鎖定脆弱國家：撒哈拉以南非洲的安全供給與能力建設困境

【內容摘要】??由于國家安全機制的缺位或無效，撒哈拉以南非洲地區的安全供給出現地方化、社會化、商業化和外部化趨勢。該地區國家內部的非國家行為體和來自外部的跨國行為體在不同的條件下組合，形成了碎片化、多種安全主體互補又競爭的“多元混雜”的安全供給格局，這與單一中心、自上而下的安全供給格局明顯不同。在這種供給格局中，很難明確區分“國家和非國家”“正式和非正式”“現代和傳統”，它們重疊交織在一起。安全供給的地方化、社會化、商業化和外部化使這一地區國家的安全能力被限制，整個國家的安全建設陷入困境，從而導致其“脆弱國家”的地位被“鎖定”。由于國家化的動力不足，該地區安全供給的“多元混雜”格局短期內很難改變。作為全球“安全洼地”，中國與這一地區的安全合作空間巨大，因此可以從理念創新和實際操作兩方面推動全球安全倡議的實踐。

【關鍵詞】??非洲地區安全??安全供給??多元混雜??能力建設??全球安全倡議

【作者簡介】??李因才，上海社會科學院國際問題研究所副研究員（上海，200020）

【中圖分類號】?D815.5????????????【文獻標識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2024）01-0115-21

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202401007

安全問題一直是撒哈拉以南非洲地區的短板，其中西非薩赫勒、東非之角和大湖地區尤其是剛果民主共和國（以下簡稱“剛果（金）”）東部這三個區域的安全問題非常突出。與疫情前相比，這三個區域的安全問題持續惡化。2021年以來，由于安全局勢持續動蕩，馬里、幾內亞、布基納法索、尼日爾等西非薩赫勒國家先后發生軍事政變，政變引發區域陣營對立，導致這一地區的安全形勢更加嚴峻。在中非地區，盤踞在剛果（金）東部的一百多支非法武裝非?；钴S，特別是2021年10月以來重新回流的“M23運動”組織，在剛果（金）東部和周邊鄰國引發一系列安全問題。在東非之角，隨著非盟駐索馬里過渡特派團的撤離，索馬里的恐怖組織“青年黨”再次活躍。埃塞俄比亞的國內沖突從提格雷蔓延到了阿姆哈拉地區，蘇丹政府軍與準軍事武裝之間則爆發大規模沖突。與此同時，日益激烈的地緣政治緊張局勢進一步加劇了這些地區的安全風險。因此西非薩赫勒、東非之角和大湖地區這三個區域對安全公共產品的需求特別大，安全態勢的特點也具有典型性，本文主要分析這三個區域的安全供給問題。

長期以來，對撒哈拉以南非洲地區安全的研究未能關注這一地區的特殊性，將西方的國家概念簡單套在該地區，認為國家在這一地區的安全治理中同樣處于主導地位，無視非國家和跨國家安全行為體的特殊角色，這種慣性思維框架不僅無益于理解非洲地區紛繁復雜的安全問題，而且可能在政策上造成嚴重后果。對撒哈拉以南非洲地區安全問題的研究需要回歸本土和現實?；诖?，本文試圖消除認識誤區，深入剖析非洲安全供給的多元性和復雜性，以及這一復雜體系長期運作的邏輯。

一、撒哈拉以南非洲地區安全供給中國家的缺位

在韋伯的經典“國家”概念中，“國家是一定區域的人類共同體，這個共同體在本區域之內要求（有效地）壟斷合法的有形暴力……國家被視為應用暴力‘權利’的唯一源泉?！?“壟斷合法的有形暴力”成為界定現代國家的重要標準，也是現代國家必備的典型特征。根據這一定義，國家機構被視為公共安全的天然提供者，是公共秩序的必然守護者，非國家行為體介入安全領域則是不穩定、混亂和不安全的根源。不過，這一定義在適用撒哈拉以南非洲地區時卻面臨很多問題，因為多數國家不但無法壟斷暴力，而且安全職能也多由非國家行為體承擔。當國家和正式的安全機制不能為民眾提供有效的保護時，當地民眾就會轉而向內求助于國家之外的安全提供者，向外求助于其他國家或國際行為體。不少研究發現，在許多沖突后國家，其安全和司法部門中的非國家行為體的比例高達80%。?在尼日利亞，一項研究發現，基層社區自發建立了多達16種不同類型的治安機制以應對犯罪問題。

這種現象的出現主要源于國家安全機制的缺位或無效。撒哈拉以南非洲地區的國家并非是從其自身的社會基礎上自然成長起來的，而是由殖民者強加的。這種外部強加的“國家”與非洲傳統治理模式的斷裂式組合，導致國家與社會關系的疏離，阻礙了國家的正常發展。即便在國家獨立之后，這種模式依然困擾并阻礙著國家的成長。不少國家經歷了長期的動蕩與沖突，處于艱難的國家建構階段。后殖民時代的權力結構從一開始就是片面、支離破碎和不穩定的，導致國家的滲透和控制能力非常薄弱。領土廣袤和人口稀少也阻礙了國家權力向城市之外地區的擴展。?在索馬里，國家機構長期缺位；馬里北部各大區和莫普提大區，僅有33%的國家官員到任；?在剛果（金）東部，一百多支非法武裝長期盤踞在這里，政府根本無力維持對這一地區的控制，執政當局只能頻繁借助鄰國和區域集團武裝協助維穩、平叛、反恐；即便在尼日利亞這樣的地區強國，北部多個州也長期受到恐怖組織“博科圣地”和之后出現的“伊斯蘭國”武裝分子的侵擾甚至控制。由于撒哈拉以南非洲不少國家僅在城鎮駐軍，到邊遠村莊巡邏不多，警察力量也極為薄弱或不受信任，因而來自政府的安全壓力非常小，這就為非法武裝團伙的滋生、蔓延提供了巨大的空間。

布魯斯·貝克（Bruce?Baker）對沖突后非洲國家的比較研究發現，這些國家的警察部隊不僅數量有限、訓練不足，而且腐化墮落，傾向于維護政權安全與秩序而非民眾利益，導致正規的警察力量很難發展，當地治安往往由地方民團、糾察隊、村社聯保、義警等非國家行為體來承擔。

持久的國內沖突造成的經濟萎縮、資源破壞和社會分裂使國家獲取資源非常困難。由于國家財政能力有限，政府在公共安全方面的投入嚴重不足。從全球軍費支出比例看，撒哈拉以南地區非常低。1988—2003年，這一地區的軍費總額為1?734億美元，占同期世界軍費總額的1.02%；2004—2017年的軍費總額為2?772億美元，占同期世界軍費總額的1.25%。?資源投入普遍低于其他地區，撒哈拉以南非洲地區國家在軍事和內部安全的人均支出方面，與歐洲、亞太、中東地區相比存在很大差距。?近年來，北非四個國家（阿爾及利亞、利比亞、摩洛哥和突尼斯）的軍費開支遠遠高于撒哈拉以南地區的49個國家。不僅如此，撒哈拉以南地區國家的軍費開支又主要集中在南非、安哥拉、蘇丹、尼日利亞、肯尼亞和埃塞俄比亞少數幾個國家，其他國家的軍費開支微乎其微。

在不少國家，出于政治目的，權力精英也會采取各種方式為非國家行為體和外部的安全供給提供便利。例如，軍隊征召和晉升的對象往往傾向于特定部族、地方或族裔群體，建立平行的安全結構，包括總統衛隊、準軍事武裝和民兵。軍人特意保持他們的部族和族裔身份，從而形成特殊的“軍事—社會”聯系網絡。這些安全安排有利于維持私人化的權力結構，但不同群體的競爭也引發了政變、革命和長期的不穩定，并導致不同安全機制之間的邊界日益模糊。

在全球化的沖擊下，政治權威和安全供給分散在更廣泛的全球、國家和地方層面的權力和安全網絡中。域外大國、國際和地區組織等對撒哈拉以南非洲地區的頻繁干預，域內精英群體、公民社會團體對不同形式跨國行為的借力，進一步強化了這種盤根錯節的碎片化結構。而這一地區長期面臨的錯綜復雜的安全挑戰，包括恐怖主義、族群沖突和治理不善等問題，決定了非主權國家的安全供給始終扮演著重要角色。

二、撒哈拉以南非洲地區安全供給的“多元混雜”格局

撒哈拉以南非洲地區國家在公共安全供給能力方面的弱化，導致安全供給出現地方化、社會化、商業化和外部化現象。在這種情況下，安全供給不是單一中心、自上而下的，而是碎片化、多種安全主體互補又競爭的“多元混雜”格局。安全供給圍繞政治中心，形成一種“差序格局”，越到邊緣，國家控制能力也就越弱，公共安全供給的能力也越差，供給主體也越多元、越分散。在一國的首都，國家還有可能壟斷武力，但越往外擴散，國家就不得不與其他供給主體競爭或合作。各國的邊境地區則幾乎成為“安全真空”地帶，成為極端暴恐分子、走私犯罪網絡、武裝團伙的“天堂”。

（一）安全供給的地方化

地方化指的是安全供給的主體下沉，地方行政機構或地方權力網絡不適應當地發展而形成的較為強大的軍事、警察、司法、沖突調解等能力，并具備或大或小、能脫離中央政府控制的自主能力，形成一種分散的安全供給態勢。這種地方化源于一種特殊的政治安排，如埃塞俄比亞憲法第39條確立了以族群為基礎的松散聯邦制，第52條第六款規定各州“組織并領導本州的警察部隊，在本州保證法律效力和秩序”。在這種憲法結構下，所有9個以民族為基礎的地區都擁有自己獨立的地區武裝和民兵，其總數大大超過聯邦軍隊。?這種特殊的安排導致各民族州具備較為獨立的安全自主能力。

安全供給的地方化更多是一種長期存在的當地非正式權力網絡自發演化的結果。非洲傳統社會的治理結構很少是集權制的，尤其在地方層面，部族社會的結構使社會治理高度依賴以部族酋長為代表的地方精英，同時權力從中央向地方的傾斜和分流雖然并非制度化，但極為普遍。這種地方治理網絡“傾向于持久存在或只是被不完全‘淹沒’，它們與正式的結構在一種脆弱的平衡中共存，一旦認為不安全便準備‘重新浮出水面’”。

在某些情況下，地方安全供給機制的發展也與當地特殊的沖突態勢有關。在尼日利亞、馬里、中非、蘇丹、肯尼亞等國家，圍繞礦產、土地、牲畜、水等資源的爭奪在地方層面引發廣泛的農牧民沖突、族群沖突和社區沖突。國家正式機制在解決暴力沖突方面往往陷入困境。塞維林·奧特瑟拉（Séverine?Autesserre）對剛果（金）的案例研究充分揭示了持續沖突的原因是地方性的，因而解決也只能依靠地方的沖突調解和管理能力。

（二）安全供給的社會化

社會化的供給主體大致分為三類。一是傳統的社會力量。在政府無法發揮功能或無法滲透的地區，諸如習慣法、傳統社會結構（大家庭、氏族、部落、宗教兄弟會、村莊社區等）和傳統權威（如村莊長老、族長、氏族首領、宗教領袖等）便會重新組織，成為維持當地安全、秩序、司法和沖突調解的權威機制。?在索馬里，宗族身份和習慣法（xeer）授權部族長老調解糾紛，協助解決邦特蘭和索馬里蘭的安全問題。

二是基于部落、族群、宗教、語言、文化等群體身份及身份認同，安全供給出現在擁有共享價值、共同的信仰和身份認同的群體網絡中。?這些行為體五花八門：有活躍于布基納法索西部、馬里南部和科特迪瓦北部的傳統獵人“多佐”（dozo）；有出于宗教、政治、獨立運動等各種目的設立的準軍事組織、民兵等，如旨在保護和促進尼日利亞約魯巴人利益的烏杜瓦人民代表大會（OPC）。

三是公民社會組織和以聚居地形成的社區村落等。20世紀90年代，在肯尼亞東北部的瓦吉爾地區，針對到處流竄的匪徒，當地的部落長老、非政府組織、商人、神職人員等設法建立了一個“和平委員會”，以應對各類沖突事件。?這種安排很快成為現在肯尼亞北部公民聯盟網絡的基礎。更為常見的是以聚居地為中心的各類安全自助組織，專門負責保護所在社區。在布基納法索，為應對極端組織叛亂和打擊犯罪，一個名為“科高威格”（Koglweogo）（當地莫西語，意為“叢林守護者”）的自衛民兵組織應運而生。自2014年以來，這種民兵組織在該國大部分地區出現，據估計，到2018年布基納法索全國約有4?500個類似團體，會員總數約為4.5萬人。?此外，在不少地區，還經?？梢钥吹截撠熝策?、警衛、解決日常糾紛等職能的義警、社區警察。

（三）安全供給的商業化

安全供給的商業化指通過市場交易的方式為特定群體提供安全。在21世紀初，私營軍事和安保公司在武裝沖突中的角色引發關注，通過直接私有化、外包和公私伙伴關系，安全供給從國家轉移到市場。?由于缺乏對暴力的有效壟斷，撒哈拉以南非洲地區出現大量私營軍事和安保公司。南非擁有最大規模的安保隊伍，私營軍事和安保公司的數量接近5?000家，從業者超過30萬人。在動蕩的西非地區，幾乎每個國家都有大批的私營軍事和安保公司，根據2021年的數據，科特迪瓦有600—900家，加納有400家，利比里亞有127家，馬里有263家，塞內加爾有240家，西非大國尼日利亞則有1?850家，有82萬從業人員。?數量如此龐大的軍事和安保公司的存在，說明安全和安保的市場需求非常大。這些公司提供的軍事服務包括配合作戰、軍事或安全訓練、警衛以及向武裝部隊提供物資和技術支持，技術支持包括戰略規劃、情報、調查、衛星監視或其他有關活動。安?；顒觿t包括守衛和保護人員、物品以及提供各種類型的培訓、咨詢活動等。私營軍事和安保公司的運作成為改善公共安全的一個來源：通過市場化吸納了部分武裝分子、復員軍人和民兵，有效維護了特定區域的安全和秩序。

但是，私營軍事公司應在活動范圍和使用武力方面受到嚴格限制，不應卷入反叛或直接參與武裝沖突，這是人們達成的普遍共識。國際法律框架特別禁止雇傭軍的兩種活動：武裝沖突和“旨在推翻政府或以其他方式破壞國家憲法秩序的協同暴力行為，或破壞一國的領土完整?！?2014年《非洲司法和人權法院規約議定書修正議定書》還引入第28H條，擴大了雇傭軍罪行的范圍，包括“協助政府維持權力”和“協助一群人獲取權力”。?但由于撒哈拉以南非洲地區的武裝沖突非常復雜，特別是非國家武裝的擴散和第三國的干涉，使雇傭軍非常容易卷進來。利比亞問題專家小組2021年3月發布的報告指出，俄羅斯瓦格納集團、阿聯酋三家公司和土耳其薩達特國際防務咨詢公司參與了利比亞的沖突。?在馬里、蘇丹、中非等國，俄羅斯的瓦格納集團參與了所在國的反恐平叛行動。

（四）安全供給的外部化

非洲地區的自主發展被西方打破之后，開始以殖民地的不平等身份嵌入到歐美主導的世界體系，與外部世界逐步形成一種結構性的依賴關系。?外部的跨國行為體在非洲尤其是在撒哈拉以南非洲地區安全事務中發揮著關鍵作用。從歷史上看，外部勢力通過觀念輸出、軍事征服、武力干涉、簽署防務協定、組建軍事聯盟、軍火供應等方式塑造了非洲地區的安全。盡管非洲國家已經獨立了半個世紀，但這一地區的安全政策和活動仍然受到包括其他國家、國際組織、非政府組織和私營公司在內的一系列跨國行動體的影響。

第一，安全治理觀念的外部化。西方的安全治理觀念、安全架構深刻影響了撒哈拉以南非洲地區。冷戰結束以來，在西方自由主義思潮的影響下，安全治理觀念從以國家為中心轉向以人為中心，從軍事安全為主轉向多層面安全并舉。受自由主義影響，作為公共安全供給最重要的安全部門也被引入民主治理的框架。一方面，安全部門的概念泛化，司法和執法部門、非法定安全部門和參與監督的公民社會都被納入安全部門。另一方面，安全部門的責任和監督受到重點關注，民主監督、民主運作、民主化發展成為內部改革和外部援助的方向。?這要求遵從自由主義的理論范式，并從指導原則、組織架構、運行程序、法律框架等各方面對安全部門進行改革或重塑。

第二，安全治理主體的外部化。撒哈拉以南非洲國家的安全治理仍深度依賴周邊國家和國際社會的參與。由于沖突頻發，而自身能力不足，難以管控危機和沖突，導致這一地區的國家頻繁借助外力。為平息剛果（金）東部的武裝叛亂，齊塞克迪政府先是引入烏干達和布隆迪的武裝力量，此后又分別邀請東非經濟共同體和南非經濟共同體，尋求兩個次區域組織派兵協助打擊反叛武裝。2012年馬里北部圖阿雷格人叛亂并誘發政變后，法國迅速于2013年1月啟動“藪貓行動”（一年后被規模更大的“新月形沙丘行動”取代），聯合國設立了超過1.2萬人的馬里穩定團，歐盟特派團則設立馬里培訓團和薩赫勒能力建設團。與此同時，美國、非盟、西非經濟共同體、薩赫勒五國集團等也紛紛參與，共同協助維持馬里及周邊地區的安全。

第三，安全資源的外部化。這主要包括武器裝備、技能技術、資金、情報、后勤等。非洲國家維和力量的裝備和人員訓練嚴重不足，多數國家缺乏現代化的軍事裝備，能夠執行軍事投放和軍事打擊的直升機、戰斗機、運輸機、無人機等飛行器和海面艦艇尤其短缺。安全領域的經費支出依賴國際社會的捐助。非洲國家每年在和平行動方面的開支約為12億美元，其中95%依賴國際社會的援助。?例如，非盟開展的最主要維和行動——索馬里特派團，其部署和運作經費主要來自歐盟、聯合國和個別國家的捐助。歐盟承擔維和軍人的津貼，聯合國提供后勤支助。?薩赫勒G5聯合部隊組建后，歐盟、沙特、阿聯酋、美國、聯合國管理的信托基金等為其提供經費，?聯合國馬里穩定團向其提供行動和后勤支助。

撒哈拉以南非洲的安全供給模式反映出以國家為單一中心的分析框架的局限性，國家內部的非國家行為體和來自外部的跨國行為體在不同的條件下發揮各自的作用，形成這種“多元混雜”的安全供給格局。稱其為“多元混雜”格局，原因在于：其一，盡管國家依然處于安全供給的中心位置，但多種供給主體也在其中發揮作用，而非國家壟斷，在任何條件下，安全供給都是多種主體以不同的方式組合在一起，其中某種供給可能發揮主導作用；其二，這種組合并沒有任何規則，而是臨時拼湊而成，混雜在一起；其三，這種“多元混雜”格局并非固定不變，其中的供給主體和供給模式都處于動態變化中。概言之，“多元混雜”安全供給格局呈現出多種供給主體、多種供給模式的并存。在這種供給格局中，很難明確區分“國家和非國家”“正式和非正式”“現代和傳統”，它們重疊交織在一起。

三、“多元混雜”格局下撒哈拉以南非洲國家

安全能力建設的困境

安全供給的地方化、社會化、商業化和外部化，反映了撒哈拉以南非洲地區國家安全供給能力的嚴重不足，導致安全供給的縱向下沉或向外部的橫向擴散。其中地方化、社會化、商業化是安全供給主體的縱向下沉，是一國內部的多中心擴散發展。外部化則將這種“脆弱國家”的地位更牢固地鎖定在全球化的安全治理結構中。從長遠來看，安全供給的內外兩方面發展都對撒哈拉以南非洲地區國家安全能力的建設產生制約。地方化、社會化、商業化越強，國家的供給能力可能越弱，對外部安全供給的需求越大。反之，外部跨國行為體在一國內部的安全角色越突出，越會削弱國家的合法性和權威性，從而更趨向地方化、社會化、商業化的發展。這就形成一個難以打破的怪圈，國家的安全供給能力被牢牢限制，安全供給的地方化、社會化、商業化難以避免，整個國家的安全建設陷入困境，無法實現穩定，也無法突破自身轉變為新的形態，只能使內部更加復雜化，以至于“脆弱國家”的地位被“鎖定”。

（一）內部“多元混雜”的供給格局與國家能力建設的困境

國家能力本質上是內生性的，安全能力的建設主要依賴國家內部的整合。安全供給的地方化、社會化、商業化是撒哈拉以南非洲地區國家權力多中心結構的必然結果。一方面，它是因國家功能不足而產生的一種替代性結果；另一方面，非國家行為體安全供給的大量盛行又不斷侵蝕正式安全制度的生存空間，導致國家安全供給的無效與合法性的流失。

第一，國家供給與非國家供給形成補充、合作，以及競爭、沖突和替代的關系。由于認識到自身能力的局限以及非正式機制的相對強大實力，撒哈拉以南非洲地區各國政府往往依靠后者來履行某些國家職能。?國家機構（警察、軍方）經常采取間接策略，與地方精英結成聯盟，或與農村或城市社區組建的安全團體包括民兵達成默契。一些非洲國家如尼日爾試圖通過正式的法律制度承認非正式機制所發揮的作用，來應對“非正式化”的安全態勢。布基納法索對“科高威格”，索馬里對“鄰里守望”機制等，也都予以認可，但同時通過法律法規來約束其行為?？稀ぢ撕扑梗↘en?Menkhaus）將這種安排稱為“調解”國家，埃里克·謝耶（Eric?Scheye）則將其命名為“中間人統治”。在這種政治生態中，國家無法壟斷權力，必須與其他治理主體協商、協調，分享權威，認可其他的安全機制。

不過，這種關系多數情況下并不融洽。非國家的供應機制一旦發展壯大，很可能尾大不掉，挑戰現存秩序。特別是在國家試圖收編、改編或解除武裝的時候，不少民團、地方或族群自衛武裝發展成為反叛武裝。蘇丹的快速支援部隊原本是一支活躍于蘇丹和乍得的阿拉伯部落民兵武裝，在鎮壓達爾富爾地方叛亂中崛起，隨后被當時的蘇丹總統巴希爾帶回首都，置于蘇丹國家情報與安全局控制之下，完全獨立于軍方，由此在蘇丹形成了國家武裝部隊與快速支援部隊的二元軍事體系。這為2023年以來兩大武裝派別之間持續的沖突埋下了重大隱患。

第二，安全供給不均衡、不完整，形成了碎片化的安全秩序，安全治理成本更高。這種供給不是面向所有人，而是限于特定群體，是特惠的而非普惠的，因而很難稱為公共安全供給。依賴傳統權威的安全供給固化了當地的不平等和不合理的傳統權力結構。由市場驅動的商業化供給，則偏向財富和權力階層。?更糟糕的是，這些行為體以維護特定群體的利益和安全為存在理由，在面臨群體糾紛時，它們可能具有巨大的破壞性和掠奪性。不同的非國家安全機制之間的沖突和競爭，意味著安全困境和非法武裝擴散，這大幅增加了暴力沖突的概率，加劇了平民的脆弱性。?在馬里，由于國家無力提供保護，地方紛紛強化自衛武裝。隨著中部地區富拉尼族與班巴拉族、多貢族之間矛盾的激化，這種自衛武裝頻繁以“屠村”的恐怖形態相互對抗和報復。這無疑助長了暴力循環并導致沖突長期化。實際上，大量非國家安全供給的存在導致安全碎片化，整個社會在安全治理上投入的成本更高。正如前文所述，撒哈拉以南非洲地區國家正式安全部門的支出費用不高，但大量人力、物力、財富浪費在各自為政、重疊交錯的“小圈子”安全的維護上?！靶∪ψ印钡南嗷ジ盍?、對各自“小圈子”安全的追求必然導致普遍的安全困境，即整個社會的安全投入不斷增加，但“小圈子”間的沖突以及國家越來越弱的管控能力使公共安全和公共秩序面臨更大的危機。

第三，國家權威和合法性的流失，導致國家安全機制進一步萎縮和邊緣化。倚重非國家供應機制往往是一把雙刃劍，它在彌補國家功能不足、解決迫切安全需求的同時，也從根本上削弱了國家權威及安全供給的能力。在這種供給格局下，國家只是眾多行為體之一，而國家秩序只是提供安全、解決沖突的眾多秩序之一。不論哪種安全供給，只要能及時響應并維持秩序和安全，就容易獲得合法性和權威。?非國家安全供給往往更廉價、更靈活，以當地社會現實為基礎，且更能夠滿足當地的需求。因而相比國家機構和國家行為體，它們往往更易獲得地方的信任。由于大量的資源分配和安全供給在國家之外產生，導致民眾與國家正式機制的脫鉤非常普遍。

這種對資源和安全的私有化控制，大大增加了打造替代性非國家安全機制的可能性。?在撒哈拉以南的非洲地區，社會的多元化和沖突特征使國家很難將基礎建立在社會的堅定支持及對社會的有效控制之上，資源的短缺又導致國家用于社會投資的資源越來越少，這些社會投資本可以通過供應公共產品的方式軟化政治反對者并維持關鍵社會群體的忠誠。?在非國家安全供給逐步填補權力和治理真空的過程中，必然導致國家的安全供給進一步萎縮和邊緣化。

（二）外部安全供給與國家安全能力建設的困境

特殊的殖民歷史、動蕩沖突的環境以及不斷外溢的危機導致撒哈拉以南非洲的外部安全供給不成比例地高于其他地區。外部的參與雖然緩解了這一地區安全供給不足的問題，但從長期來看，其對國家安全能力的發展及安全機制建設的效用并不明顯，在不少情況下甚至適得其反。

國家安全能力的發展與安全機制建設效用不明顯的原因是多方面的。首先，能力發展和安全機制的建設本身是一種內生過程。外部行為體可以提供資源、知識技能和廣泛支持，通過勸服或施壓來推動受援國的能力和機制建設，但終究是邊緣性的，無法代替或繞過自身能力發展和安全機制建設這一內生過程。其次，安全機制建設的周期非常長，需要外部安全供給持續、充分發揮作用。遺憾的是，外部供給通常是不穩定的，往往集中在簽署和平協議后的短暫時期，此后外部供給的興趣和規模便大幅下降。塞拉利昂的安全部門建設之所以被視為成功范例，在于英國十多年持續不斷大規模投入。1999年6月英國就推出了一份安全部門改革方案，2001—2005年英國在這一方案上投入的資源占其指定用于非洲安全部門援助預算的60%（1.449億英鎊），此后一直延續到2010年左右。英國援助的范圍也較為廣泛，包括組建新的武裝部隊、訓練警察以及安全和司法部門的體制能力建設等。

適得其反的例子也極其常見。原因在于，外部的安全供給方和需求國的需求通常并不一致，外部安全供給方通常具有自己的議程和優先關注事項。有的關注能力提升，有的關注問責或治理，有的關注穩定和秩序，更多的是關注與自身利益相關的政策領域。?近年來，聯合國在撒哈拉以南非洲地區的維和行動接連受挫，駐馬里、中非、蘇丹達爾富爾、南蘇丹、剛果（金）的維和特派團紛紛被迫撤出或縮編。主要原因是聯合國日益將維和重心放在保護平民上，由于維和原則的先天限制，對這些國家內部肆虐的恐怖主義、地方族群沖突等新形態沖突完全失去應對能力，也未能在東道國政府期待的“協助恢復秩序”和“穩定”方面發揮太大作用，導致雙方的政策和行動運行在不同的軌道上。而特派團對當地人權問題的不斷介入和批評，對政治安全事務的持續干涉，對維和任務區及周邊安全治理的不斷滲入，實際上損害了東道國的主權和合法性。

由于對當地情況不了解，外部安全供給容易導致那些不符合霸權國價值觀的國家和不為外部（西方）所熟悉的“制度”失去合法性。而本土精英為了獲得更多的外部支持，他們往往繞過正常發展的國家安全機制，針對外部行為體尤其是援助方的偏好，采取同構模仿的方式改革體制，結果形成了“國家能力陷阱”，削弱而不是增強了國家安全能力。2003年利比里亞內戰結束以后，國際社會一直參與重建，然而，越來越多的研究表明，利比里亞的安全能力建設成為外部推進的改革進程的附屬品。?維倫（Nina?Wilén）對尼日爾的案例研究同樣表明，美歐在反恐、邊界管治驅動下提供的安全部隊援助，引發軍方不同部隊、憲兵隊和警察、國防部和內政部等不同安全部門之間的廣泛競爭與混亂，這導致尼日爾的安全供給進一步碎片化。?這種外源性的國家援助試圖重建一個韋伯式的現代國家，卻完全不考慮當地安全供給的“多元混雜”格局，其失敗是必然的。

（三）改變“多元混雜”格局？

從公共安全的角度看，單一中心的安全供給模式更能維護公共秩序和不同群體的權益。撒哈拉以南非洲地區的國家能超越“多元混雜”格局，實現單一的國家安全供給嗎？

現代國家產生和發展的歷史表明，國家建設或國家形成的過程本質上是充滿暴力的“淘汰競賽”模式。查爾斯·蒂利（Charles?Tilly）提出了“戰爭締造國家，國家發動戰爭”的經典國家形成模型，他認為，正是頻繁的戰爭迫使近代歐洲各國不斷革新國內政治、經濟和軍事制度，實現對武力和財政體系的集中控制，進而帶動國家機器的全面擴張。?戰爭會遵循同樣的邏輯驅動撒哈拉以南非洲國家的建設嗎？與近代歐洲的國家間沖突模式不同，當前很多戰爭出現在國家內部，撒哈拉以南非洲地區尤其如此。國內沖突能否成為國家建設的動力？寇亨（Youssef?Cohen）等人給出了肯定的回答，他們認為新獨立國家內部出現的暴力沖突并不是政治衰敗的癥候，而是國家權力原始積累進程的具體表現。?但不少研究并不認可這一觀點，赫伯斯特（Jeffrey?Herbst）部分認可國內安全威脅“可能會迫使國家增加稅收”，但同時強調，“國內沖突也造成民眾的分裂和相互的敵意?！?/p>

一個國家內部的沖突蔓延，演變成了內部人之間的仇殺，戰爭的邏輯機制因而發生變化。其一，由宗教、民族、種族、資源爭奪、地方分離等各種因素引發的內部沖突，導致社會的碎片化以及不同群體之間的對立。這樣的戰爭非但不能推動民族國家整合，促進共同體認同，反而會成為破壞因素。其二，持久的國內沖突所造成的經濟萎縮、資源破壞和社會分裂使國家對資源的汲取變得越來越困難。由于資源短缺，導致國家規模難以擴大，或者成為僅僅維護小部分社會群體或統治者權益的“掠奪性國家”。其三，戰爭增加了中央政府對地方和社會網絡的依賴，強化了結構的碎片化以及中央控制地方的難度。?這種國家與社會關系的二元分裂，嚴重弱化了國家能力。其結果正如摩爾（Mick?Moore）所指出的，在撒哈拉以南地區的多數國家，武裝團體之間的競爭很大程度上是為了獲取資源，他們將沖突視為生計的源泉，更有興趣保護和擴展他們的掠奪能力，而非解決他們的分歧。因此，恰恰相反，國內沖突不是強化而是破壞和摧毀了國家制度。

實際上，由于內部沖突有可能破壞整個區域的穩定，特別是面對沖突的災難性后果，如人道主義災難、大規模難民涌出、有組織犯罪和恐怖主義擴散等，國際社會很難置身事外。在沖突爆發后，國際社會的政治和軍事行動會接踵而至。目前在埃塞俄比亞和蘇丹的兩場國內沖突，都受到了外部干預，鄰國、地區國家、域外國家和其他國際行為體都不同程度地采取了干預措施。

作為國家最重要的軍事機器，撒哈拉以南非洲國家的軍隊頻繁介入政治甚至發動軍事政變，而各方政治勢力也竭力拉攏軍隊，或者組建自己的軍事武裝，導致國家軍隊的高度政治化。?這就使得軍隊難以成為推動國家建設的可靠力量。由于缺乏國家化的充足動力，目前的“多元混雜”安全供給格局很難改變，很可能會長期化。

四、全球安全倡議與中國在撒哈拉以南非洲的安全參與

十年來，隨著中非關系的迅速發展，長期滯后、受到限制的安全領域的合作快速發展，非盟和多數非洲國家也希望中國加大投入。在2012年中非合作論壇部長級會議上，中國發起“中非和平安全合作伙伴倡議”，正式將安全合作列為雙邊合作的重點。2014年時任總理李克強訪非時，將這一倡議具體化為“和平安全合作工程”，并列為中非重點推進的“六大工程”之一。2015年中非合作論壇約翰內斯堡峰會確定的中非“十大合作計劃”中，有“中非和平與安全合作計劃”。2018年的中非合作論壇北京峰會將“和平安全”列為重點實施的“八大行動”之一。2021年中非合作論壇第八屆部長級會議批準的“九項工程”中有“和平安全工程”?？傮w來看，中國對非洲安全事務的參與變得更積極。

2022年，習近平主席提出了全球安全倡議，隨后逐漸推廣，并在2023年發布了《全球安全倡議概念文件》。全球安全倡議反映了中國在和平安全領域的智慧和觀念，也為熱點問題的解決提供了中國方案。從現實情況看，中國與撒哈拉以南非洲地區國家的安全合作空間巨大，因而全球安全倡議在該地區也具有較大的發展空間。?但是，全球安全倡議如何落地，還需要在理念創新和實際操作層面做好文章。

在理念上，從短期來看，撒哈拉以南非洲地區的國家只能被視為安全供給的監管者，而非壟斷者。但從長遠來看，國家安全制度和能力建設是構建撒哈拉以南非洲地區安全的基石，而安全供給能力不足和制度缺乏恰是其短板，因此必須加大在國家層面的安全投入?；诖?，全球安全倡議可以更多強調發展、穩定，反對強制。

首先，關于發展。發展是最具中國特色也最有說服力的概念。發展在安全領域的邏輯在于，沖突的根源是發展不足，因而解決問題的手段不是軍事化而是轉向發展，發展既是問題的根源，又是最終的解決手段。

其次，關于穩定?！鞍l展—安全”聯結事實上也可以轉化為“發展—穩定”聯結。因為這一概念更符合中國話語，中國一直強調穩定，將其與改革、發展并列。實際上，2001年阿富汗戰爭后，美、英、法等國也頻繁使用“穩定”一詞，成立了相應機構，并將這一概念推廣到安理會。聯合國2004年在海地，2010年以來又接連在馬里、中非、剛果（金）三國設立以“穩定”命名的維和特派團。當然，與中國話語不同，它們主要針對沖突管理，其內涵是外部行為體通過支持所在國的安全部隊來擴展國家權力，協助安全部門建設，以幫助該國結束戰亂，恢復秩序和穩定。?與“發展—安全”相比，“發展—穩定”有其優勢。一是穩定意味著回歸國家中心，也意味著對主權的尊重和對執政當局的尊重；而安全包含的內容過于寬泛，其關注的重心也不是國家，而是個體的人，即處于首要地位的不是國家安全，而是人的安全。二是穩定意味著沖突的凍結，即維持一種總體不沖突的狀態，在此基礎上慢慢消除沖突的根源。必須強調的是，西方強調的穩定更多依托軍事化手段來實現，中國強調的穩定則更看重政治、社會、經濟等綜合路徑，這種路徑包含著一種和解、包容的哲學思維，即不以迫使對手屈服為評判標準。這種思維與撒哈拉以南非洲國家的傳統智慧有共通之處，因而更有借鑒意義。

再次，關于反對強制。強制包括隨意的軍事干預和濫用制裁。域外國家和國際組織、地區組織對撒哈拉以南非洲地區國家的軍事干預非常頻繁，盡管目前干預的次數在減少，但仍不時出現。法國在薩赫勒地帶尤其是在馬里的軍事行動于2023年才被迫終止就是最直接的例證。對于軍事干預，還需要平衡的是地區內部包括非盟、非洲次區域組織、非洲國家及國家集團的軍事干預。20世紀90年代以來，這類干預比較突出，特別是針對政權的“非憲制更迭”。強制制裁也分兩類，一類是美歐國家針對這一地區國家的單邊制裁，另一類是聯合國的多邊制裁。兩種類型的制裁數量都非常多，比如聯合國對馬里、剛果（金）、中非、蘇丹、南蘇丹、津巴布韋等多國采取了制裁措施。單邊制裁不得人心，多邊制裁也有諸多不合理之處。在這一領域，中國可以回應地區國家的訴求，反對單邊制裁，適當放松多邊制裁，主張要更慎重地使用多邊制裁工具，也要更有針對性。根據一些國家反恐的現實需要，要適當放松或解除武器管制以及有礙人道主義的措施，這有助于這些國家的安全能力建設。

在實際操作層面，中國目前在非安全領域的主要舉措包括以下幾個方面。參加聯合國在非的維和行動，參與涉非安全事務磋商、警務和軍事培訓、警務和軍事援助以及安全部門的交流與合作，包括安保、輕小武器管控、反恐、情報信息交流、案件協查和行動協調、打擊犯罪和走私、網絡安全、海上安全、社區警務等內容?？傮w上看，中國參與的安全范圍不廣、層次不高，面臨一些具體挑戰。其一，與非國家層面的安全供給主體的接觸不多，中非、馬里、剛果（金）等國的案例顯示，中國在非利益、資產和人員安全面臨來自非國家層面的嚴峻挑戰。其二，過去中國參與非洲安全事務的主要方式是維和，隨著非洲大規模維和行動的落幕，中國的維和能力需要轉型，參與形式需要拓展和升級。其三，撒哈拉以南非洲地區面臨的安全挑戰持續上升，與此同時，聯合國維和力量和歐洲的安全力量快速退出，而域內國家的自主意識也在增強。在此背景下，中國應該如何作為？

針對與非國家層面的安全供給主體接觸不多的問題，且鑒于撒哈拉以南非洲地區國家安全供給“多元混雜”的現實格局，中國的安全參與必須覆蓋其他安全供給機制，加強對非國家和跨國家安全供給主體的接觸和支持，密切關注非國家安全機制與安全態勢的動態發展，建立有效、多層面的聯系網絡。近些年，為有效應對這類安全挑戰，中資機構和人員在非洲有不少創新實踐，包括雇傭和組建安保公司、與當地警察建立警民合作機制以及與當地華僑華人、中資企業、在非人員共同組建聯合自保網絡等。當然，這類實踐屬于消極的應急舉措，為此還需要發展一些熟悉當地情況、在當地獨立開展工作的社會組織。同時，中國也需要恪守邊界和限度，防止過度卷入該地區國家的安全問題。

針對維和功能轉型的問題，中國可以從派遣維和人員轉向技術援助和能力建設。在這方面，中國作為后來者，可以在培訓、裝備、基礎設施三方面投入更多資源。在培訓方面，中國可以擴大與撒哈拉以南非洲國家的雙邊軍事交流，設立更多的軍事培訓項目，擴大在北京和廊坊的維和培訓規模，可以與聯合國合作開展多邊聯合培訓，還可以單獨或與聯合國共建巡回教官團，在維和任務區開展培訓和聯演聯訓。在裝備方面，中國可以在力所能及的范圍內，為非洲國家提供必要協助。例如，在維和行動結束后，將中國的一些裝備轉交非方，或為其提供直升機、運輸機、無人機、掃雷設備、裝甲車、工程機械等，有效提升其自主維和能力。在基礎設施方面，中國可以為撒哈拉以南非洲國家、非盟和次區域組織提供后勤、營地、指揮院所、指揮通信情報系統、戰地醫院等各類基礎設施的援建或建設。

撒哈拉以南非洲地區對中國的意義重大，其不僅是中國全球戰略布局的重要依托點，而且是重要的經濟伙伴、出口市場和資源、能源來源地。中國對非洲的安全投入本身不多，在大國競爭加劇的背景下，安全參與規模難以縮減。一方面，西非薩赫勒、大湖地區和東非之角這三個地區的總體安全形勢在惡化；另一方面，由于短時間內聯合國維和部隊大幅收縮、歐盟以及部分歐洲國家從薩赫勒國家撤軍，從而在該地區形成了更大的安全漏洞。非盟、非洲次區域組織和國家集團等的力量很難及時填補，在西非薩赫勒地區，由于政變后形成的陣營對立，地區的自主安全安排甚至陷入癱瘓，無法運作。因而三地實際上對外部的安全需求更大了。

中國與非洲國家的安全合作總體上要遵循這些原則：適度推進、以非洲人為主導、重點領域突破、雙邊參與和多邊參與相結合、少介入、多培訓?？紤]到資源、能力和經驗不足，同時慮及非洲安全問題錯綜復雜，中國在安全參與上仍宜保持超脫姿態，盡量依托聯合國、非盟和各個次區域組織等多邊框架，與非盟和各個次區域組織如伊加特可保持更密切接觸。在一些具有戰略意義的支點國家，如埃塞俄比亞、津巴布韋、安哥拉、贊比亞等，可以尋求更緊密的雙邊安全合作。中國還應吸取西方國家軍事介入非洲國家安全的經驗和教訓，多做安保能力培訓和安全制度建設工作。中國與非洲國家安全合作的總體目標是：更好地保護中國公民的權益和利益，穩步拓展國家安全和戰略利益，同時關注非洲國家自身的需求。

[責任編輯：楊??立]