教育部《中小學教育懲戒規則(試行)》簡評

陳靜雄

(1.泉州師范學院 學報編輯部,福建 泉州 362000;2.福建師范大學 教育政策與法治研究中心,福建 福州 350007)

2019年1月中共中央、國務院《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》第14條明確提出“制定實施細則,明確教師教育懲戒權”后,教育部在之前“征求意見稿”基礎上,于2020年12月正式公布并自2021年3月1日起施行《中小學教育懲戒規則(試行)》(以下簡稱《試行》)?！对囆小肪椭行W教育懲戒規則制定實施的目的依據、適用范圍、概念界定與實施原則,教育懲戒情形的四種類型及其懲戒權限與懲戒方式,教育懲戒細則的制定、執行、解除、申訴、救濟與監督等作出規定,直面當前中小學教育過程中存在的“校園霸凌”“校鬧滋事”等現象,以及教育懲戒“不當作為”“不敢作為”“過度作為”等現實問題。教師懲戒權,首先重在立法,為教師懲戒行為提供法理依據;其次重在制度設計與制度保障,滿足學校教育教學需求。

一

教育懲罰(教育懲戒)(1)學界大多數人認為,“懲戒”與“懲罰”不一樣。例如勞凱聲、余雅風、張莉等認為,“懲戒”有“懲罰”的元素,但“懲戒”不等于“懲罰”。他們認為,教師懲戒中,“懲”和“戒”是緊密結合在一起的,而重點體現在其目的。教師懲罰學生失范行為的出發點是防止其再犯,最終目標是促進學生全面發展,從而更好地社會化。但單純的“懲罰”不以警戒學生將來的行為為目的,只強調采取的強制性制裁手段本身,僅僅是一種消極的“教訓”而不是積極的“教育”(詳見勞凱聲:《變革社會中的教育權與受教育權:教育法學基本問題研究》,北京:教育科學出版社,2003年版,第375頁;余雅風、蔡海龍:《論學校懲戒權及其法律規制》,《教育學報》2009年第1期,第69-75頁;張莉、王光前:《論中小學教師懲戒行為的法律規制》,《福建師范大學學報(哲學社會科學版)》2017年第6期,第101-113頁)。事實上,在教育領域中,“懲罰”就是“懲戒”,只是“懲戒”這個提法從字面上直接表明了其目的而已,不像“懲罰”在字面上隱藏了其目的那樣,給人一種以“罰”為目的的錯覺。更為根本的是,懲罰具有教育性,教育具有懲罰性,我們根本無法將教育與懲罰二者區分為“目的”與“手段”的二元邏輯,相反二者籠統、模糊、直觀且自然地融于一體(詳見蔡瓊:《教育性與懲罰性矛盾關系的歷史考察》,《科技進步與對策》2002年第8期,第170-172頁)。所以,僅從字面來區分“懲罰”與“懲戒”的做法,無疑是不甚妥當的。作為一種歷史現象,經歷了三個階段的演變歷程[1]381-386?；仡櫧逃I域的懲罰,最初的體罰是被當做懲罰來使用的。18世紀末,體罰逐漸減少,到了近現代,許多國家的法律已明令禁止體罰。這一階段的懲罰,與體罰的界限趨于明顯,懲罰不再是體罰。隨著教育的民主化與法制化,依法治教思想逐漸介入懲罰的行使中,教育懲戒走向法制化,既要獲得法律許可,又得合乎法律要求。

演變至今,教育懲戒的內涵已發生了明顯變化(2)任海濤在《“教育懲戒”的概念界定》一文中指出,學術界對“教育懲戒”制度的研究具有漸進性特征,對于“教育懲戒”概念的認識具有多元性、漸進性特征,對“教育懲戒”相關問題的整體研究狀況能反映出學術界對“教育懲戒”概念研究的基本趨勢。在歸納出“教育懲戒”概念的“八大要素”之后發現,不同學者對于“教育懲戒”的內涵與外延的界定不盡相同,具有多元性。不過,總體來說,雖然在外圍地帶人們的認識差異較大,但在“教育懲戒”概念的核心地帶人們的認識基本一致,即懲戒是對違法、違規、違反特定義務的不當行為(偏差行為)進行的一種否定性評價(詳見任海濤:《“教育懲戒”的概念界定》,《華東師范大學學報(教育科學版)》2019年第4期,第142-153頁)。:一是權限上,從帶有體罰色彩的隨意行為轉變為受社會監督與法律約束的教育行為,呈現出法制化趨勢;二是性質上,從強調體罰式的管教轉變為強制性與教育性并存但以教育性為主的懲戒,突出教育性特征;三是方式上,從隨意剝奪學生尊嚴的粗野行為轉變為基于尊重學生獨立人格的教育懲戒,賦予了人文化要求。但是,不管教育懲戒內涵如何演變,依然“保留”兩個要素:其一,它必須是學生違規行為(3)違規行為,有的稱作不合范行為、失范行為、不當行為、不良行為、問題行為、反社會行為、越軌行為、偏差行為等。對違規行為的認定,涉及“由誰認定”“究竟誰有問題”等,歷來是教育社會學研究的重點,也存在爭議(詳見馬和民:《新編教育社會學》,上海:華東師范大學出版社,2002年版,第181-184頁)。的結果,違規在前;其二,它針對違規行為,通過有意施加否定性評價或直接剝奪某種權利等方式予以制止乃至矯正。于是,在任何情況下,教師在實施教育懲戒時都得把握好三個“度”:一是學生違規行為出現是教育懲戒實施的必要前提,違規行為程度是選擇懲戒類型與方式的關鍵;二是制止、管束或糾正違規行為是教育懲戒的直接目的,但制止、管束抑或糾正是逐級提升的,應視具體情況而定;三是有意施加痛苦或不快是懲戒的邏輯結果,而且只能是違規行為被制止、管束或糾正后的自然后果?！对囆小贩诸愐幎☉徒淝榫?體現其科學性與嚴肅性。

既然教育懲戒呈現出“法制化”“教育性”“人文化”特點與趨勢,那么社會各界尤其是教育界對教育懲戒的態度為何存在分歧呢?這根源于教育懲戒的雙重性——性質、功能和目的的雙重性[2]。從性質上看,教育懲戒是強制性與教育性的統一;從功能上看,教育懲戒是矯正功能和發展功能的統一;從目的上看,教育懲戒是維持教育教學秩序和促進學生全面發展的統一。不過,正因為其雙重性,實踐中雙方是“被撕裂”存在的,以致二者往往只能擇其一。如此,教師則有所顧慮,要么“不敢作為”“不作為”,要么“不當作為”“過度作為”。教育懲戒的價值訴求無非兩個——既服務于學校教育合理需求又服務于學生全面發展,而實施的關鍵在于二者的有效融通。這需要教師的課堂智慧,尤其是對課堂教學的精準把握和對教育懲戒的得當使用。

二

教育懲戒是應學校教育的需求產生的。只要存在學校教育,只要需要教育發揮其在促進學生社會化方面的職能,教師懲戒行為就有其繼續存在的基礎[1]387。學生犯錯之后受到懲罰,這是教育的本分,否則就漠視甚至割裂了學校教育是“教”與“育”的統一。再者,從來就沒有所謂的“好教育”,也沒有所謂的“壞教育”,只有“適合”和“不適合”的教育,而所謂的“適合”與“不適合”,主要的衡量標準是它能否滿足社會的需求[3]15。即便我們通常認為最適合的方法,也不能夠說是永遠絕對有益的。最好的方法,在若干情況下,也會成為最壞的方法(4)見馬卡連柯:《馬卡連柯全集》(第五卷),北京:人民教育出版社,1956年版,第101頁。轉引自冉玉霞:《學校教育中的懲罰與學生發展》,北京:北京師范大學出版社,2011年版,第1-2頁。,賞識教育也可能開出“罪惡之花”。因此,教育方法是否妥當、是否有效,取決于教育者在多大程度上考慮到教育的規律性,考慮到學生的典型個性特征和教養水平以及其所處的具體教育情境的實質。只要教育懲戒在學校教育與學生權益兩個維度中實現有效兼容,就不能因這種教育方法存在弊端而棄之不用[4]2?！对囆小穼ξ覈行W教育現狀的客觀認識,尤其對教育懲戒的辯證定位,是其現實性的體現。

教育懲戒規則的制定出臺,體現了國家依法治教、教師依法執教的進步。法律的授權是教師獲致懲戒權的關鍵前提和根本保障。政府既然通過教育政策、法律法規把教育活動納入國家劃定的軌道中,使教育最大限度地為國家利益服務,就意味著,作為教育教學活動中教師必要的權力包括懲戒權也必須進入法律的視野。我們必須認識到,學校教育教學過程中,教師行使懲戒權已經不是其個人行為,他首先是接受了國家的委托,直接承擔著教育教學管理任務,在某種程度上行使著國家賦予的教育權力。而教師懲戒權是教育權力之一,是基于教師職業地位而擁有的一種強制性權力。之前,我國現有的法律法規中,對教師懲戒權基本持模棱兩可的態度(5)我國現有教育立法中涉及教師懲戒行為的規定可以分為以下兩類:第一類,模糊地列舉教師相關權限;第二類,明確禁止教師體罰和變相體罰。前者是教師懲戒行為的正面規定,明確部分懲戒行為的合法性,后者是反面規定,說明教師懲戒學生是有限度的,不能超過正常教育目的變為體罰(詳見張莉、王光前:《論中小學教師懲戒行為的法律規制》,《福建師范大學學報(哲學社會科學版)》2017年第6期,第101-113頁)。,既在《教師法》《中小學班主任工作規定》中隱含著對教師懲戒權的許可,又在《教育法》《未成年人保護法》中明確禁止體罰和變相體罰,與教師懲戒權直接相關的條款則缺乏詳細的說明描述與具體界定。教育懲戒規則的制定出臺,既明確了教育懲戒規則實施的目的依據、適用范圍,教育懲戒細則的制定、執行,又明確了教育懲戒的禁止情形,教育懲戒的邊界及權限,從立法上和制度上彌補了之前的不足。

教育民主化趨勢下,教育懲戒的強制性成分趨于減少,其概念范圍、行使方式、構成要件及價值取向等都發生了很大變化[1]387,顯著區分于體罰與變相體罰等學校教育病理現象,因而教師懲戒行為具有合理性。教育部首次以法律法規的形式賦予教師懲戒權,其“制止”“管束”“矯治”用詞的變化和堅持,有意弱化了“痛苦體驗、權益剝奪、代償報應”等負面色彩,符合懲戒的教育性、法制化和人文化趨勢與要求,目的不言而喻。落實教師懲戒權,使之合法化,這是《試行》制定出臺的首要意義。至于要充分發揮教育懲戒應有的教育價值,還必須有寬容的社會氛圍、完備的法律體系、健全的制度架構和充足的物質前提。

三

任何教育上的道德選擇,只有在特定社會歷史文化語境的邏輯容許之中,才能有意義,超越了這個容許范圍,只能是一種理想或空想,因為它缺乏任何實現的物質環節[5]157。既然,法律已著手規定,制度也在構建與落實中(6)教師教育懲戒權如果進入立法體系,將會是一個完整的制度有機體,需要從多方面加以規定。未來立法至少應當從以下方面對相關問題進行規定。(1)規定“教育懲戒”概念。一是,就教育法體系而言,我國現行的全國性立法文件中相關規定不一,在未來立法文件中應當以“教育懲戒”概念取代“教育處分”概念。此前,我國學術界多使用“教育懲戒”概念,而立法上多使用“教育處分”概念。從近年來的學術研究成果來看,大部分學者對“教育懲戒”概念進入立法文件持贊同態度。因此,在未來立法中直接使用“教育懲戒”概念已經做好了理論準備。青島市、廣東省在地方性立法中探索使用“懲戒”而不是“處分”,說明地方教育立法部門也傾向于以“懲戒”概念取代“處分”概念。二是,社會亟需全國性立法對“教育懲戒”概念及相關制度進行全面規定。三是,全國人大及其常委會在立法中使用“教育懲戒”概念,應當注重法律體系的協調統一性。在未來幾年內,《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》《教師法》等法律都面臨著修改,在有關學者的修法建議稿中也已經出現了有關“教育懲戒”的制度設計。國家最高立法機關在全國性立法文件中規定“教育懲戒”概念時需要注意以下問題:一是注意概念的精確性,不要出現歧義;二是要解決好“教育懲戒”概念與原先教育法中“教育處分”措施之間的關系問題,以及教育懲戒權的法律邊界問題;三是要具有前瞻性,“教育懲戒”概念應與我國社會快速發展的現狀相一致;四是重視協調性,要注意整個教育法體系的相互協調、統一,不要出現矛盾性規定。幾乎所有的教育法治問題,國家立法都應當給地方留下可體現“地方特色”的空間,只有這樣,才能夠給地方立法提供有力支持。(2)規定“違規行為”的構成要件。包括對校規禁止的行為進行詳細規定,對行為人法律責任能力和主觀過錯性與懲戒方式的匹配進行規定(詳見任海濤:《“教育懲戒”的概念界定》,《華東師范大學學報(教育科學版)》2019年第4期,第142-153頁)。,但在規則正式公布之后,除了完善細則、彌補疏漏外,下面三個問題甚為關鍵,亟待尋求合適途徑加以解決。

首先,如何界定違規行為的責任主體?表面上看,違規行為的責任自然歸屬于學生,但究其根源,小到教師駕馭課堂的執教能力不足,致使課堂紀律松弛,大到課程設計不合理和課業負擔實際加重等問題,才是絕大多數學生課堂出現違規行為的“幕后”原因。如果把教育的責任、教師的責任推卸給學生,教育懲戒難有說服力。因此,賦予教師懲戒權的同時,必須與師資力量建設、師德師風建設等現實問題聯系起來通盤考慮。

其次,違規行為由誰確定?《試行》規定,學生“違反學生守則、校規校紀、社會公序良俗、法律法規,或者有其他妨礙教學活動正常進行、有害身心健康行為的”都屬于違規行為。且不論這些違規行為是否擴大懲戒范圍,單就違規行為的確認與審定而言,《試行》對此似有忽視。我們務必注意到,在教育行為道德價值的選擇與辯護過程中,絕不能以某種既定教育事實作為前提,而應當交由學生全面審定所有“參考標準”并作出合理選擇。教師懲戒權的賦予,不僅要對原有懲戒規則予以適當審查,以確定規則本身是否易造成學生權利缺損,而且在制定新懲戒規則時,要引導學生參與制定,盡可能使懲戒規則體現學生集體意志,維護自身合法權益。

最后,教育懲戒是一個“技術活”,懲罰違規學生得有“技術含量”。針對違規行為的懲戒情境具有“違規易逝性”“處理現時性”“懲戒復雜性”“方法靈活性”等特點,不同的立場自有不同的判斷,即便相同的違規行為也可能需要不同的處理方法,否則難以達到預期目的。不過,這也極易引起糾紛。再者,《試行》所要求的四個原則,深刻揭示了當前教育懲戒引發糾紛之癥結所在,實踐上卻極難把握。尤其是,“過罰適當”原則要求,應根據學生的個性特點、身心特征、認知水平、一貫表現、過錯性質、悔過態度等選擇適當的懲戒措施;“保障安全”原則要求,應當事先了解學生行為動機、判斷行為性質,并注意場所和環境的安全,防范可能出現的風險。不要說教師,就是學校都不足以窮盡所有需考慮的因素和環節。所以,教育懲戒規則的“物質化”以及“知識化”“技術化”“精密化”亟待提上直接決策者的議程。