素。政府治理實踐中應用數字技術,有助于簡化科層管理體制中繁瑣的行政運行流程,壓縮行政運行周期,提升行政運行效能。數字時代,各級政府要樹立“政府即平臺”的理念,要注重通過智能政務服務平臺的建設和政務APP的推廣應用,積極創新行政執行方式,合理設計行政執行流程,能合并的行政運行環節要合并運行,沒必要保留的行政運行環節要堅決精簡,能優化的行政運行環節要適時優化,要堅決杜絕同一政務服務事項線上和線下重復辦理等問題的出現,切實減輕行政執行機關及其工作人員的執行負擔,不斷提升行政執行效能。

2.統一政務服務事項辦理標準

3.加快一體化協同辦公體系建設

一體化協同辦公是數字技術與現代政務服務實踐緊密結合的產物,對提升政府層級間、部門間以及地區間業務協同水平有著十分重要的作用。一體化協同辦公可以實現和原有傳統辦公的結合,通過從傳統辦公向一體化協同辦公升級,為每個用戶提供辦公云存儲空間,提供基于云計算的查詢、統計和再處理,方便個人辦公信息管理。同時,一體化協同辦公體系支持云端通信組管理,由個人定義辦公群組,實現全網協作。它可以突破企業或者政府用戶日常辦公流程限制、處室應用服務范圍限制,由任何人、任何終端、任何時間發起業務處理,業務處理的每個環節可以自由確定業務流轉方式和對象,達到信息化辦公自由與高效的完美結合。目前,我國一體化協同辦公體系建設相對滯后,政府層級間、地區間及其部門間的政務辦公系統互聯互通水平有待進一步提升,可借助全國一體化在線政務服務平臺建設的契機,加快一體化協同辦公體系建設,不斷提升府際間和部際間業務協同水平。

4.提升政府機關內部服務事項線上集成化辦理水平

當前,“政府數字化轉型的癥結不在于技術而在于傳統官僚制的要求與網絡系統扁平化需求之間的張力,面臨的挑戰不在于構建電子政府的技術能力,而在于克服政府內部根深蒂固的組織性分歧與政治性分歧?！备H間和部際間業務協同水平的提升和行政執行效能的提高,除了需要積極利用數字技術來創新行政執行方式、優化行政執行流程,以及加快一體化協同辦公體系建設外,還需要深化行政機關內部運行流程改革,全面提升政府機關內部辦公、事務管理等方面共性辦公應用水平,推動政府機關內部服務事項實現線上集成化辦理,不斷提高政府機關政務運行效能。

(三)破解平臺壁壘,全面提升行政監督能力

1.加快全國一體化在線政務服務平臺建設,統一省級政務服務平臺

我國地域遼闊,區域間和同一區域內部不同地區間經濟社會發展水平差異較大,各地區數字政府建設進程也存在著較大差異,浙江、廣東、上海等一些數字化轉型較快的省市在政務服務平臺建設和運行等方面走在了全國的前列,浙江省的“浙里辦”、廣東省的“粵事易”、上海市的“一網通辦”等政務服務平臺已成為方便人民群眾和企業辦理政務服務事項的重要載體。近年來,伴隨政府治理數字化轉型進程的不斷加快,越來越多的地區開始推出政務服務平臺,這些政務服務平臺的界面和辦理流程存在一定的差異,跨行政區政務服務事項的辦理難度較大。為此,可以全國一體化在線政務服務平臺建設為契機,加快統一省級政務服務平臺改革步伐,最終實現政務服務平臺的全國統一。

2.利用數字技術提升行政權力運行透明度,規范行政權力運行流程,不斷提升行政監督效能

如何破解行政權力運行過程中可能存在的“黑箱”、如何監督行政權力運行過程,一直是行政監督工作的難題。而數字技術的日漸成熟及其在政府治理實踐中廣泛而深度的應用,為提升行政權力運行透明度提供了有力的技術支撐。伴隨著數字政府建設進程的不斷加快,“政府即平臺”的數字政府建設規劃正逐步成為現實,線上行政運行流程日漸增多。要以信息化平臺固化行政權力事項運行流程,推動行政審批、行政執法、公共資源交易等全流程數字化運行、管理和監督,以此確保行政權力規范、透明、高效運行。同時,要注意優化和完善“互聯網+行政監督”“人工智能+行政監督”機制,形成目標精準、講求實效、智能化程度高、穿透性強的新型行政監督模式,提升行政監督效能,確保政令暢通。

(四)提升各級政府機關工作人員數字素養,提升各級數字政府建設質量

1.注重提升政府機關工作人員特別是基層政府工作人員數字素養

相較于傳統政府治理模式而言,數字治理模式在提升政府機關行政運行效率、改善政府治理績效等方面的優勢十分明顯,但同時也對政府機關工作人員的職業素養提出了更多、更高的要求,掌握基本的數字技能、具備較高的數字素養和數字意識已經成為數字時代政府機關工作人員必備的任職條件。針對現有政府機關部分工作人員數字意識較為淡薄、數字素養有待提升的問題,一方面,需要加強政府機關工作人員數字意識的培養,明確政府治理實踐中數字技術的應用不僅僅是手段,而利用數字技術提升政務運行效能、改善政務服務質量、提升人民群眾滿意度才是數字政府建設的真正初衷。另一方面,要加大對政府機關工作人員數字技能的培訓力度,不斷提升政府機關工作人員特別是基層政府工作人員數字技能水平,為數字技術嵌入下政府治理效能提升提供較為可靠的數字人才支撐。

2.注重提升部分人民群眾特別是老年人群體等特殊人群數字素養

“數字政府建設是將互聯網、大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等新一代信息技術廣泛應用于政府管理服務,推動政府治理流程再造和模式優化,以更好滿足人民群眾需要的過程?！贬槍Σ糠秩嗣袢罕娞貏e是老年人等特殊人群數字素養不足的問題,首先,要積極引導人民群眾利用智能政務服務平臺和政務APP辦理政務服務事項,在有效緩解政府機關工作人員數量不足難題的同時,提升政務服務事項辦理便捷度。其次,要加大對老年人、文化水平較低人群等特殊人群基本數字技能的培訓,促使他們掌握智能政務服務平臺或政務APP最基本的使用技能,切實提升政務運行效能。最后,要對各級政府及其部門推出的政務服務平臺和政務應用操作界面進行適老化改造,必要時可以推出老人版,最大限度地降低老年人等數字素養較低人群使用政務服務平臺和政務應用的難度,使老年人等數字素養較低人群愿意使用政務服務平臺和政務應用辦事。

注 釋：

①Anowski T.Digital government evolution: From transformation to contextualization.Government Information Quarterly.2015(3),p.228.

③王琪鈞等:《安徽蕪湖:以“為民之心”,建“平安之城”》[EB/OL],http://www.mzyfz.com/html/2182/2022-08-02/content-1568760.html.

④王偉玲:《加快實施數字政府戰略:現實困境與破解路徑》[J],《電子政務》2019年第12期,第88頁。

⑤許峰:《地方政府數字化轉型機理闡釋——基于政務改革“浙江經驗”的分析》[J],《電子政務》2020年第10期,第10頁。

⑥《提升全民數字素養與技能行動綱要》[EB/OL],中國政府網,http://www.cac.gov.cn/2021-11/05/c_1637708867754305.htm.

⑦《國務院關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》[EB/OL],中國政府網,https://www.gov.cn/zhengce/content/2018-07/31/content_5310797.htm.

⑧《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》[N],《人民日報》2019年11月6日,第1版。

⑨楊冬梅,單希政,陳紅:《數字政府建設的三重向度》[J],《行政論壇》2021年第6期,第89頁。

⑩劉鳳,杜寧寧:《數字社會轉型背景下城市基層治理邏輯變革研究》[J],《湖北民族大學學報》(哲學社會科學版)2020年第4期,第30頁。