社會智庫在政府跨部門協同中的作用機制研究*

■ 楊寶強 鐘曼麗

1 海南師范大學經濟與管理學院 ?？?571158

2 海南省婦女/性別研究與培訓基地 ?？?571158

3 海南省生態文明與陸海統籌發展重點實驗室 ?？?571158

1 引言

社會系統的開放性和風險多樣性衍生出越來越多具有跨界屬性的復雜問題，客觀上對政府治理能力提出了更高要求?！白鳛橐环N現代治理思路，跨部門協同所要解決的問題往往是跨越部門邊界、地域邊界或行政邊界的復雜問題，這類跨界問題也呈現超越單個部門的管理權限和職責邊界的特點”[1]。政府內部要形成一個縱向協調、橫向聯動的跨界合作網絡，以降低管理成本，提升治理效率。隨著跨界問題的凸顯，各級政府部門組建了跨部門協同網絡，然而，由于職能固化，一方面，在縱向協同上呈現明顯的等級制，協同運行主要依賴上級部門領導通過溝通協調臨時發起，缺乏制度設計；另一方面，跨部門協同常被作為解決跨界問題的臨時工具，協調機構的設立、運作和撤銷具有一定的隨機性，缺乏長效協同機制設計[2]?？绮块T協同參與主體通常限于政府內部，協同政策制定、政策執行以及政策評估均限定在一個封閉系統；但跨部門協同的復雜性遠超出單個主體的決策理性，加之部門利益影響，往往導致政策“碎片化”和執行中的利益取向。因此，如何突破政府跨部門協同的封閉性，降低跨部門協同的權威依賴，提升協同決策的科學性和政策執行的有效性，便成了當前政府跨部門協同中亟待解決的問題。作為中國特色新型智庫的重要組成部分，社會智庫因其獨立性、社會根植性、機制靈活性等特點可深入探究交叉復雜的社會問題，為政府跨部門協同提供智力支持，保障協同政策制定科學性，避免政策執行偏差。

隨著跨部門協同事務的增多，學界對政府跨部門協同方面的研究逐漸豐富，主要集中在以下四個方面。一是跨部門協同的內涵。佩里·?？怂?Perri Six)較早對跨部門協同進行研究，認為跨部門協同是政府部門間通過充分溝通與合作，形成有效的整合與協調，彼此政策目標一致且連續，政策執行手段相互強化，達到合作無間的一種模式[3]。隨著研究的深入，學者們認為，跨部門協同的主體不僅是政府部門間，還應囊括經濟部門以及其他第三部門?？绮块T協同亦是多元行動主體超越組織邊界的制度化合作行為，這種合作發生在不同的行政區域，不同的政策領域，體現在決策、執行、服務供給等不同的層次[4]。二是跨部門協同模式。學者們針對協同機制中責任機制的“權威缺漏”問題，通過橫向和縱向的協調機制，探索了混合型權威依托的等級制協同模式[4]。社會企業參與跨部門協同形成了平臺型、聚焦型、橋梁型和拼湊型等混合邏輯實踐模式[5]?；凇盎ヂ摼W+政務服務”改革的研究，探索了跨部門協同中的“嵌入式協同”模式[6]。三是跨部門協同的困境。受文化差異、組織形態和制度缺失等因素的影響，政府跨部門協同機制也不可避免地顯現出諸如組織協同失調、內在動力缺乏和領導者能力欠缺等問題[7]。不同部門間因職能劃分不清而導致利益沖突、合作主體間信任缺乏[8]、權威依賴及責任機制不健全等[9]。四是跨部門協同路徑探索?？绮块T協同的實現，“要建立良好的組織結構，強調結果導向的組織與制度設計以及以細節規定，提高制度的可操作性”[10]，突破文化障礙，加強制度體系的建立[11]，在制度結構和關系結構兩個層面逐步建設和完善協同治理機制，提升跨部門協同效力[12]。

上述研究均是極有價值的成果，是本研究的基礎，同時也存在進一步探討的空間。已有研究對跨部門協同問題主要是從單一角度提出解決方案，具有一定的針對性，但在如何發揮外部主體的作用，如何從根本上提升政府跨部門協同能力方面缺乏系統性論述。本研究將社會智庫納入政府跨部門協同以發揮其獨特的專業優勢。本文通過分析社會智庫在政府跨部門協同中的價值，從結構–過程維度分析政府跨部門協同的實踐困境，并以中國（海南）改革發展研究院（以下簡稱“中改院”）為案例，探索社會智庫在政府跨部門的結構協同和過程協同中的作用機制。這既有助于為社會智庫嵌入政府跨部門協同積累實踐經驗，也有助于拓展該領域的研究范圍。

2 社會智庫在政府跨部門協同中的價值分析

政府跨部門協同是指通過多部門協作來解決跨界性的復雜問題，提升政府治理能力。但多元主體間的利益差異和目標分散往往導致跨部門協同陷入集體行動困境。社會智庫憑借自身的專業優勢既可提升跨部門協同政策制定的科學性，亦可增進協同主體間的優勢互補，推動跨部門協同的常態化機制構建。

2.1 提升政府跨部門協同政策制定的科學性

在決策過程中，政府試圖把握與決策相關的各類信息，但個體理性不足往往影響決策科學化。尤其是跨部門協同中，由于社會問題的復雜性和跨界性，各類“真問題”與“偽問題”相互交織。決策者受限于個體理性不足，往往難以及時、準確地抓住問題的主要矛盾，陷入“真問題”識別困境。而智庫的專業性可將復雜的應用科學和基礎科學知識轉化為公眾和社會管理者能夠理解、獲得和使用的信息，便于決策者以此為據，做出科學決策[13]。以政策問題為導向的研究取向使社會智庫對政策問題具有較高的敏感性和洞察力，可及時掌握輿論動向，進行專業的預測和研判，為決策者提供清晰、準確的政策建議，努力把經由知識加工而產生的觀點、思想、主義輸入政府決策層，保障決策的科學性[14]。

2.2 增進政府跨部門協同主體間的優勢互補

在開放的社會系統中，沒有組織可完全實現自給自足，所有組織均處于復雜開放的社會環境中，并通過資源交換推動自身發展[15]。資源互補是保障跨部門協同有效實施的基礎。但主體間的資源互補并不一定必然達到主體間形成穩固的協同關系。協同主體間的利益差異也可能導致協同失靈。社會智庫以影響政府決策為目的的價值取向，在政府跨部門協同中則可起到凝聚多元主體的“黏合劑”作用。一方面，社會智庫可依據獨立性優勢，深入了解各協同主體的利益訴求，整合各方差異，協調各協同主體的矛盾，保障各主體有序參與，降低跨部門協同的成本，提升協同效率，進而提升主體間的集體行動能力。另一方面，政府跨部門協同面臨復雜的跨界問題，在復雜問題的治理決策、政策執行中的偏差、政策評估的客觀性等方面大多需要社會智庫的智力支持。社會智庫以其專業優勢在保障跨部門協同政策制定科學性和政策執行有效性的同時，亦可憑借獨立性優勢保障評估的客觀性。

2.3 推動政府跨部門協同的制度化和常態化機制形成

3 雙重障礙：政府跨部門協同的實踐困境

作為一種以協作和整合為特征的公共事務治理模式，跨部門協同蘊含著建構整體性治理網絡的思路[17]?？绮块T協同的參與主體涵蓋了縱向和橫向不同的職能部門及其他外部主體，各主體的協同包括了結構協同和過程協同兩大維度。其中，結構協同為理解治理提供了相對穩定的框架、制度與模式，但面對復雜問題，不能停留在結構層面，還需將治理視為一系列過程下的動態結果[18]。在具體實踐中，各主體的利益考量、相關規章制度的不健全、常態化協同機制的缺乏等導致結構協同和過程協同面臨諸多障礙。

3.1 結構層面：政府跨部門協同的問題分析

3.1.1 跨部門協同組織機構的臨時性 結構協同側重于跨部門協同的組織載體，常以領導小組、部際協調委員會、部際聯席會議等形式存在[19]。在一定程度上，這些組織是為解決跨界性問題而設立的，也會隨著問題解決而撤銷。政府并未對跨部門協同機構在設立條件、標準以及程序上進行相應的規范。主管部門往往根據議事的需要，在上級領導批示后，以通知或公告的形式下發給各參與部門。對跨部門協同機構如何設立、如何處理各參與主體關系等問題缺乏規范的機制設計。與國外自愿、平等和共識決策為特征的橫向協同不同，國內的跨部門協同存在對權威的高度依賴[16]。此外，跨部門協同機構的臨時性也導致參與部門各項職能缺乏有效的整合與重組，各參與主體存在角色定位不清、職責邊界模糊的問題，從而導致跨部門協同的內部秩序混亂。

3.1.2 跨部門協同的規范化制度缺失 政府跨部門協同的有效實施既需要各參與主體具備跨部門合作的理念，也需要有規范化的制度予以保障。一是跨部門協同缺乏明確制度規定。在跨部門協同中，對各主體的責任如何劃分、權力如何配置、如何對協同失靈追責等問題缺乏明確的制度規定，“導致在具體實踐中的多頭管理和重復審核，實踐中信息交流成了部門間的討價還價，面對協同失靈時各主體又相互推責”[16]。二是跨部門協同的法律制度缺位。目前的跨部門協同規則散見于各省行政規定、多部門聯合發文以及部門法條款之中，效力層級普遍偏低[20]。由于缺乏法律依據，跨部門協同缺乏對各參與主體的強制約束，進而影響合作的規范性。三是跨部門協同的監督與激勵制度不健全?？绮块T協同事務通常是各部門的額外事項，各部門參與也常常是基于上級通知或公告，缺乏權威性。為保障跨部門協同有效推進，通常是設立各部門聯合的綜合監管處，但監管措施主要是原則性規定，缺乏強制力。

3.1.3 跨部門協同模式的局限性 政府跨部門協同由于法律制度不健全、相關政策的規范化不足等，在組織機構設置上主要以領導小組或綜合指揮處等臨時方式存在，在行動實踐上也缺乏剛性約束。組織結構的臨時性也直接導致了各協同主體在協同模式選擇上的局限性。一是參與主體選擇的排外性?？绮块T協同的宗旨在于充分調動和發揮不同性質與功能的主體共同解決跨界性難題，實現價值共創和價值倍增效應[5]。但政府“內外有別”的信任使各部門傾向于信任本部門人員，對其他部門則采取懷疑、排斥的態度[21]。二是跨部門協同模式限于縱向等級式協同、橫向聯動式協同，或基于某些社會問題而形成的條塊間協同。這些協同模式延續了政府內部的科層管理體制，面對復雜跨界性問題時容易陷入困境，尤其是缺乏外部主體的參與也增加了其實施的難度。三是協同模式不穩定?？绮块T協同的臨時性導致協同共識多停留在領導承諾層面，而這種承諾又與領導任期相關[11]。領導一旦調離，將直接影響已確定的協同模式能否持續。

3.2 過程層面：政府跨部門協同的問題分析

3.2.1 跨部門協同政策制定的封閉性 政府跨部門協同中，結構性協同為其提供了運行的組織架構和制度支撐，但對復雜性和跨界性問題的治理需要完善其政策過程。在一定程度上，政策的最終確定是各參與主體的理性選擇結果。在政府跨部門協同中，組織機構的臨時性、相關法律和制度的缺位，導致其運行的人治特征和權威依賴。在具體政策制定中，各參與主體也受限于政府內部，這種政策制定模式中上級部門具有較大話語權，下級則處于輔助者角色，外部主體則被排除在外。同時，這種政策制定模式既要政策制定者掌握相對全面的決策信息，具有較強的信息分析能力，也要保證客觀中立的態度，避免自利行為發生。顯然，在很多情況下，由于信息不對稱和決策者的有限理性，政府決策甚至具有很大盲目性，從而影響政策制定的科學性[22]。

3.2.2 跨部門協同政策執行異化 政策執行是一個系統性過程，需要各參與主體能積極、有效地融入政策執行的全過程。在具體的政策執行中，各參與主體的利益差異或自身能力等因素，往往導致跨部門協同政策執行異化。一是政策執行中的自我利益導向?？绮块T協同政策執行涉及多個部門，不同部門往往會根據自身的利益訴求而采取相應的行動。不同部門間多重不一的目標和利益之間的互動、競爭和妥協也成為影響政策協同效果的重要變量[23]。與此同時，跨部門協同缺乏必要的法律支持和強制性約束，容易造成各參與主體在政策執行中會更關注自身利益，更傾向于執行的工具理性。二是政策執行的“偽動”。政策的“偽動”執行即象征性執行，是選擇性執行的一種方式[24]。雖然在政府跨部門協同中有上級的指示和要求，但由于缺乏規范化的制度設計，難以避免政策執行的選擇性和利益取向。當各參與主體的部門目標與跨部門協同目標沖突時，各參與主體往往產生對政策的選擇性執行傾向。

3.2.3 跨部門協同政策評估機制不健全 完善的評估機制是保障政策評估科學性、規范性以及有效性的基礎，政府跨部門協同的臨時性和人治性卻影響了政策評估的進程和結果。一是跨部門協同政策評估內容缺乏科學依據，評估過程中缺乏對跨部門協同政策綜合影響的價值判斷[25]。同時，因缺乏必要的法律支持，導致評估具有隨意性和主觀性，難以保證評估程序的規范性和結果的客觀性。二是跨部門協同政策評估的標準化設計不足，完善的評估指標體系尚未建立，評估過程中參與主體的權責邊界模糊，評估指標的選取具有一定的隨意性，評估結果的使用也缺乏必要的制度支持。三是評估組織體系不健全。完善的評估組織體系中既要有政府部門，也應囊括具有專業技能的社會主體，二者共同構成評估專家團隊以保障評估的客觀性。然而，在政府跨部門協同中，評估主體通常是政府各部門參與者或官方智庫，從而影響了評估結果的客觀性。

公立醫院在大數據的背景下，雖建立了內部控制體系。但是由于經驗不足，在建立內部控制體系中存在很多問題，使得內部控制體系在醫院的經營過程中沒能發揮其真正的作用。

4 結構-過程：社會智庫在政府跨部門協同中的作用機制分析

社會智庫參與政府跨部門協同，需在與政府各職能部門增強關聯性和保持獨立性的基礎上形成動態化和常態化的協同。在協同過程中，達成政府決策與智庫知識生產的良性互動，逐步實現政策制定由“單方主導”到“共享共贏”、由“外形化合作”到“實質性合作”的持續建構過程[26]。本節將以中改院為例，探索社會智庫在政府跨部門的結構和過程協同中的作用機制。在結構協同中，社會智庫結合組織需求，通過調研實踐，可針對性地提出契合組織需求的方案或意見以保障組織結構設計的合理性、助推制度設計的完備性，明確跨部門協同中各政府部門的責權和定位，引導跨部門協同模式形成。過程協同中，社會智庫結合最新態勢搜集各類信息和數據，并進行分析處理，聚焦核心問題，助推跨部門協同政策問題形成。針對政策問題，通過組織相關課題、論壇和會議，形成調研報告或政策建議，影響跨部門協同政策制定；通過組織研討和培訓的方式，對政策客體進行宣傳和解讀，提升其理解力和執行力，輔助跨部門協同政策執行。為保障政策執行效果，社會智庫依托獨立性優勢，參與政策評估可保障跨部門協同政策評估的客觀性。結構—過程維度的社會智庫作用機制如圖1 所示。

圖1 結構-過程維度的社會智庫作用機制Figure 1 The function mechanism of social think tanks in the structure-process dimension

4.1 結構協同中的社會智庫作用機制

結構協同重在構建協同的組織載體，設計合理的組織結構，構建完善的制度體系，確定適恰的協同模式。中改院在這一過程中擔當了組織結構設計的保障者、制度設計的推動者和協同模式的引導者，從而保障了結構協同的科學性。

4.1.1 組織結構設計的保障者 政府跨部門協同牽涉不同的部門。如何構建完善的組織結構，提升組織效率，保障組織協同能力是推動跨部門協同的重要基礎。海南自由貿易港建設既是一項重大國家戰略，更是一項系統性工程。在建設過程中，各項工作呈現了明顯的跨部門、跨行政邊界特征，需要多個部門協同合作。中改院作為知名社會智庫，深度參與了海南自貿港建設①2018 年，海南省委省政府以中改院為主成立了中國特色自由貿易港研究院。，并在推動政府跨部門協同機構設置方面發揮了咨詢作用。在優化海南自貿港營商環境方面，為推動海南省優化營商環境工作專班的組織協同效率，中改院在“專班”的服務輔導機構設置中提出了跨越部門邊界、主體責任明晰的協同模式，保障了各參與主體跨部門協同內部的秩序化。為深化自貿港行政體制改革和相關政策執行，中改院提出要以“小政府，大市場”為導向，統籌考慮全省黨和政府機構設置，在財貿、文教、政法、農業、外事、紀檢監察等黨政機關率先探索合并設立或合署辦公的建議②中改院就海南自貿港提出20 條建議中的第十六條。。在政策執行中，中改院專家認為應建立專業的執行系統，強調其法定地位，作為具體的執行部門，實行企業化的方式進行管理，避免執行部門的行政化，整合職能相近的部門，形成“大部門”的行政架構。

4.1.2 制度設計的推動者 跨部門協同中，各參與主體的協同一旦開啟，就需要清晰穩定的制度和運轉有力的領導機構，一套責權清晰的制度設計也有利于消除合作沖突[7]。而社會智庫在為組織結構設計提供保障的同時，也暗含了助推跨部門協同制度設計的作用。為推動海南自貿港建設，中改院課題組于2019 年3 月形成了《海南自由貿易港初步設想（研究建議60 條）》，就財稅、服務業以及貿易自由便利方面的制度設計提出了建議，對相關政府部門參與和融入自貿港建設提供了思路。在推動海南自貿港封關運作方面，中改院專家提出“要促進與粵港澳大灣區聯動發展，尤其是基礎設施的互聯互通，從制度上保障瓊州海峽兩岸港口資源的統一規劃、統一管理、統一經營、統一調度、統一服務”[27]，間接推動了廣東·海南（徐聞）特別合作區建設。在特別合作區建設過程中，中改院課題組也承擔了《廣東·海南（徐聞）特別合作區建設總體方案》的編制工作。

4.1.3 協同模式的引導者 政府跨部門協同模式的確定取決于其面臨問題的復雜程度和參與主體的資源稟賦。社會智庫通過對各協同主體資源稟賦的分析，可引導政府部門確定跨部門協同的主導者和輔助者，界定權責關系，進而確定協同模式。例如，為能更好地服務“海澄文”綜合經濟圈，中改院向?？谑姓岢觥抖嘁幒弦粚崿F資源效益最大化——推進海南行政區劃體制改革的10 條建議》，明確行政區劃“六個統一”的整體格局，強調各部門“一體化”協同發展模式。在推進海南自貿港與東南亞交流合作過程中，中改院專家認為要將東南亞農產品優勢與海南自貿港政策優勢結合起來，與海南的農業相關部門協同打造種植、加工、物流以及研發等跨境的農業產業鏈合作模式。在海南自貿港與粵港澳大灣區的聯動發展方面，中改院課題組提出要推動海南自貿港、粵港澳大灣區以及深圳先行示范區形成一體化協同聯動的發展模式，要把兩省沿海經濟發展帶的西翼打造成聯動發展的紐帶，而徐聞地處兩大區域聯動發展的最前沿，應繼續加強徐聞特別合作區建設③為推動兩區域聯動發展，受海南省發展和改革委員會以及廣東省發展和改革委員會的委托，中改院還與廣東海洋大學共同承擔了《謀劃研究海南自由貿易港、粵港澳大灣區、深圳先行示范區和廣東沿海經濟帶西翼聯動發展的路線圖、施工圖》項目。。

4.2 過程協同中的社會智庫作用機制

政策過程是政策在自身系統與環境系統交互作用下，由政策主體、客體活動構成的各個環節相互依存、相互銜接的動態運轉過程[28]。一般而言，政策過程可分為議程設置、政策建議與協商、政策制定、政策執行以及政策評估與反饋等階段[29]。中改院在政府跨部門協同各階段通過聚焦核心問題、提供政策方案，提供決策咨詢以及參與政策評估等進而助推政策問題形成、影響政策制定、輔助政策執行以及保障政策評估的客觀性等作用。

4.2.1 助推跨部門協同政策問題形成 議程設置和

政策建議與協商階段是政府跨部門協同最需要社會智庫智力支持的階段，同時也是社會智庫作用發揮的關鍵環節。在這一環節期間，跨部門協同各參與主體要在復雜跨界問題中聚焦問題的核心。然而，限于個體的有限理性和知識面狹窄，在對復雜問題的研判方面決策者往往需要智力支持。例如，在構建國內大循環和國內國際雙循環背景下，中改院遲福林院長提出要加強與東南亞的交流合作，海南自貿港要成為連接國內市場與東南亞市場的樞紐，支持國內及東南亞國家的企業在海南設立區域性總部[30]；中改院發起設立區域全面經濟伙伴關系協定（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）智庫聯盟，與海南改革發展研究基金會、海南省社科聯舉辦了打造“兩個總部基地”的學術會議?！?023 年海南省政府工作報告》中也明確要求“兩個總部基地”④“兩個總部基地”即中國企業進入東南亞的總部基地和東南亞企業進入中國市場的總部基地建設。建設要取得明顯進展。在海南自貿港與東盟國家深度合作方面，中改院在《把海南打造成為中國與東盟全面戰略合作的重要樞紐（18 條建議）》中提出要充分發揮海南自貿港能源優勢，打造海上風電與氫能產業鏈，并撰寫了研究報告《推進構建藍色伙伴關系的重要突破（14 條建議）》，獲得相關部門批示。

4.2.2 影響跨部門協同政策制定 政策制定在政策

過程周期發揮著基礎性作用。政策制定的質量將直接影響后續政策的實施，并決定最終的政策效果。同時，政策制定也是一個集聚多方智力的過程，社會智庫參與跨部門協同政策制定，不僅可改變政策制定主體的格局[31]，也可發揮意見整合和篩選功能，將分散的利益訴求形成有序、合理的意見進入政策議程，推動跨部門協同政策制定的科學性?！傲汴P稅”是海南自貿港建設的一項重要政策，中改院于2009 年提出在海南全島建立日用消費品免稅區，將某些領域的“零關稅”作為海南自由貿易港制度建設“早期安排”的重點[32]；后續也組織了多次論壇和會議，就自貿港“零關稅”進行了探討，從而影響了海南自貿港自用生產設備“零關稅”政策的制定⑤2021 年海南省財政廳、?？诤ｊP、國家稅務總局海南省稅務局印發了《關于海南自由貿易港自用生產設備“零關稅”政策的通知》。。在推動自貿港建設方面，2018 年中改院成立了課題組，從戰略目標、重大任務、總體要求等方面，形成了《海南自由貿易港初步設想》報告，并在后續研究中向相關部門提出了海南自貿港20 條建議，為省委自貿港工委辦相關政策的制定提供了參考。在《中華人民共和國海南自由貿易港法》的形成過程中，中改院專家提出了關于起草《中華人民共和國海南自由貿易港法》的幾點建議、海南自由貿易港法建議（50條），組織了海南自由貿易港知識產權法治建設研討會等，為該法的制定提供了借鑒。

4.2.3 輔助跨部門協同政策執行 在政策執行階段，由于不同話語體系的差異，公眾對跨部門協同政策的理解和接受既需要時間也需要引導者，社會智庫的獨立性以及在不同話語體系中的“轉釋者”角色，可在政策執行過程中就跨部門協同政策向政策客體進行宣傳和解讀，引導其配合政策執行。例如，為了提升相關部門對RCEP 關稅減讓和RCEP 知識產權規則的理解與執行力，對比RCEP 與全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）規則，中改院承辦了“2022 海南省領導干部發揮海南自由貿易港政策和RCEP 的疊加效應專題研討班”，并舉辦了“RCEP 下的海南自由貿易港”研討會，提出了關于“兩個總部基地”建設的建議（16 條）。為推進領導干部對自貿港法的理解和執行，中改院承辦了“2022 年海南省領導干部學習貫徹自貿港法專題研討班”，圍繞立法的背景、過程、條款，以及國際自貿港立法經驗等進行了授課。同時，圍繞海南自貿港建設，還形成了貿易投資自由便利的制度創新體系安排、海南自貿港金融改革創新與金融業對外開放、數字經濟的制度創新、營商環境評估與優化等專題培訓課程。

4.2.4 保障跨部門協同政策評估客觀性 政策評估是政策制定和執行的最終落腳點，目的在于獲取政策執行的具體信息，并作為政策調整、改進以及出臺新政策的依據。在評估過程中，政府內部評估往往存在諸多利益博弈，評估結果存在“失真”風險。社會智庫的身份具有獨立性，參與政策評估既可保障評估結果的客觀性，也可針對評估中存在的問題，進行深入調研，為政策調整提供科學建議。例如，為了解《關于支持海南自由貿易港建設放寬市場準入若干特別措施的意見》實施的主要進展、政策成效以及政策執行中的問題，中改院受海南省發展和改革委員會委托，承擔了《海南自由貿易港建設放寬市場準入若干特別措施年度評估》項目⑥特別措施主要服務于海南自貿港特殊定位，是為海南自貿港量身打造的措施，不設條框，大膽創新，切實大幅放寬準入門檻。，并結合調研提出了“進一步縮減市場準入負面清單，放寬服務業市場準入限制，建立負面清單動態調整機制”[33]。一方面，保障了海南自貿港放寬市場準入若干特別措施的年度評估的客觀性；另一方面，也為特別措施的相關政策調整提供了科學建議。

5 結論

社會問題的多樣性和復雜性對政府治理能力提出了更高要求，這些問題往往跨越了部門邊界和行政邊界，客觀上需要政府整合多元主體，實施跨部門協同。而社會智庫的獨特優勢可為跨部門協同政策制定和執行提供科學的咨詢建議。為清晰呈現社會智庫在政府跨部門協同中的作用機制，有必要梳理社會智庫與政府跨部門協同的內在邏輯，分析政府跨部門協同中結構協同與過程協同面臨的障礙。本文以中改院為例，基于“結構–過程”維度，探討社會智庫在海南自貿港政府跨部門協同中的作用機制。研究表明，中改院在結構協同方面，推動了跨部門協同形成了相對穩定的框架、完善的制度與適恰的模式，過程協同中，也發揮了形成政策問題、影響政策制定、輔助政策執行和參與政策評估的作用。需指出的是，中改院作為知名社會智庫，較其他大多數社會智庫具有更大的影響力和更強的研究能力，也使其較容易成為政府決策咨詢的對象。在實踐中，大多數社會智庫在政府跨部門協同中的作用仍然有限，政府對官方或半官方智庫的依賴也擠壓了大多數社會智庫的參與空間。社會智庫的體制外身份，使其咨詢建議或被作為補充或僅為遵循參與決策的民主性而存在，既缺乏與其他主體信任關系構建的基礎，也難以形成組織間的互動和融合。在政府跨部門協同中，多被放置在政策前置環節，導致其參與“流于形式”。

為保障結構協同和過程協同中大多數社會智庫作用機制發揮，本文提出三個方面的建議。一是以法律形式明確社會智庫的地位，將其作為跨部門協同的法定參與主體。二是要增強信任基礎，提升社會智庫與協同主體間的組織合力?？绮块T協同不同于科層制，主體間并不存在嚴格的等級結構，而是強調主體間地位平等與合作共生。政府跨部門協同需從等待上級指示轉變為主動尋求主體間協作，“形成意識層面認同的長效機制，從行動邏輯上培育共享動機，凝聚以協同文化為核心的內生驅動”[34]。三是要重視能力建設，提升社會智庫作用機制發揮的內生動力。社會智庫既要在定位上注重“小而精”的專業化，注重研究的拾遺補缺，又要完善人才結構，“逐步引進和培養一批具有跨學科背景、掌握先進政策研究方法、熟悉政府工作的復合型研究人員”[14]。研究過程中，將可操作性、針對性以及實施效果作為成果衡量標準以提升研究質量。